基層財政所在農村改革發展中的角色轉換

龍鎮輝

摘要：鄉鎮財政所作為財政管理的基層機構，行使著鄉鎮財務管理、資金管理、財政監督等多項行政職能。農村稅費改革和綜合配套改革后，農村改革發展中鄉鎮財政所的工作職能發生了巨大變化，給鄉鎮財政提出了新的要求，鄉鎮財政所要圍繞農村改革發展主題，轉換角色，創新工作思路，創新支農機制，拓寬財經職能，積極服務新農村建設。

關鍵詞：農村；改革發展；基層財政所；角色轉換

中圖分類號：F325.24文獻標志碼：A文章編號：1673－291X(2009)06－0018－03

加大公共財政轉移傾斜支持農村的力度，無疑是落實《決定》，推進農村又好又快發展和使農民過上好日子的便捷途徑。積極圍繞構建新型工農、城鄉關系作為加快推進現代化的重大戰略，充分發揮財政職能、及時調整財政政策、全力支持農村建設，應成為當前財政工作的一項重要任務。

一、當前鄉鎮財政所存在的問題

根據對鄉鎮財政所服務農村建設的現狀進行的調查，目前鄉鎮財政所在管理體制和工作職能上存在許多問題。

(一)職能劃分不明

新時期要求鄉鎮財政所轉變職能、服務觀念和工作方式，把主要精力放在建立公共財政體制，推動農業產業化，發展鄉鎮企業和農村經濟上來。目前，鄉鎮財政所除了把主要精力放在農村債務化解、糧食良種“兩補”兌現到戶、退耕還林補助、農村計劃生育優撫金發放、新農合征管等日常事務性工作上外，對如何為新農村建設提供全方位服務還很欠缺。而且鄉鎮綜合配套改革還未完全結束，對鄉鎮財政所職能還沒有明確劃分，對分流人員還沒有妥善安排，“以錢養事”機制還不夠健全，這些問題不同程度地影響了鄉鎮財政服務新農村建設職能的發揮。

(二)管理職能弱化

一是隨著改革的深入，原在鄉鎮財政支出的鄉村道路建設、中小學危房改造、中小學教師工資、廣電衛生等支出陸續上劃縣級。由于鄉鎮財力塊頭小，從某種意義上說，鄉鎮財政已不是一級完整的財政預算，造成預算管理弱化，鄉鎮主觀能動隨之弱化。二是鄉鎮政府管理還存在著“越位”與“缺位”。政府在安排臨時性工作時調動財政所的干部，譬如計劃生育突擊檢查、農普、換屆選舉工作等等，較改革前更大量占用了財政所發展鄉鎮企業、發展農村經濟的人力和時間。三是鄉鎮自身可用財力不足，鄉村債務包袱沉重，根本無法籌集配套經費，服務新農村建設幾乎無能為力。

(三)財務監督力度有待進一步加強

加強財務監督是鄉財管理信息化的目標之一，但由于鄉鎮財政結算中心的知情度具有明顯的局限性，對統管單位實施全過程的會計監督帶來一定困難。這表現在對支出的合理性難以控制，發票的真實性難以把握。鄉鎮財政結算中心對單位的財務監督本應建立在對單位業務了解的基礎之上，而現在只能停留在對原始單據和簽批手續的合法性審核上。只要票據合法有效、手續完備無缺，不論其反映的經濟內容是否真實，開支的標準是否合法，在缺少了實時實地監督且人手少、工作量大的不利因素制約下，中心工作人員盡管心中無底，也只能照單報銷，從而形成新的監管死角。

(四)“財”與“產”、事權與財權相脫節

實行會計集中核算后，會計核算移至鄉鎮財政結算中心，但單位的財產物資仍由單位管理。特別是固定資產，鄉鎮財政結算中心只核算一級總賬科目，既未也無法深入到詳細的物件管理，對固定資產折舊計提、報廢處置的管理也呈粗線條化。在當今電腦等辦公用品換代更置日益頻繁的情況下，極容易造成賬實不符，單位已處置了資產，中心還在計賬。另一方面，單位也由于會計集中核算而有意無意弱化了資產管理，認為一切有中心“統”、 “管”著而放棄了固定資產管理。久而久之，勢必形成會計核算游離于單位資產管理之外的局面，造成固定資產“財”與“產”脫節，家底不清，乃至國有資產流失。

(五)鄉鎮財政所人員素質有待提高

1.管理職能范圍大，業務素質有待提高。一是由于財政工作職能轉變，多方涉農專項資金的全方位監管、各項財務會計的電算化平臺上馬，都對財政所工作人員的業務知識和技能提出了更高的要求。但從目前的情況看，一些財政所的工作人員業務素質參差不齊，很難達到知識全面，技能嫻熟的更高要求。因而造成一些財政工作相對滯后。二是鄉鎮財政監督管理有待完善和規范。有些鄉鎮的鄉財管理還未完全進入規范化軌道。涉農資金存在監管不力。三是部門協作聯動不足，職責模糊，造成資金發放、監督工作開展困難。四是所與所之間人員資源配置有待調整。仍存在有的所一人多崗，一崗多人。

2.內部管理能力低。鄉鎮財政所確保各項工作順利開展，加強內部管理非常必要。主要是人事、監督意識方面比較薄弱，鄉鎮財政所參與鎮級各項財政管理，但目前存在監督能力低，難以做到管理和監督相結合。同時，人事管理能力差，人員素質參差不齊，出現工作人員“兩極分化”，一部分人員工作負荷過重，一部分人員工作較為輕松。

3.工作效率不高，鄉鎮財政所與經管站合并運行后，一個單位兩班人馬“兩張皮”現象存在而且短期內無法消除。特別是上崗人員和分流人員之間還存在定位模糊、分工不均、勞酬脫鉤、思想不穩等現象。從調查的巴東某鄉鎮來看，由于落崗人員安置還沒有可行辦法，工資待遇、福利獎金甚至要優先上崗人員安排，出現了“事少人多”、干與不干一個樣、工作效率低下的局面。

4.服務能力尚需加強，鄉鎮財經干部專業技能知識更新較慢，不適應新形勢的需要。原財政專管員和農村經管員長期習慣于“收錢算賬”的工作模式，對改革后的各項要求難以較快適應。

(六)鄉鎮財政所工作經費嚴重不足

當前鄉鎮財政所管理范圍廣，業務量大，為進一步落實中央減負政策，防止農民負擔反彈，各縣對基層財政管理業務均不實行收費，主要是以服務為主，如農村會計代理工作采取免費記賬方式，墊付種糧直補銀行代辦業務費等。除了在工作開展產生大量行政費用外，也要支付一定的額外費用，這樣就給鄉鎮財政所經費正常運行帶來非常大的困難。由于縣財政非常薄弱，鎮級財政支付能力更加不足，雖然各縣為了使鄉鎮財政所順利開展工作，在人力、財力、物力方面給予大力支持，但亦是“杯水車薪”，資金壓力相當大，各項管理系統尚待完善。

二、農村改革發展中鄉鎮財政所的角色定位

農村稅費改革后，鄉鎮財政所職能由原來以征收稅收為主轉變為以財政綜合管理和監督為主，農村改革發展中鄉鎮財政所的工作職能發生了巨大變化。一是轉移重心，抓好鄉鎮財政管理和村級財務代理服務；二是轉換角色，從向農民“收錢”轉向給農民“發錢”；三是發揮財政監管職能，管好用好專項資金。協助做好當地涉農項目資金的報賬制工作，如：種糧直補資金、生豬調出獎勵資金、生態公益林效益資金、兩委干部工資、能繁母豬補貼、能繁母豬保險、新型農村合作綜合保障資金、村委會活動場所建設資金等等；四是協助做好契稅、耕地占用稅的稅源調查和資料初審工作。此外還要主動配合、積極培植新財源。因此，基層財政所工作在地方經濟發展及建設社會主義新農村中發揮著重要的作用。

當前鄉鎮財政所的職能主要包括：(1)編制鄉鎮政府財政收支預、決算；(2)鄉鎮政府財務收支會計管理；(3)鄉鎮級行政事業單位的財務管理和國有資產管理；(4)鄉鎮級政府非稅收入“收支兩條線”管理；(5)村“兩委”干部補貼、辦公經費的發放，以及財政票據的發放、核銷、稽查工作；(6)各項涉農專項資金(如農村危房改造資金、災后重建資金、農田水利建設資金、種糧直補資金、扶貧資金、防汛抗旱救災資金)的撥付以及使用監督管理；(7)農村合作醫療資金的征集收繳、補償審核和撥付管理；(8)農村優撫、“五保”、低保對象的申報審核，以及補助資金的撥付和監督管理；(9)農村衛生專項資金的撥付以及監督管理；(10)教育收費、生豬屠宰稅、社會撫養費專項資金的收支撥付及監督管理；(11)代理村級財務會計；(12)代收罰沒款。

(一)科學界定職責，促進財政所職能轉換，加快鄉鎮財政結算中心職能由核算型向管理型和服務型的轉變

由于鄉鎮財政所經費緊張，建議省市根據鄉鎮財政管理職能，劃塊統一管理，對發達地區和山區縣財政實行區別對待，增加山區縣鄉鎮財政專項經費，并以省、市、縣三級預算安排形式列入年度計劃。希望上級財政部門在經費上、政策上加大對縣鄉鎮財政所的支持力度，完善財政管理系統，提高工作效率，使財政所今后的工作更好地服務于三農。

(二)立足長遠，整合資源，利用財政所為黨委政府建立陽光大道

服務新農村建設是一項長期而又艱巨的工程。由于新農村建設涉及資金量大、渠道多、范圍廣、部門多，作為政府投入的總閥門，財政所更要立足長遠，放眼未來，協調好部門利益，為黨委政府當好參謀服好務。一是要把握新農村建設的難點，為黨委政府提供足夠的信息。二是要把握農村綜合配套改革后關注的熱點和焦點，協調好部門利益。要充分發揮財政杠桿作用，調動轉制單位轉變觀念，圍繞新農村建設重點及時、迅速轉換職能，增加服務三農工作的主動性和積極性。三是要圍繞地方發展，積極做好財政改革的服務工作，確保基層政權的正常運轉。

(三)加強財政所人員培訓工作，建立一支管理能力強的財政隊伍

建議上級財政部門根據鄉鎮財政所在農村稅費改革后工作職能的轉變，加強對鄉鎮財政工作人員培訓工作，實施新老交替計劃，有計劃有步驟安排人員參加系統的培訓，建立一批管理能力強的財政隊伍。一是結合鄉鎮財稅干部的思想實際，開展廣泛深入的政治學習和形勢討論，進一步加深對三農問題的政策方針的理解，提高思想認識，確立服務意識；二是結合工作實際，集思廣益，大膽探索，轉變工作職能，提高服務質量，讓鄉鎮財稅干部感到農業稅不收了不是沒事干，反而比以前更忙；三是結合業務實際加強農村財務、公共財政管理等方面的業務培訓，以服務三農為宗旨，努力造就政治過硬、業務精通、作風優良的農村財稅隊伍。四是結合業務實際，加強對鄉鎮財政干部知識技能的培訓。除加強會計基礎知識、計算機基礎知識、會計電算化知識以及鄉財信息化系統操作方面培訓外，還要加強農口資金管理、公共財政管理和非稅收入等方面的業務培訓。省市財政部門可否考慮分期分批舉辦業務骨干(師資)培訓班，以點帶面。進一步提高財政所干部職工的業務素質。

(四)因地制宜，科學規劃，建立陽光財政

一是統籌規劃，整合投入。堅持從實際出發，搞好長遠規劃，選準支持新農村建設的突破口和切入點，統籌謀劃好鄉鎮、村的公共設施建設和社會事業發展，集中資金辦大事，突出重點抓關鍵。二是循序漸進，量力而行。從群眾最關心、最迫切需要解決的現實問題入手，先易后難，分步實施。安排扶持資金，不能超出財政承受能力，盲目趕進度，增加新的債務，不能違背農民意愿，增加過多負擔。三是因地制宜，分類扶持。不同鄉村解決不同的突出問題，不搞“一刀切”，不搞“形象工程”、“面子工程”和“半拉子工程”。四是惠及農民，補助到村。尊重農民意愿，發揮農民主體作用，維護農民權益，使農民真正得到實惠。財政投入可以采取物資援助、直接補助、減免費用、項目獎勵等方式，資金原則發放到村。

(五)突出重點，建立長期、穩定、有效的工作機制

一是增強財政支持新農村建設的保障能力。堅持把加快產業發展放在首位，進一步優化農村經濟結構，加強農業基礎設施建設，提高農業綜合生產能力。堅持用工業化理念謀劃農業，積極推進產業化經營。結合貫徹《農民專業合作社法》，加快發展農村合作經濟組織，提高農民進入市場的組織化程度。圍繞品牌戰略，大力支持推廣優良品種和先進實用技術，打造農產品知名品牌。二是擴大財政支持新農村建設的覆蓋范圍。以鄉村整治為切入點，進一步強化支持農業生產、農村基礎設施、農村公共事業、農村組織建設和農民素質建設等方面，重點改善農村整體面貌、義務教育、公共衛生、農村醫療和社會保障等。深入開展“百鄉千村”建設活動，有計劃、有步驟、有重點地帶動新農村建設。加強農村交通、集鎮、通信設施、水利、農業機械化和農村商業網絡建設，大力改善農村基本公共服務。發揮農民的主體作用，引導農民自力更生、艱苦奮斗，通過自己的辛勤勞動改善生產生活條件。健全村務公開、一事一議等民主管理制度，形成依靠農民建設農村公共事業、管理農村公共事務、維護自身權益、化解矛盾糾紛的長效機制。大力發展農村文化事業，豐富農民群眾的精神文化生活，提高農民的文化素質和農村文明程度。三是加快財政支持新農村建設的步伐。千方百計挖掘農業內部增收潛力，做優特色農業，積極發展以現代技術、現代設施為主要內容的現代農業。結合推進城鎮化進程，拓展二、三產業的增收空間，加快轉移農村剩余勞動力，“減少農民富農民”。繼續做好農民負擔監督管理工作，防止農民負擔反彈。堅持新農村建設與扶貧開發緊密結合，創新扶貧開發模式，積極實施“整村推進”扶貧開發，進一步減少貧困人口。四是創新財政支持新農村建設的投入方式。按照存量適度調整、增量重點傾斜的原則，加大對農業農村的投入，開辟新的財政支農投入渠道，綜合運用補助、貼息、獎勵、保險、物資援助、先建后補、風險補償、減免稅費等政策，引導吸引民間資金和社會資金，不斷擴大對農業、農村、農民的扶持，支持新農村建設。

(六)加強財務監管，規范財政支農思路

當前，鄉鎮財政所工作重點要推行“村賬鎮管”，即在保證村組織對各項資金的所有權、使用權、審批權不變的前提下，由村組織委托鄉鎮財政所代理村級會計記賬并實施財務、資金監管。對村級所有收入和各方面下撥的涉農資金支出實行鄉鎮直達或報賬制。嚴格票據賬簿管理，村級核算統一使用縣財政設計的賬、據、表、簿。規范收支運行程序，收入方面統一使用財政收據并在規定的期限內及時繳入財政專戶，支出按年度編制計劃，由村民代表大會審議后，及時向鄉鎮報送，每項支出須經村民主理財小組審核同意，方能報銷。加強財務公開監督，定期公開村級財務收支、固定資產、債權債務情況，接受廣大群眾監督。通過“村賬鎮管”，可從源頭上規范和加強村級財務管理，鞏固稅改成果，提高涉農資金使用效益。

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[責任編輯王建國]