轉型期政府在農村社會保障制度建設中的作用探討

張長有

摘要:在社會主義本質這個層次，政府應堅持社會主義方向，實施有利于擴大就業的發展戰略，積極為農民創造就業機會；調整財政支出結構，加大對農村和農業的支持；采取積極措施，縮小兩極分化，以最終實現共同富裕；政府的經濟職能、具體操作以及政府的局限性四方面分析了轉型期政府在農村社會保障制度建設中:政府應該堅持社會主義方向；在政府的經濟職能這個層次，政府應不同程度地介入不同的社會保障項目，以彌補市場失靈；從具體操作層次上，政府應承擔起農村社會保障制度建設的主體作用；同時盡量避免政府失靈。

關鍵詞:轉型期；政府；農村社會保障

中圖分類號:F323.89文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)06-0040-03

農村社會保障制度的建設是近年來我國學術界探討的一個熱點。那么，政府究竟在農村社會保障制度建設中應該發揮何種作用？本文就此進行初步探討。

一

目前，中國正處于經濟社會的轉型期。轉型期的一個特點是政策的不穩定性，這明顯地體現在我國農村社會養老保險制度的試點、暫停、恢復的改革過程中。1990年7月國務院決定由民政部負責建立農村養老保險的試點工作。但是，1999年，《國務院批轉整頓保險業工作小組保險業整頓與改革方案的通知》（國發[1999]14號）要求對農村社會養老保險進行清理整頓，停止接受新業務。2002年10月14日，勞動和社會保障部向國務院呈送了《關于整頓規范農村養老保險進展情況的報告》，提出農村社會保障工作要從有條件的地區逐步實施。從橫向來看，全國各省的社保制度可謂千差萬別，并且互不銜接。政策的多變性必然影響到農民對政府的信任和信心，影響到中國農村社會保障體制的建立和完善。互不連接的社保政策必然會影響到勞動力在各地的有效配置。因此，在轉型期農村社會保障體制的建設中，政府必須有一個總體的、明確的改革框架，政府的政策必須保持必要的一致性和連貫性，而統領政府諸項改革措施的正是我們的改革目標。

建立社會主義市場經濟是我們改革的目標,也是我們最基本的價值取向。“社會主義的本質，是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕。”[1]在中國經濟和社會的建設上，政府不僅應該牢記著一點，而且還應該切實地體現在政府的行動中。

第一，政府應該實施有益于擴大就業的發展戰略，積極地為農民創造就業機會。1982年12月4日第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》第二章第42條規定:“中華人民共和國公民有勞動的權利和義務。”對于農民來說，就業幾率如何？據有關部門估計，到“十五”期末，我國農業剩余勞動力大約有1.8億人[2]。每年有大批的農民工從農村流向城市，尋找就業機會。但是，在前些年里，各級政府均頒布過程度不同的限制農民工進城的政策。即便是進了城的農民工，還會遇到各種各樣的限制。單從就業這一方面來講，需要政府做的是采取有利于擴大就業的發展戰略。目前我國的比較優勢就是剩余勞動力多，從經濟上來講利用比較優勢是合理的、明智的發展戰略。為了擴大就業，政府就要制定有利于促進全國統一勞動力市場的政策，特別是有利于農民工進城的政策。要解決中國的三農問題，必須把更多的農民從農村轉移出來。即便是單從經濟發展的角度來看，城市化也是中國經濟持續高速發展的一大支柱。

第二，調整財政支出結構，加大對農村和農業的支持。據統計，1952—1990年，我國農業為工業部門提供的剩余積累額總計11 594.14億元，平均每年300億元，其中13.2％來自農業稅，75.1％來自“剪刀差”。直到20世紀90年代初，即使扣除國家財政對農業的補貼支出，農業對國家的貢獻也仍然占到國民收入的20％以上[3]。

據估算，1953—1978年，全國通過工農產品價格“剪刀差”使農民受到的損失為3 000億元；而1979—2001年，全國通過土地價格“剪刀差”從農民手中剝奪的利益超過20 000億元[4]。有關研究表明，在1978—2001年間，中國農村資金凈流出7 196.3億元[5]。

根據上述情況，僅就公平的角度而言，政府有責任調整財政支出結構，加大對農業和農村的財政支持。其中，建立農業保險和失地農民的社會保障體系就是必備的項目。

第三，采取積極措施，縮小兩極分化，以最終實現共同富裕的目標。首先，中國的貧困情況。2002年底，全國農村貧困人口(人均年收入在625元以下）為2 820萬，比上年減少107萬，貧困發生率為3.0％[6]。由于各種原因，這些初步解決貧困問題的人極不穩定，返貧率很高。2003年未解決溫飽問題的貧困人口不但沒有減少，反而增加了80萬人[7]。據估計，中國農村貧困戶中因病致貧或因病返貧的約占80％[8]。從這一方面來講，政府應該建立和完善農村社會救濟和醫療保險制度，以緩解甚至解決農村的貧困問題。

其次，城鄉居民之間的收入差距情況。統計資料顯示，1985年中國城鄉居民收入相對差距為1.88:1，差距額為407元，到1994年這一比例上升到2.86:1。并且，上述數據僅僅是來自官方統計的顯性收入差距，如果加上中國城鎮居民享有的大量隱性福利，如住房補貼、醫療補貼、物價補貼和單位內部福利等，城鄉收入差距將更為懸殊[9]。僅從這一方面而言，政府應該調整城鄉政策，強調城市的自我發展，降低城市戶口的含金量，直至最后取消現存戶籍制度。同時，應該盡快建立一套能夠與城市社會保障體系銜接的農村社會保障體系，便于農村勞動力在城市生存和發展。

最后，城鄉之間的社會保障資源配置情況。“從全國社會保障費用支出的情況來看，占總人數80％的農民，只享有社會保障支出10％左右，而占總人口的20％的城市居民，卻占到社會保障費用的90％。從人均社會保障來看，城市居民是農民的20倍以上。”[10]在公共衛生方面，城鄉衛生資源分配不當，并且農村衛生投入比例逐年下降。城市、農村的人口數分別約占全國人口的30％和70％，而城市、農村的衛生資源卻分別約為80％和20％[11]。“根據全國衛生總費用測算結果，1993年農村衛生費用占全國衛生總費用34.9％，1998年為24.9％，五年下降了10個百分點。1998年全國衛生總費用3 776億元，其中政府投入587.2億元，用于農村92.5億元，僅占政府投入的15.9％。”[11]從這一方面而言，政府應該加大再分配力度，調整財政支出結構，通過建立農村社會保障體系，增加農村地區的財政投入比重。

二

在市場經濟中，政府的一項重要功能就是彌補市場失靈，而社會保障體系的建設就是彌補市場失靈所導致的收入分配過分懸殊的一個重要的再分配手段。農業的弱質性和外部性決定了農業在市場經濟中的弱勢地位，而農業是中國農村地區的主產業。那么，農民必然是市場經濟中的弱勢地位。政府必須通過再分配手段來幫助處于弱勢地位的農民。因此，僅從這一方面來講，政府需要牢記，農民是市場經濟中的弱者，政府有責任通過調整財政支出結構等措施，建立和完善農村社會保障體系。

政府介入社會保障的范圍和程度應視不同的社會保障的項目而定。社會救助是指對貧困人口與不幸者組成的社會脆弱群體無償提供物質援助的一種社會保障制度，這不僅是人道主義的要求,更是法律賦予國家和社會的一項基本職責。這部分保障責任是國家政府責無旁貸的，即使一些慈善機構、社會團體會提供一些幫助，但這只能是對政府職能的一個補充，而不可能成為主體。因此，在社會救濟項目中，政府應該負全責。社會保險是指以勞動者為保障對象，以勞動者的年老、疾病、傷殘、死亡、失業等特殊事件為保障內容的一種社會保障制度。在社會保險項目中，政府應該結合各地社會經濟發展狀況，和集體和個人一起分擔責任。但是，我們必須明確一點:政府是社會保險的后盾，如果社會保險出現入不敷出的現象，政府必須扮演“最后付款人”的角色。并且，政府還必須對社保部門進行監管，以確保社保基金的增值。也就是說，政府要確保社會保障基金的最低收益率。社會福利是指國家和社會為改善并不斷提高社會成員物質文化生活水平而采取的各種具有經濟福利色彩的社會保障制度。現代的社會福利是一項面向全體社會成員的社會政策，其提供者主要是政府。從中國傳統的城市社會福利的發展可以看到，政府提供與就業相關聯的福利制度，各企業或單位均追求為職工提供全面的福利性保障，包括住房、醫療、食堂、托幼、教育、文娛活動等。這種全包型的福利制度，使工資與福利混淆不清，不利于人才在地區、行業之間的流動，而且受到身份限制，是一種不公平的福利制度，不僅加重了財政負擔，而且使福利方面供需矛盾十分突出。目前政府已意識到傳統城市福利的弊病，正逐步將一些福利設施市場化，在財力可行的前提下，逐步提高社會福利水平。目前在中國農村，還沒有實施覆蓋全體農民的社會福利制度，總體上也不具備這樣的經濟實力。因此，各級政府應該根據其財政承受能力，適當提供農村社會福利保障。農業保險是保險人組織農業生產經營者進行風險損失分攤，建立保險資金，對被保險人在種植業和養殖業生產過程中因自然災害或者意外事故造成的經濟損失給予保險責任范圍內的經濟補償的一種方式。農業生產的外部性和準公共產品性質，以及農業保險人和被保險人之間存在的嚴重的信息不對稱，決定了農業保險要由政府和農業生產經營者共同承擔責任。

三

從具體操作層次上來說，政府所要做的是:確定未來農村社會保障體系的總體框架；消除改革的阻力，推動改革順利進行；對制度的實施過程進行監控、調整與完善；優化制度的外部環境。

第一，政府應該根據我們社會主義市場經濟的本質以及中國社會經濟發展狀況，合理確定未來中國農村社會保障體系的總體框架。這個總體框架應該考慮到分地區、分階段的情況以及它們之間的相互銜接。從項目構成來講，未來中國的農村社會保障體系應該包括農業生產保障體系（農業保險等）和農民生活保障體系（社會保險、社會救濟和社會福利等）；從項目的資金來源上來講，不同的項目應該有不同的資金來源；從項目的社會化程度來講，應該包括社會保障、家庭保障和個人保障。從組織管理體系上，應該結束目前這種部門分割、切塊管理、各自為政，并且政、事、企合一的狀況，組建一個統一的科學的農村社會保障管理體系，要使行政管理與基金管理、業務管理相分離，政府主要負責行政管理。對于不同的農村社會保障項目，要有不同的管理制度，不同的管理內容和重點，使管理規范化、程序化。此外，還要有科學合理的監控體系，其中包括從業機構的資格準入、信息披露、懲罰與補救措施、各種監管機制等。

第二，根據總體框架設想，消除現實中存在的改革阻力，推動改革順利進行。改革的過程，從某種程度上來講，是一個利益分配和再分配過程，肯定會遇到種種阻力。尤其是中國農村社會保障體系的建立這一過程，肯定會涉及到調整工農以及城鄉之間的利益關系。這就需要政府采取有效的措施，克服各種阻力，保證改革的目標順利實現。

第三，改革的過程是一個動態的過程。在改革方案的實施過程中，可能還會出現一些新的情況，尤其是對于我們這樣一個人口眾多、發展又極不平衡的大國。這就需要政府及時掌握改革過程中所出現的新情況和新問題，并進行科學合理地解決。其間可能需要對個別方案進行微調，以完善總體方案。

第四，農村社會保障體系的建立和運行，需要有良好的外部環境。例如，社保資金的保值與增值，需要有高效的金融和資本市場以及良好的宏觀社會經濟環境；確保農村社會保障體系的健康運行，需要有良好的法制體系以及科學合理的外部行政管理體制。當然，其中也包括促進農村剩余勞動力向城市轉移的政策以及促使農業發展的政策等。

四

任何事物的發展都有量的特性，政府在農村社會保障體系建設中的作用也不例外，超過一定的度，效果就會適得其反。這個度就是效率與公平的平衡點，這個度的大小，對于不同的項目、不同的時間來說是不一樣的。西方國家社會保險普遍陷入危機和改革的事實充分表明:政府對社會保險領域的過度直接干預會導致“政府失靈”。

首先，政府再分配計劃會影響經濟效率。阿瑟·奧肯的“漏桶”實驗以及拉弗曲線都認為，通過各種手段進行的再分配，由于降低工作和儲蓄的積極性，將可能導致實際產出的減少。作為一種再分配手段，農村社會保障體系也不例外。因此，政府應該把握好計劃與市場的度。

其次，社會保障制度的建設和運行中可能存在政府失效。政府本著促進社會公平、增進社會福利的目標介入社會保障事業，但是政府的行政運行也可能產生體制僵化、官僚機構膨脹、尋租等問題，進而在政策設計上使公共政策偏離社會福利的初衷，或者在政策執行上，使政策的實際效應與政策本身背道而馳。這些政府失效的行為可能使社會運行產生新的不公平狀況，引起新的社會問題。因此，在設計農村社會保障體系的管理體制和監管體制的時候，一定要科學、合理，在設計組織體系的時候；一定要引入民間資本和民營機構參與社保基金的經營和管理，形成良好的競爭局面，這在某種程度上會防止在監管方面出現上述“政府失靈”現象。

最后，社會保障制度中存在道德風險。道德風險是代理人簽訂合約后采用隱藏行為，由于代理人和委托人信息不對稱，給委托人帶來損失。在農村社會保障體系的運行中，道德風險仍然會存在，尤以社會保險領域發生的頻率最高。這對農村社會保障體系的制度設計和監管體制都提出了更高的要求。僅從這一點而言，政府在社會保險項目中的責任是有限的。

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[責任編輯王建國]