新疆城市化進程中農村社會保障體系的構建

寧聰慧　王明明

摘要:隨著新疆城市化的發展，新疆城鄉居民的收入差距卻逐漸拉大，一些制度性的不平等更加劇了城鄉差距，其中城鄉社會保障的差距是不容忽視的重要因素。城鄉差距的擴大不利于新疆城市化的健康發展。構建與現階段社會經濟發展水平相適應的農村社會保障體系是縮小城鄉差距、加大對農村“反哺”力度的有效途徑。新的農村社會保障體系應當包括農村養老保險、新型農村合作醫療、農村社會救助和農村教育扶持計劃。

關鍵詞:新疆；收入差距；農村社會保障體系

中圖分類號:F323.89文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)06-0045-02

引言

據統計，2007年底，新疆城鎮人均可支配收入10120元，農村居民人均純收入3150元，前者是后者的3.21倍。城鄉差距的擴大不利于新疆城市化的健康發展，構建與新疆現階段社會經濟發展水平相適應的農村社會保障體系是縮小城鄉差距、加大對農村“反哺”力度的有效途徑。同時我們應看到，新疆多年來的戰略目標一直是“穩疆興疆，富民固邊”，穩定是新疆發展的前提，廣大農民的富裕又是新疆穩定的基礎。

一、新疆城市化進程中農村社會保障制度發展現

農村社會救助在原來的“五保”制度基礎上，進行最低生活保障制度試點。1999年在全疆經濟條件較好的鄯善縣先行試點，2003年又在克拉瑪依市開展了農村低保試點，到2007年底，全疆共有十個縣（市、區）建立實行農村居民最低生活保障制度，除鄯善縣、克拉瑪依市之外，其他八個縣市為石河子市、和布克賽蒙古自治縣、富蘊縣、富海縣、昌吉市、奇臺縣、博湖縣和新源縣。各地結合實際合理確定低保標準，其中標準最低的奇臺縣每人每月30元，最高的克拉瑪依市每人每月90元，已實施農村低保試點的縣市平均農村低保標準每人每月58.7元。農村社會養老保險制度的建立起步于1993年，在六個縣市開展了試點工作，試行以個人繳費為主、集體補助為輔的社會養老保險制度，到2007年底參保人數達到120萬。2003年，新疆正式啟動了惠及于田、麥蓋提、烏魯木齊縣、瑪納斯、富蘊等五個縣農牧民的新型合作醫療制度試點工作。截至2007年，新疆開展新型農村合作醫療的縣（市）共79個，占全區縣（市）總數的94.05％，覆蓋農牧業人口638.27萬，參合人數達576.72萬，平均參合率達94.36％。共籌集合作醫療資金3.63億元，合作醫療基金補償2.27億元，補償受益人數達到496.8萬，補償受益率達76.86％。

二、新疆現行的農村社會保障體系不利于新疆城市化的健康發展

（一）目標群體界定模糊

現行的農村社會保障體系沒有明確界定受益群體，將受益群體簡單地界定為農村居民，而沒有注意到在農村剩余勞動力向城市轉移的過程中農村居民存在分化:即包括在城市工作較為穩定的農民工家庭、失地農民、鄉鎮企業職工和純農民。在城市化進程中，前三部分人已非實際意義上的農民，他們實際屬于農民向市民的過渡群體。我們在構建農村社會保障體系時應將前三部分人排除在外，他們應屬于中間層次的社會保障體系。在全國建立三個層次的社會保障體系是與城市化進程中居民的分化相一致的，是促進城市化健康發展的有效途徑。

（二）現行體制缺乏強制性，導致覆蓋面不足，農民參保率較低

現行的農村養老和新型合作醫療制度都采取農民自愿參與的原則，制度的設計是為了減少貧困農民參加社會保障的負擔。但這種做法卻使農民參保率很低（特別是養老保險），它僅僅保障了一小部分富裕農民，大多數農民仍游離在社會保障之外，這種做法對解決城鄉差距收效甚微。而且目前新疆已經能建立的農村社會保障網絡的鄉鎮為數不多，范圍小、覆蓋面窄且僅局限于收養孤老殘幼和遇險的救濟這種低層次上，社會共濟性差，沒有形成一定規模和有效制度。

據調查統計，2007年我區享有城鎮居民最低生活保障的人數為628660人，而農村居民最低生活保障人數僅為9645人，城鄉最低生活保障的覆蓋率比例約為33∶1，與中國城鄉最低生活保障的覆蓋率比例22∶1相比，已經落后很多。而且現行規定的最低生活保障只涉及生活費的救助，尚未考慮貧困戶的其他必不可少的生活需求，包括醫療、住房和子女教育等等，新疆農村居民最低生活保障狀況令人擔憂。由于農村社會保障水平普遍較低，城鄉差別過大，農民缺乏生活安全感。

（三）農村社會保障形式單一

目前，新疆農村社會保障的形式主要是農村社會救濟、社會優撫和農村“五保”，保障的對象基本上是“困難的人”和“光榮的人”，保障的內容主要是補貼性，救濟性的單項保障。在很多貧困農村基本上沒有養老保險體系，也沒有最低生活保障，只有農牧合作醫療。由于資金限制等原因，占新疆人口60％的農村人口沒有社會養老體系，其老年生活主要依靠土地和子女。家庭保障成為農民社會保障的主要形式。

（四）社會化程度低，保障功能差，南北疆差異大

目前農村以養老，醫療為重點的社會保障基金調劑范圍較小，社會化程度低。南北疆經濟發展很不平衡，329萬貧困農牧民的分布相對集中，呈現明顯的區域性特征。

貧困戶和貧困人口主要分布在南疆地區，分布在農區，又主要分布在阿克蘇地區、克州、喀什地區、和田地區，這四地州貧困戶合計62.49萬戶，貧困人口281.13萬，占全區貧困人口的85％，這種經濟發展水平的差異性和不平衡性在短期內不會消失，也是不容忽視的。

（五）政府對教育的投入缺乏制度性的約束

農村剩余勞動力向城市轉移能促進城市化的發展，但現階段流入城市的農民工受教育水平普遍較低，嚴重影響了流入城市農民的自身收入水平和他們對城市化的貢獻程度。筆者認為，加強對農村教育的投入、提高農村居民的受教育水平是促進城市化快速發展的關鍵因素。現在政府對農村居民的教育投入（除九年義務教育外）缺乏制度性的約束，應將農村教育扶持計劃納入農村社會保障體系從而形成對教育投入的制度性約束。

三、新疆農村社會保障體系的構建

（一）進一步完善農村社會養老保險制度的籌資機制

建立健全農村社會養老保險制度需要充足可靠的資金作保證，農民個人作為養老保險權益的受益者，有責任和義務負擔一定繳費比例。目前農村社會養老保險政策規定，農民繳納保險費時，可以根據自己的實際情況分2元、4元、6元、8元……20元等十個檔次繳費。現實中大多數地區農民經過“理性”分析，投保時都選擇了保費最低的2元/月的投保檔次。統計資料顯示，2006年底新疆農村居民平均年現金收支余額為382.5元，則農村基本社會養老保險負擔系數為6.27％（2×12/352.5）。

根據中國城鎮居民養老保險制度規定，個人繳納保險費的數額不高于個人工資收入的8％，而農村居民養老保險負擔系數如果為6.27％，說明按照每月2元的繳費水平繳費，農民還是可以承受的。

（二）不斷探索新型農村合作醫療的實現方式

首先，要進一步探索合作醫療基金籌集和積累機制，使農村合作醫療制度能夠更好地運行起來；其次，要積極整合、利用現有的醫療衛生資源，尤其是對合法個體診所進行整合，對衛生人員進行培訓，完善醫療衛生服務體系配套措施，例如可以在村一級建立衛生室，鄉級建立衛生所，由衛生所的醫生負責培訓衛生室的醫療人員。這兩級衛生部門主要治療小病、地方病和慢性病，為村民提供便利；第三，改革現行的報銷制度，居民看病免收掛號費、門診費僅收50％，確實降低農民看病過程的資金支出，使農民真正享受合作醫療制度帶來的實惠。

（三）完善農村最低生活保障制度

農民有土地可以依附，所以農村社會救助應實行“低水平、廣覆蓋”的原則。農村的救助主要針對“五保戶”、受自然災害影響的居民，而農村居民最低生活保障制度應注重開發式扶貧，讓農民自強自立，爭取自己脫貧。政府可以提供低息貸款、進行相關技能培訓等優惠政策鼓勵其自主創業。農村最低生活保障制度是農村社會保障的最后一道防線，完善農村最低生活保障制度的關鍵是資金籌集機制和健全收入審查制度。在具體做法上，建立最低保障制度收益人的確定權民主決策制度，充分發揮村民委員會和村民的作用，將有限的救助資金發放給最需要的人。

（四）農村教育扶持計劃

政府對貧困農民的救助應逐漸轉移到教育扶持上來，加大教育投入將成為政府加大農村投入項目中“收益率”最高的項目。農村教育扶持計劃包括以農村免費義務教育計劃、中高等教育扶持計劃和職業技能培訓計劃三項內容。政府應加大對農村地區的中、高等教育的投入。對家庭人均年純收入在2000元以下讀高中的孩子減免部分學費，對家庭人均年純收入在900元以下讀高中的孩子減免其全部學費；為人均年純收入在4000元以下的家庭讀大學的孩子減免部分學費，在2000元以下讀大學的孩子減免全部學費。

結論

鑒于新疆現在的經濟實力和農村居民的接受能力，新的農村社會保障體系的具體項目的實施應是漸進的，應根據居民對具體項目的需求程度來確定。同時，農村社會保障體系的完善不能僅僅囿于農村的范圍，還需要從戰略的高度來審視，包括戶籍制度、勞動力市場制度改革等內在的綜合制度改革的推進。另一方面，要促進勞動力的合理流動從而促進城市化的健康發展，還要分別從農村和城市兩方面入手，在城市應“擴需”，在農村應“減員”。“擴需”主要是指在城市里應加快工業化的進程以提供更多的就業崗位，容納更多的農村剩余勞動力；“減員”主要是指在農村應加大農業的科技含量、促進農業的現代化進程以減少農業對勞動力的需求，促進農村剩余勞動力向城市轉移。

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2008-02-11.

[7]新疆維吾爾自治區烏魯木齊市人民政府辦公廳關于印發《烏魯木齊市農村居民最低生活保障實施辦法（試行）》的通知，

烏政辦[2007]305，新疆維吾爾自治區烏魯木齊市人民政府辦公廳.

[責任編輯王建國]