美國ＷＴＯ爭端解決政策與實踐評析

孫立文

爭端解決機制運行十四年來，美國作為WTO爭端解決活動的最主要參與者之一，其貿易爭端解決政策和實踐一方面不可避免地會對其他WTO的貿易爭端解決政策和實踐產生影響，更重要的是，美國的爭端解決政策和實踐會關鍵性地影響多邊貿易體制爭端解決機制運行的有效性，甚至會影響到爭端解決機制未來發展的框架基礎。

一、美國參與爭端解決實踐的特點

美國參與WTO爭端解決的實踐以1995年1月委內瑞拉政府向其提出關于汽油標準的磋商請求為開端。在其后的14年中，美國一直是WTO爭端解決機制的最主要的使用者。無論是作為申訴方還是作為被訴方，美國參與爭端解決案件的數量都在WTO成員中位列第一。

據WTO網站公布的信息統計，在1995年1月1日至2008年12月31日的14年間，美國作為申訴方參與的爭端解決案件數量為99件，作為被訴方參與爭端解決的案件則為105件。另外，美國作為第三方參與的爭端解決案件也達到72件。美國參與WTO爭端解決活動具有四個主要特點。

第一，自WTO協定生效以來，美國一直主動利用爭端解決機制為其貿易政策的執行服務。盡管在WTO建立的初期，美國作為申訴方主動利用爭端解決機制處理爭端的情況比較頻繁，從1995年到2000年底的6年里，美國提請爭端解決程序處理的案件年均達到11件，而2001年以后這方面的數字發生變化，從2001年到2008年底的8年里，美國提請爭端解決程序處理的案件年平均僅為2.87件，但是從爭端解決進入所謂法律程序的情況來看，在前6年發生的67項爭端中，只有23件進入法律程序，占申訴爭端總數的34.8%;而在最近8年提出的23個磋商要求中，有14個爭端進入“法律程序”，占磋商要求總數的60.8%。因此，應當說美國利用爭端解決機制的政策并沒有實質上的變化，只是美國啟動爭端解決程序的目的似乎更加明確。

第二，從參與的爭端解決案件所涉及的貿易領域來看，美國將爭端解決機制作為其執行貿易政策的工具的意圖更加明顯。從美國作為申訴方參與的案件所涉及的貿易領域來看，美國政府明顯地利用爭端解決機制作為其推進與貿易有關的知識產權保護政策的工具，并積極地在農產品領域維護美國的貿易利益。在美國提出申訴的99個案件中，涉及知識產權保護和實施措施的申訴有17件，占所申訴案件總數的近五分之一，涉及農產品領域中的各種貿易限制措施的申訴有30件。除此之外，美國對服務貿易（9件）和汽車產業（8件）中構成對貿易限制的措施也比較關注。

第三，從被申訴的對象來看，被美國提出申訴的WTO成員主要集中于歐共體。這與歐共體將美國作為申訴的主要對象的情況相對應。在美國對歐共體提出的18件磋商要求中，只有8件進入“法律程序”，其中一半是2002年以后的案件。在對發展中國家使用爭端解決程序方面，美國在WTO協定生效的最初五年中，對其與一些經濟發展水平較高的發展中國家，如墨西哥、韓國、印度、阿根廷和巴西等，五國提出的24個磋商要求中，有13個進入了法律程序，只有一個案件以美國敗訴而告終。值得注意的是，2002年以后美國針對上述發展中國家的申訴明顯減少，而與美國對上述發展中國家減少適用爭端解決程序的現象形成對照，2006年以來美國開始對中國頻繁使用爭端解決機制，截止到2008年11月底，美國向中國提出5項磋商要求，這5項磋商要求有1項尚未完成磋商，另有1項經過磋商解決，其余3項均進入了法律審查程序。

第四，從美國作為被訴方的情況來看，WTO其他成員提出申訴的時間分布變化不大。每年提出的磋商要求在6-11個之間，只有2002年達到了19件，主要原因是這一年有多個成員對美國實施的鋼鐵產品保障措施分別提出了8個磋商要求。從提出申訴的成員來看，歐共體是與美國爭端主要的申訴方。在14年間歐共體向美國提出的磋商要求達31項，占全部被訴案件的近30%。其中18件進入法律程序，占全部進入法律程序的75個爭端的24%。從美國被訴措施涉及的WTO協定來看，在所有被訴的爭端中，涉及美國貿易救濟法律、規則和實施的措施的爭端占據了主要地位，在75個進入法律程序的爭端中52個涉及美國反傾銷、反補貼及保障措施及相關法律的適用問題，占全部被訴案件的69%。

二、美國執行爭端解決裁決政策和實踐分析

（一）美國作為申訴方對爭端解決裁決和建議的執行政策和實踐

WTO成立14年以來，美國作為申訴方參與的案件為99件，其中36件進入所謂“法律程序”，完成專家組或上訴機構報告的案件為31件，美國勝訴進入執行程序的案件為24件。其中美國沒有提出異議的執行為15件，直接啟動貿易報復程序的案件為3件，即歐共體-荷爾蒙案（DS26）；歐共體-香蕉機制案（DS27）和歐共體-生物技術產品批準與推廣措施案（DS291）。啟動第21.5條執行裁決程序的案件為3件。它們分別是澳大利亞-對汽車皮件進出口商的補貼措施案II（DS126）（2001年1月完成第21.5條專家組報告）；加拿大——影響牛奶進口和乳品出口措施案（DS103）（2002年12月完成第21.5條上訴機構報告，2003年5月雙方達成解決協議）；日本——影響蘋果進口措施案（DS245）（2004年7月建立第21.5條專家組）。

從上述統計情況來看，在作為申訴方參與的爭端解決案件中，對于勝訴的案件，在遇到執行方面的困難時，美國政府會采取相應的措施敦促對方執行裁決，使用的措施包括：通過第22.6條程序取得中止關稅減讓貿易報復措施的授權；通過第21.5條的執行裁決程序裁定爭端解決機構建議是否已獲執行，以便確定貿易報復措施的實施；與被訴方協商達成協議解決。對上述措施的使用，美國政府傾向于根據不同爭端對象采取不同的措施。例如對于歐共體，在遇到執行爭議時，美國通常直接采取貿易報復措施，對于其他成員，美國則會與對方達成第21.5條和第22條報復程序協定，同時啟動第21.5條執行裁決程序和第22條貿易報復授權程序，并視第21.5條程序的進展而決定貿易報復授權程序的繼續。

（二）美國作為被訴方執行爭端解決裁決和建議的政策和實踐

從美國作為被訴方參與的爭端解決的方面來看，在105個案件中有75件爭端進入法律程序，到2008年12月31日為止爭端解決機構完成報告的案件為63件。其中美國勝訴，不涉及執行義務的案件為5件。在美國敗訴需要履行執行義務的58個裁決和建議中，有18個案件或者由于美國相關法律已經失效，或者由于美國政府直接撤銷了相關措施而沒有真正涉及執行程序以外，在其他的40個裁決和建議中，有13個進入第21.5條的執行裁決程序，有6個案件通過第22.6條貿易報復仲裁程序確定了貿易報復水平，并獲得授權。

從美國作為被訴方的執行敗訴案件的爭端解決機構裁決和建議來看，美國的執行主要歸納為以下幾種情況：

第一種情況是美國政府在確定的合理的執行期間內撤銷、廢止或變更相關措施來執行爭端解決機構裁決和建議，而勝訴方沒有提出異議。在美國敗訴的案件中屬于這種情況的有22件，占敗訴需執行案件總數的近38%。從需要采取的執行措施的性質來看，屬于上述情況的通常是違反WTO的措施屬于美國政府行政機構的措施，不涉及需要立法機構通過立法程序予以變更的法律措施。同時，從被執行的措施的性質來看，這22個案件中有15件都只涉及貿易救濟措施的撤銷，特別是13個案件涉及保障措施的撤銷。這些措施本身的撤銷并不涉及立法程序問題，通常由美國的行政機構作出決定即可生效。

第二種情況是美國的執行措施存在爭議，經過多次調整不能在合理期間內完成。對于這類情況，勝訴方主要采取兩類方式處理，一類是勝訴方中止關稅減讓義務來促使美國進一步調整執行措施，或對由于美國不執行裁決或建議所造成的損失進行救濟。另一類則是通過延長合理執行期限，給美國政府更多時間執行爭端解決機構的裁決或建議。在實踐中，有6個WTO成員在5個案件中確定了中止關稅減讓義務的貿易報復方式。其中版權法第110（5）條案（DS160）中，歐共體通過第22.6條仲裁確定了中止關稅減讓的水平，但是并沒有實際要求授權，而是在執行期超過36個月后，與美國達成了一項臨時安排，該案的執行遂告一段落。

除了上述貿易報復措施外，另有一些案件的執行合理期間幾經延長，仍然無法完成裁決和建議的執行。這類案件包括歐共體訴美國的1998綜合調整法案（DS176），日本訴美國的1916年反傾銷法案（DS162），日本訴美國的熱軋鋼產品反傾銷案（DS184）。美國不能在合理期限內執行爭端解決機構裁決和建議的情況的體制原因主要在于執行措施需要立法機構的介入，而立法程序的時間限制和傳統上美國立法機構的貿易保護主義傾向導致了美國政府執行裁決和建議的困難，例如執行期超過36個月的7個案件，其裁決和建議全部涉及對法律的修改。

三、結論

從上述對美國使用爭端解決機制和執行爭端解決機構裁決和建議的政策和實踐的分析可以得出以下幾點認識：

首先，爭端解決機制是美國實現其貿易政策的重要工具之一。從美國作為申訴方的角度來看，它在知識產權標準及其實施的領域和農業、服務業和汽車產業這些國際市場競爭激烈的產業領域里，傾向于積極利用爭端解決機制促使WTO成員遵循WTO規則。從美國作為被訴方的角度來看，它似乎也在通過爭端解決機制為其貿易救濟法律及其實施政策贏得法律空間。正如上文分析的，在美國作為被訴一方的案件中，涉及貿易救濟（包括反傾銷、反補貼和保障措施）法律規則和措施的實施的爭議在全部被訴案件中占據了較高的比例。從保障措施爭議來看，美國政府在敗訴的情況下通常都會主動地執行爭端解決機構的裁決和建議，但是由于WTO的爭端解決程序進程最快也不會短于1年，這就可以為美國保護國內產業贏得一定的時間。從反傾銷和反補貼爭議案件來看，美國則在爭端解決機制的范圍內盡力為其本國的相關法律和政策贏得最大空間。

其次，從美國對爭端解決機構的裁決和建議的執行來看，行政機構的基本態度是積極的，但是美國國內政治體制影響了美國執行爭端解決裁決和建議的效果。在爭端解決機制運行的十四年中，美國行政機構對58個敗訴需要執行的爭端解決機構裁決和建議，基本上采取了實質性執行行動，但是由于一些被訴措施的修改需要國內立法程序，加之傳統上美國立法機構的貿易保護傾向，使得超過一半的裁決執行遇到了不同程度的困難。

再次，鑒于美國實施爭端解決體制變化的可能性，WTO其他成員可以預期美國執行爭端解決機制裁決和建議的效果的進一步降低，至少在貿易救濟法律和措施爭端領域內會發生這樣的結果。美國的幾個新法案如果通過，爭端解決機構的裁決和建議就會首先通過國會的評審，這種機制無疑會造成縮小行政機構裁量權，從而延長執行期間，甚至阻礙爭端解決機構裁決和建議的執行的結果。

總而言之，美國14年的爭端解決實踐反映了美國對待WTO爭端解決機制立場和態度。一方面美國積極利用爭端解決機制來影響WTO其他成員的國內貿易法律和政策，另一方面，美國也會在爭端解決規則允許的范圍內，盡可能地減少爭端解決機制的運行對其造成的不利影響，維護其貿易法律和政策。▲