完善農村公共財政體系

張　敏　崔松虎

摘要：農村問題是關系到中國整個國民經濟發展全局的重大問題，中國的改革也是率先從農村改革開始的。改革開放以來，中國農業生產取得了巨大的進步，農民增收，農業增產，農村經濟發展，成績舉世矚目。但是，目前中國農村公共財政體系卻依然面臨著諸多困難，需解決支農投入少，結構不合理，農民負擔重等一系列問題。

關鍵詞：農村問題；農民負擔；農民增收；公共財政體系

中圖分類號：F325.24文獻標志碼：A文章編號：1673－291X(2009)06－0012－02

自改革開放以來，黨和政府就在不斷采取措施減輕農民負擔，但是，農民負擔問題并未能徹底解決，反而越來越影響著農村的良性發展，加劇三農問題的嚴重性。

一、現行農村財政政策存在的問題

1.支農投入不足，且結構不合理

改革開放之后，隨著家庭聯產承包責任制等農業生產基本制度的理順，支農投入也相應發生變化，但從未超過14%，且總體來看，雖中間略有波動，但仍呈下降趨勢，由1978年的13.43%下降到2006年的7.85%[1]。這與中國提出的建設社會主義新農村的口號嚴重不符，如此低的支農投入，何談支援農村建設呢？何談經濟總體水平增長呢？（如圖1所示）。

不僅如此，支農結構也不合理。具體體現在：一是具有正外部性的公共產品供給嚴重短缺；二是用于人員供養及行政支出部分所占比重較高，而用于建設性的支出比重不高；三是農業科技、農用相關信息的提供也遠遠滿足不了農民的需求，農業科技開發資金少，農業科技人員短缺，沒有完整、規范的市場供求信息網絡和科技推廣體系。

2.農民收入水平與負擔水平不匹配

如圖2所示，自改革開放以來，出現過兩次城鄉收入縮小的情況，第一次是1980年，由于“大包干”財政體制開始執行，調動了農民生產的積極性，農民增收，城鄉之間的收入差別出現下降趨勢，到1985年，城鄉差距縮小到最小，僅為1.86∶1，但之后出現開始擴大的趨勢；第二次是1994年，分稅制的實行，開始城鄉之間收入差別出現下降趨勢，但是從1997年起又逐步擴大。

3.鄉鎮財政財權與事權不匹配

現行政府間財政分配體制存在的財權、事權劃分不清, 特別是鄉鎮政府事權和財權嚴重不對稱。鄉鎮政府不僅要履行領導經濟建設、帶領群眾致富的職責，還要提供大量社會公共物品，如農村道路建設、社會治安管理、各種稅費征收、農村義務教育等，而這些公共物品本不應當全部由鄉鎮政府提供[2]。

4.經濟基礎和上層建筑不匹配

曾為鄉鎮財政增收立下汗馬功勞的鄉鎮企業，隨著改革的深入和市場經濟的發展，其管理體制落后、技術含量低下、經營方式粗放等弊端日益顯露，效益下滑，使鄉鎮財政喪失了一部分財政來源[3]，再加上農村稅費改革后，斷了鄉鎮政府的稅外收費的路子，意味著鄉鎮政府不能再靠各種收費和攤派維持自身的開支和公益支出，農業稅的取消，轉移支付不到位，使原本就入不敷出的鄉鎮財政變得更是雪上加霜。

鄉鎮財政幾乎已是“空殼”，自身已是負債累累，如此薄弱的經濟基礎，卻要擔負著供養龐大的鄉鎮機構和人員開支，這讓鄉鎮財政體系如何吃得消？還何談去滿足農村公共需要？

二、深化農村綜合改革是完善農村公共財政體系的前提

1.優化產業結構

公共財政應該扶持發展以農產品加工和農村服務業為重點的第二、三產業，鼓動鄉鎮企業發展，進行農產品加工和深加工，提高農產品附加值，大力扶持勞動密集型的中小企業，以吸納較多的農村剩余勞動力；可以通過積極扶持鄉鎮企業，幫助鄉鎮企業實現二次創業，使鄉鎮企業成為農村剩余勞動力轉移的主渠道；可以通過清理，取消對民工就業的不合理限制和亂收費，為農民進城務工經商提供方便；公共財政還可以利用稅收優惠、減免政策，積極穩妥地推進農村城鎮化，促進農村勞動力向非農產業轉移，以達到促進農民增收的目的。

2.提高自身素質

一要加強農村基礎教育，提高農村人口素質。各級財政應進一步加大對農村基礎教育的支持力度，促進農村基礎教育的發展，使部分因貧困而失學或輟學的中小學生得以完成基礎教育。對經濟發展快、基礎條件好的地方，要逐步普及高中教育，進一步提高農民的受教育水平。

二要大力發展職業技術教育，提高農民的生產技能。目前，很多農民子弟在完成基礎教育后就直接加入勞動力大軍之中。針對這一現狀，要考慮在基礎教育過程中加大職業教育的比重，使多數農村學生在基礎教育階段就能學到一些職業技能，為其以后求職打下一定基礎。

三要大力發展面向農村的高等教育，為農民走出傳統農業培養高素質人才。必須大力發展面向農村為主的高等教育，政策上要重點向農村傾斜，使相當比例的農民子女通過努力，都可以接受到高等教育，使他們將來成為高素質的勞動者，是解決農民增收的長遠之計。

四要大力發展科技文化教育。圍繞促進生產發展、農民增收，做好各類實用技術的培訓、推廣和應用工作，提高農民科學種田的技能。

3.發揮政府導向作用

政府應發揮其導向作用，幫助農民掌握各方面的信息，對農產品制定支持價格，對農村建設進行總體規劃，重視并加強基礎設施建設，完善政策法規，建立監督和管理機制，創造良好的融資與籌資環境，吸引外部投資，重視信息技術更新和人才的培養，規范農業信息服務市場，快速推動我國農業現代化進程，促使農民增收。

三、進一步完善農村公共財政體系的新思路

1.完善轉移支付制度

要解決中國農村問題，最直接的辦法就是完善中國的轉移支付制度。中國的財政轉移支付普遍支付規模過小。應按照公平優先、兼顧效率的原則，加大中央對地方和地方對地方之間的轉移支付力度，增加轉移支付的數量，建立完善的轉移支付制度，財力應向財政困難的農村地區傾斜，更好地保證農村地區公共公益事業的必要投入，使基層政府有能力為農民提供足額的公共產品，逐漸縮小城鄉差距；強化監督檢查，規范轉移支付資金管理，防止轉移支付資金被截留、挪用[4]。并切實約束縣鄉財政管理行為，堅決制止“形象工程”、“政績工程”和“人車會話”等支出無序膨脹[5]。

2.完善政府財政支農資金管理體制

應對現有農業項目、資金進行整合，對于目前由不同渠道管理的農業投入，尤其是用于農業基礎設施建設的財政資金投入，要加強統籌協調和統一安排，防止項目重復投資或投資過于分散，使有限的資金發揮出最大的效用；能夠歸并的支出事項，建議由一個職能部門統一負責，要對各分管部門的職能和分工加以明確，以確保農業財政資金的有效配置；合理劃分省和地方政府財政在農業和農村發展中的事權，在投資責任方面，總的原則是按照項目規模和性質實行分類管理，建立規范的政府財政支農資金管理制度，包括項目的立項、選擇、實施、竣工、后續管理等整個資金運行全過程規范化[6]。

3.完善財權、事權統一體制

鄉鎮財政薄弱，甚至嚴重赤字，而卻擔負著多重政府職責，如此超負荷的財政開支，鄉鎮政府怎能會承受？鄉鎮政府應精簡機構，控制行政編制，減少開支，把節省下來的錢用于農村公共基礎設施建設。

4.完善農村稅費改革

國家進行稅費改革，取消農業稅，旨在目的是減輕農民負擔，促進農民增收。為此，對稅費改革的遺留問題，要建立起嚴格的監督機制，防止出現稅費反彈現象，切實貫徹落實國家的政策。對改革基礎工作不扎實和“三個百分之百”不到位、不規范的縣、鄉要進行整改和“補課”，凡是違反中央和省的有關規定和要求的做法，要堅決予以糾正。各級政府職能部門要繼續清理對農民的亂集資、亂收費以及達標升級活動，有效防止農民負擔反彈。全面實行涉農稅收、價格和收費公示制。切實推進各項配套改革，重點是堅持“精簡、統一、效能”的原則，抓好鄉鎮事業單位的機構改革，同時促請有關部門加快推進農村教育布局調整和精簡優化農村中小學教師隊伍、農業綜合開發籌資籌勞等方面的配套改革。要大力推廣農業稅“定時、定點、定額”的三定征收、計算機開票模式，進一步完善農業稅征管機制。省、地財政部門要加強對縣、鄉農村稅費改革轉移支付資金的到位和使用情況的檢查監督,確保資金使用效益。

參考文獻：

[1]胡鞍鋼，魏星.財政發展與建設社會主義新農村：挑戰與策略[J].財經問題研究，2007，（5）：3.

[2]戴毅.改革鄉鎮財政體制是減輕農民負擔的制度保證[J].經濟經緯，2004，（4）：114.

[3]吳世雄，范存會.公共財政支持三農和新農村建設理論與實踐[M].北京：中國經濟出版社，2006.

[4]喻國華.推進我國農村公共財政體系建設的探討[J].科技管理研究，2006，（10）：13.

[5]曹建方.完善農村公共財政體系 促進社會主義新農民建設[J].地方財政研究，2007，（12）：47.

[6]陳晨.公共財政與貴州農民增收[J].合作經濟與科技，2008，（1）：93.

[責任編輯王建國]