中小學督導檢查的問題與反思

劉　堯

摘要：中小學督導檢查是學校教育管理的重要組成部分，也是教育行政部門實施監督與指導的重-要手段。然而，近年來，各種督導檢查過多，給學校造成過重的負擔。要從根本上解決問題，中小學校督導檢查要實現如下五個轉變：從甄別轉變到診斷；從外部監督轉變到內部保障；從具體工作轉變為長期制度；從行政評估轉變到中介評估；從分散評估轉變到整體評估。

關鍵詞：督導反思轉變

2007年1月19日，教育部《關于規范普通中小學校檢查、評估工作的意見(教督[2007]1號)》中指出：“近年來，為保障基礎教育事業的發展和教育改革措施貫徹落實，教育行政部門對中小學校開展了各種檢查、評估活動，對督促學校落實教育法律法規，規范辦學行為，實施素質教育等起到了積極作用，但隨之也出現了一些問題。各種檢查、評估過多，許多內容多頭檢查、重復評估，一些學校一年接受上級檢查達十幾次，有的學校甚至超過幾十次，學校普遍反映負擔過重，校長難以靜下心來搞好教育教學工作，嚴重影響了學校正常的教學秩序。”如何客觀地看待對中小學督導檢查與種種批評?如何在一定程度上化解督導檢查中的難題?這是我們必須面對的問題。

一、中小學督導檢查的現狀與問題

盡管教育部在2007年頒布的《關于規范普通中小學校檢查、評估工作的意見》中強調，嚴格控制對學校檢查評估的項目和次數，但中小學督導檢查的實際狀況并沒有因此而有大的改觀。從西南某縣《關于開展2008-2009學年度上期中小學開學工作督導檢查的通知》獲知，該縣2008-2009學年度上期全縣中小學督導檢查共四個方面，涉及的項目多達20余項；華東某校，2008年9月到11月份接受上級行政部門的檢查驗收達10余次。可以毫不夸張地說，對中小學頻繁的多項督導檢查，在全國各地都存在。如此頻繁的檢查，至少給學校帶來如下問題：其一，給校領導和教師帶來了精神壓力，使他們身心疲憊。其二，干擾了正常的教育教學秩序。檢查使得學校的工作計劃無法正常實施，學校一切工作為檢查開綠燈，教育教學也得靠邊站。其三，還助長了弄虛作假之風。有的檢查需要評比四五十個指標，光材料就要準備幾麻袋。雖然材料是臨時補上去的，但到檢查時，檢查者一看材料很齊全，一般都會對學校加以肯定。在功利思想的驅使下，中小學督導檢查中的形式主義，使圣潔的教育領地出現了造假行為，違背了教育教人做人的根本宗旨。

二、中小學督導檢查的認識與原因

教育行政部門對學校工作進行檢查驗收、督導評估，是學校教育管理的重要組成部分，也是教育行政部門實施監督與指導的重要手段。學校的確需要檢查來規范辦學行為，需要行政部門對學校管理和教育教學上給予指導，需要關注學校發展的評估專家診斷學校存在的問題、提出改進對策。事實上，督導檢查也在一定程度上促進了學校發展，對規范辦學行為、改善辦學條件有積極的影響。但是，名目繁多、過濫、過于條例化、以材料為主的督導檢查，已經讓學校苦不堪言，牽制了學校和教師的許多精力，耗費了大量物力、財力和時間，不僅造成很大的浪費，而且在一定程度上沖擊著學校的正常教育秩序，其負面影響已是顯而易見。我們不禁要問，被學校和教育部所認識和排斥的中小學督導檢查過多的形式主義之風，為什么屢禁不止呢?究竟是誰需要這樣的督導檢查，它又給誰帶來什么好處呢?

我百思不得其解，也許與高等學校評估過多的原因一樣，用熊丙奇先生的話說，就是這么多的督導檢查之所以會出現，是有關部門希望借此體現自身行政權威。道理很簡單，有評估，才有抓手；有抓手，才會被學校重視：被重視，自己才有地位，才有政績。美其名曰：加強質量建設，規范教育管理。但事實上，由教育行政部門推行的督導檢查，主要在于展示政績，而不是發現問題，因而這類督導檢查大多都是走過場、做形式。如果想進行真實督導檢查，只需悄悄地進學校考察就可以了，何需興師動眾，留給學校大量準備時間。教育行政部門的這種心理，其實也被各學校看在眼里，評估瘋狂造假也就不難理解了。近年來，有些學者一直呼吁教育行政部門要退出督導檢查，把評估交給市場中介來做，由此減少行政部門對學校教育的直接干預。我在想，除了以上原因之外，更為根本的還在于教育行政部門的管理理念和與此相應的管理行為。依照現在教育行政部門沒有把學校作為辦學主體的管理理念，就必然會出現直接干預學校的一切活動，對學校實施全面、全程和全員的督導檢查的管理行為。試想，教育行政部門如果把學校作為辦學主體。賦予被政府審批后而建立的學校辦學自主權，在這種管理理念下，就不會出現全面、全程和全員的督導檢查的管理行為，而是為學校提供必要的行政服務。

三、中小學督導檢查的依據與對策

中小學督導檢查的主要依據是《教育督導條例》，《條例》要求，“縣級人民政府教育督導機構，在4至5年內應當對所轄區域內的每所學校進行一次綜合督導。”教育督導是指縣級以上人民政府及其教育行政部門為保證國家有關教育的法律法規、方針政策的貫徹執行和教育目標的實現，依照國家的有關規定，對所轄地區的教育工作進行監督、檢查、評估、指導的制度。就是說，第一，教育督導是政府及其教育行政部門管理教育的一種行為。教育督導組織及其成員進行的督導活動，是行使本級政府對所轄地區教育工作進行監督和指導的職權。第二，教育督導的依據是國家的法律、法規和教育方針政策。教育督導人員要依照有關教育督導方面的規定，遵循教育規律，對教育行政工作和學校工作進行監督和指導。第三，教育督導的基本程序是監督、檢查、評估和指導。教育督導是對教育工作的監督和檢查，同時也是運用教育科學理論和技術對督導對象進行教育評估和指導的過程。第四，教育督導的目的在于保障國家有關教育的法律法規、方針政策的貫徹執行以及教育目標的實現，改進教育工作。

針對一些部門對學校頻繁檢查的現象，2007年教育部《關于規范普通中小學校檢查、評估工作的意見》強調，教育行政部門對學校的檢查、評估工作必須統籌安排。改進方式，加強綜合，減少次數。在檢查和評估工作中，檢查評估部門要注意維護學校辦學自主權和學校正常的教學秩序。要建立檢查評估年度審定制度。除對學校的一些應急性的檢查評估外，幾次年需要進行的檢查評估項目，均要報教育行政部門領導審定。檢查評估要以學校自檢、自評為主。學校應建立自檢、自評制度，把各項工作納入自檢、自評范圍，每年進行一次。有關部門視學校自評情況進行抽查，無特殊情況的，一般不進校檢查。要求建立檢查評估的公告制度。經審定后的檢查評估項目檢查評估前應予以公告，否則，不得進校檢查評估。要建立免檢制度。凡嚴格依法辦學、在多次檢查評估中表現突出、社會反映良好的中小學校，在一定時期內可實行單項檢查的免檢制度。要建立和完善對學校綜合督導評估制度。各級教育督導機構要將學校辦學條件、教育經費、校長教師、教學管理、教育質量、安全、衛生等內容全部納入綜合督導評估體系，定期對學校進行綜合督導評估，使檢查評估逐步走上科學、規范的軌道。

許多地方政府也采取了一些改進的措施。比如：山東省教育廳督導檢查采取“三不政策”：不打招呼、不用當地同志陪同、不接受地方接待。直達基層，了解實情，檢查過程刪繁就簡，而檢查結果也真實有效。河南省洛陽市政府出臺文件，實行“安靜學習日”制度：每周一至周五為學校的“安靜學習日”，除安全檢查和違法違紀案件的調查以外，禁止在“安靜學習日”期間到學校進行檢查、評比等活動。我認為，教育部和地方政府的以上做法是可取的，也是必要的。但要從根本上解決問題，還需要對督導檢查有深刻的認識。督導檢查是手段，其目的是要辦“讓人民滿意的教育”。手段要服從服務于目的，這是未來督導檢查應該努力的方向。為此，中小學校督導檢查要實現如下五個轉變：第一，從甄別轉變到診斷。要貫徹“以評促建，以評促改”的原則，突出督導檢查的診斷功能。第二，從外部監督轉變到內部保障。要從學校外部的督導檢查，轉向幫助學校建立有利于教育質量不斷提高的內部質量保證體系。第三，從具體工作轉變為長期制度。要把階段性甚至臨時性的督導檢查工作，作為一項重要的教育制度，在《教育法》中加以詳細規定。第四，從行政評估轉變到中介評估。要加快權威性中間機構專業化和制度化建設的步伐，把督導檢查工作交給中間機構來實施，教育行政部門利用評估結果，對學校提供必要的行政服務。第五，從分散評估轉變到整體評估。要把各項督導檢查進行通盤考慮，開展整體性的一次性的督導檢查。