績效審計分析

張　麗

摘 要：績效審計是政府審計發展的必然趨勢，然而目前我國績效審計尚無法律地位，由此展開探討。

關鍵詞：績效審計；政府審計；審計準則

中圖分類號：F239.42 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3198（2009）03-0242-01

在現代國家審計史上，績效審計的采用是具有劃時代意義的催產劑，開展績效審計是政府審計的發展趨勢，是衡量一個國家的國家審計是否具有活力的標志之一。但是目前，我國績效審計尚無法律地位，缺乏法律文件支持，對現有法規執行有不力一面，績效審計沒有統一的方法和技術、評價績效的標準難確定、績效審計人員素質不高等給審計實踐帶來政治風險；績效審計評價和責任界定依據不足，因此，存在難度大和風險大的問題；在績效審計中，事后審計的“馬后炮”問題大量存在，影響了審計質量和審計結論實施的時效性；績效審計存在“缺位”和“越位”等不規范問題。鑒于此，我們應未雨綢繆，多方采取措施，為迎接績效審計的挑戰作好準備。

1 轉變政府績效審計的模式，從行政模式轉為立法模式

我國目前的政府審計體制是“行政模式”，其主要特點是政府審計機關對政府負責，審計署隸屬于國務院，在國務院總理領導下，主持管理全國的審計工作，地方各級審計機關對本級人民政府和上一級審計機關負責并報告工作。這種審計的雙重領導管理體制，使被審計的國務院各部門、地方各級政府部門與審計者同屬于一個領導，具有同一隸屬關系和共同利益，嚴重影響了政府審計機關的獨立性，制約了我國政府效益審計的發展。與“行政模式”相對應的是美國的“立法模式”，審計總署受國會領導，獨立于行政部門，只對議會負責并向國會反映審計的情況和提出建議，而且它的預算經費也是獨立的。這在很大程度上保證了審計機構上的獨立性，并為政府績效審計創造了良好的環境。同時，應在《審計法》或相關法律、法規中對國家審計機關開展效益審計的法律地位、審計權限、范圍、目標等內容以法律形式固定下來，只有這樣才能在最大程度上保障國家審計的獨立性和權威性，為績效審計的開展提供有利的法制環境。

2 加快績效審計準則體系的建設

國際上績效審計規范建設的實踐表明：建立并不斷完善績效審計準則和相關規范是確保績效審計質量及其有效開展的重要條件。例如美國是世界上最早制定績效審計準則的國家，早在1972年，就頒布了《政府的機構、計劃項目、活動和職責的審計準則》，對“3E”審計或績效審計作了比較詳細的規定。該準則曾于1981年、1988年、1994年和2003年進行了四次修訂，使其進一步走向完善。修訂后的準則包括綜述、政府審計種類、一般準則、財務審計的報告準則7部分，并在最后兩個部分對績效審計的實施和報告中提出了具體的要求和步驟。這一準則對美國乃至世界范圍內績效審計的開展產生了巨大影響。在其影響下，《澳大利亞國家審計署審計準則》中也包括了績效審計準則，此時，澳大利亞還制定了《澳大利亞國家審計署績效審計手冊》、《1997審計長法》來專門指導績效審計。英國國家審計署雖未制定績效審計準則，但出版了一個旨在指導績效審計的小冊子《績效審計概要》。我國最高政府審計機關－審計署自1989年開始著手制定我國政府審計準則。1993年3月，審計暑印發了《中華人民共和國政府審計準則（征求意見稿）》；1996年1月，審計署提出了《審計工作規范化建設規劃方案》，并于1996年底發布了38個國家審計規范；1997年頒布了《中華人民共和國政府審計實施條例》；并于2000年對1996年12月6日發布的《中華人民共和國國家審計基本準則》進行了修訂。這些文件中先后提到要實行績效審計，但其主要還是針對真實性和合規性審計，真正適用于績效審計的審計準則尚未建立。因此，我們在倡導經濟效益審計的同時，應集中力量積極開展經濟效益審計準則體系的建設。

3 績效審計與財務審計相結合，在財務審計的基礎上開展政府效益審計

一方面，當前我國財經領域的違法亂紀行為還相當嚴重，在目前盛行的“審計風暴”中查出的違法金額高達百億元，涉及的貪官污吏不計其數，這表明在我國的真實性和合法性審計任務還很重。同時，國家審計署劉家義副審計長，在2004年8月31日受聘于南京審計學院榮譽教授的報告中提出：“我國在今后將逐步推開績效審計，重大違法違規案件、因盲目決策造成的資源浪費和國有資產流失、單純追求速度而片面提供優惠政策造成國家和人民群眾利益受到重大損害三大領域將成為績效審計的重點。”這種通過以揭露和查處違法違規行為以及造成損失浪費來促使人們提高資金效益的審計，嚴格地說，仍然屬于真實性和合法性審計，這就在一定程度上削弱了我國的效益審計。另一方面，我國的審計人員有著豐富的財務審計經驗和技能，但由于我國政府審計機關的人員限制和財力限制，要想在脫離財務審計的基礎上開展西方國家那種完全“獨立的”政府績效審計在目前形勢下尚不具備條件。同時，由于社會資源的有限性，如何高效率地使用各種資源、提高資源的利用率已成為當今各國面臨的緊迫問題。因此，我國應結合自身情況，在財務審計的基礎上有條件地、逐步地開展政府效益審計，把財務審計與效益審計相結合，走一條有中國特色的績效審計道路。

4 提高績效審計人員的素質、改善人員結構

績效審計需要多樣化和創新的方法，需要多學科的知識。傳統的財務審計人員視野相對狹窄，缺乏評價政府工作績效的意識、知識及技術技能。審計人員在開展績效審計時需具備相應的獨立性和勝任能力。這里的勝任能力除了傳統財務審計所要求的勝任能力的含義外，還要求審計人員具有不同于一般的政府工作人員的才能和更加專門的專業知識，能夠深刻地理解政府審計工作，在評議政府業績時形成深刻而中肯的判斷。開展績效審計的政府審計機關因此需要儲備許多專業的人才，包括經濟學、社會科學、法律、財會與工程方面的人才等。因此，在推行績效審計的今天，必須對現有審計人員進行培訓，以提高審計人員的業務水平；同時還需借助于民間審計和內部審計部門的力量，來優化審計人員結構，建立一支與績效審計相匹配的高素質審計隊伍。

5 制定科學的政府績效評價標準

筆者認為我國目前開展績效審計最直接的難題來自于概念和評價標準。績效審計的對象千差萬別，衡量審計對象經濟性、效率性和效果性的標準難以統一。甚至是同一項目，會有多種不同的衡量標準，采用不同的衡量標準，得出的結論會有天壤之別。這使得每開展一項績效審計，審計人員都必須在現場審計開始前，就衡量績效的標準問題與被審計單位進行協商，或者尋求一種公認的、不存在異議的評價標準。衡量標準的難確定，給績效審計人員客觀公正地提出評價意見造成了困難。因此，審計署應結合我國現階段的審計工作水平，參考國外的績效審計標準，盡快建立一套完整的、可操作性的審計評價指標體系。例如美國政府出臺的《美國政府績效審計準則－績效審計的現場作業準則》規定了績效審計的評價標準，規定審計師在選擇標準時，有責任采用適當的、可達到的、與所審計的事項有關的標準：（1）由法律、規章規定或由管理部門確立的目的或目標；（2）技術標準；（3）專家的意見；（4）以前年度的績效；（5）同行業的績效；（6）私營部門的績效。