問責制與政府誠信建設研究

馬國清

摘要：建立一個全社會的信用體系，政府誠信無疑是基礎。由于沒有一套完善的政府問責制度，政府誠信面臨一系列問題。問責制的實施對政府誠信建設有著極其重要的意義。建立政府誠信的問責制路徑，從而切實提高政府誠信形象，更好地確立政府的地位。

關鍵詞：政府誠信；問責制；誠信建設

中圖分類號：D630.1文獻標志碼：A文章編號:1673-291X(2009)06-0213-03

當前，從中央到地方，從個人到單位都在加強誠信建設，進一步發展先進的生產力，需要加強誠信建設；進一步增強城市競爭力，需要加強誠信建設；進一步規范市場經濟秩序，改善投資環境，需要加強誠信建設；推進三大文明協調發展，維護、發展好廣大人民群眾根本利益，需要加強誠信建設；而要建立一個全社會的信用體系，政府誠信無疑是基礎。社會信用體系的建設基于政府誠信的推動，在構建這個龐大的社會系統工程中，必須充分發揮政府的主導地位，充分發揮政府的行政指導功能。政府如失去誠信，經濟活動就會一片混亂。問責制在于防止和阻止行政官員濫用或誤用公共權力的失職行為，體現的是一種權力和責任、義務的平衡，使權責統一，并靠“問”的“制度化”來保證這個“權責對等”的實現。隨著問責制成為一個制度化、經常化的考核程序，必將大大拉近公民與政府之間的距離，提升政府形象，塑造出一個誠信政府、責任政府。因此，探討如何從問責制建設政府誠信，應成為關注的重點問題。

一、問責制對政府誠信建設的理論意義

問責制將政府官員的行政作為置于全社會的監督之下，對不稱職官員進行問責追究。問責制的推出對于解決傳統體制下的政府責任缺位的困境，糾正政府責權關系的不對稱，增強的政府的服務意識以及順應社會對高效政府呼聲的客觀要求，更是建設政府誠信的必由之路。一個敢于問責的政府也無疑是一個講誠信的政府，唯敢于問責的政府，才能發動社會樹立誠信觀念，成為社會信用體系建設的領導者、執行者、推動者。就此而言，問責制的實施對政府誠信建設有著極其重要的意義。

（一）問責制強化了對行政責任的約束

由于權力具有迫使他人服從的強制能力，因而對權力客體具有潛在的侵犯性，因此，必須用一種負擔來壓制權力的侵犯性，而這種負擔就是責任。責任和權力是一致的，權力即意味著責任，權力實質上就是一種責任性的權力，這就需要在權責一致、權責對等的基礎上，重新規范權力與責任的關系，設定相應的責任，實現權力與責任的平衡。建立并完善問責制，對各類權力崗位應負的責任作出細致的規定，可以強化政府及官員的責任意識，不僅要求對自身的直接責任負責，還要對所轄范圍內非直接責任負責，這種明確的責任制度使得政府能夠自覺地接受責任約束。

（二）問責制可防治腐敗現象滋生

由于權力主體掌控社會主要的資源，加上人的自利性，完全可能利用權力謀取地位、榮譽或利益，這就使得權力對其主體自身又有一定的腐蝕性。一旦權力不能得到有效地制約和制衡，腐敗現象就會在許多領域不斷蔓延不受制約，權力就可能被濫用，掌握權力的政府及其行政人員就有可能在行使權力的過程中背離人民意志和利益而不受任何懲罰，這是政治上誠信缺失的表現。因此，推行問責制是防治腐敗的重要手段，必須用責任加以約束，防止權力的腐敗和蛻變，把權力置于經常、有效的監督控制之中使得政府及其官員強化責任意識，樹立危機意識，自覺抑制不良行為的發生，并對其所作出的違規、無為等行為承擔后果以保證權力應用的正面價值。

（三）問責制有助于推行依法行政

健全的法律體系既是問責制政府建立的前提和基礎，又為責任追究制度的確立提供了最基本的保障。責任風暴不是刮過一陣就沒了的風，它依靠的是責任約束的長效機制—法律法規，對外把政府及其公務人員對社會對公民的責任具體化和可操作化，對內則規定政府內部每個機構、部門和職位所應承擔的責任，保證權責對應。這樣，既能保證對政府和公務人員的責任追究，也能督促政府部門及官員時刻提高警惕，從而有效扼制越權、謀權、玩忽職守等行為的發生。依法制定權責關系清晰、具有可操作性的責任追究制度，這就保證了實施問責時在各個環節和各個方面都能順藤摸瓜地找到具體的責任對象。因此，問責制的推行可以有效地加大對政府及其公務人員失信行為的懲戒力度，提高其失信成本，使更多的政府官員威懾于這種懲罰的嚴厲性，從而權衡利弊，自覺把權力限制在法律允許的范圍內。

（四）問責制有利于把公眾利益擺在首位

政府的一切權力都是人民給予的，人民給予的權力就是為人民服務的，因此，在一個強調法治、民主的國家，責任政府就要接受人民的監督和問責。從對人民群眾負責的角度出發，從一個責任政府應有的責任出發，政府及其公務員必須接受問責，必須承擔相應的責任。公眾在推動對官員進行問責中的作用越大，形成了的社會壓力越大，問責越有效。

（五）問責制能增強政府透明度

政府應秉承信息公開的原則，使公眾清晰地知道政府在干什么、怎樣做及效果如何？政府應根據公眾的需要提供政務信息，落實公民的知情權，給群眾以更多的監督權，增強政府工作透明度和公眾參與度。問責制的推行可使公眾積極參與政府決策，使政府及工作人員的行政行為始終置于公眾監督之下，促進政務公開。

二、問責制空隙下的政府誠信問題

長期以來，由于沒有一套完善的行政問責制度，政府行政官員的權力和責任不對等，尤其是責任主體不明確，責任歸屬不清晰，責任追究和責任處罰成本低，政府誠信問題較為突出，結果導致以下現象。

（一）政策缺乏穩定性、連續性

在一些行政官員心目中，政府獨大、政府可以隨心所欲的現象還十分嚴重。政策可以依據不同的領導口味習慣進行更改，法律法規可以借口地方特殊性不予執行，政府錯誤決策帶來的過失可以借口財政困難不承擔責任，不考慮政策的連續性，不講行政執法的程序性，這種現象在一些基層政府部門尤為突出。政府的政策及行為缺乏穩定性、普遍性和規范性，導致人們的預期不清、不準。朝令夕改使人們無所適從，較為普遍的存在短期行為，從而造成長期信譽的動力不足。執行政策因人而異，普遍約束機制的扭曲，加劇了人們的投機趨向，以致投機取巧、鉆政策和法律的空子。

（二）行政透明度不高

許多政府部門把它手中掌握的信息當成一種權力，愿意公開就公開，不愿意公開就不公開，沒有意識到向公眾提供權威性和指導性信息服務是自身的一項責任。而有些政府部門利用其對信息的壟斷地位，隱瞞事實真相，則將其掌握的信息當成營私舞弊、謀取私利的工具，大搞暗箱操作，為熟人開后門，將普通百姓置于千里之外，嚴重挫傷了公民與政府之間的感情，損害了政府形象。政府行政的不透明，會導致公民對政府的信任感的下降，他們會感到不公正的待遇，從而降低政府在人們中的威信。

（三）行政決策科學化不高

一些政府部門長期處于唯我獨尊的地位，決策時考慮政績的多，考慮當地實際情況的少，在決策上不從實際出發，不深入調查了解情況，不講究科學，憑經驗和習慣辦事，決策者經常拍腦門決策，導致決策失誤，給社會經濟發展和人民利益造成損害，而決策者并不為自己錯誤的決策承擔任何政治上的、法律上的或者道義上的責任部分，從而影響了老百姓對政府的信任。還一些地方官員甚至為了升遷，在“政績”方面大做文章。一些“形象工程”、“政績工程”應運而生。

（四）管理職能越位或缺位

政府作為國家權力的執行機構，其職能界限應該是以國家權力為界限，然而一些政府卻盲目干預，越位現象突出，在履行職能過程中或違背客觀經濟規律或表現出較強的行為偏向，造成政府管理失職，嚴重影響了市場經濟的正常運行，特別是一些與群眾生活有密切關系的衛生、教育等亂收費、暗收費行為與政府相關職能部門監管不力、默許甚至縱容不無有關。在對群眾意見反映較大的問題上，政府有關部門的處理有時也僅僅是頭痛醫頭，腳痛醫腳，沒有從根本上解決問題。

（五）行政權力運行偏離法制軌道

一些政府部門與人員執法過程中存在欠公正、欠公平現象。尤其是公安、城管的問題比較多，這些部門亂罰款、亂扣車、對群眾態度惡劣、執法行為粗暴等問題突出。有些基層單位工作人員行政執法中經常發生一些粗暴野蠻、營私舞弊以及爭權奪利和矛盾沖突，甚至把對粗暴執法進行勸阻的群眾強行帶走，進行恐嚇，對其進行毆打，非法拘禁，其行為造成惡劣社會影響，嚴重損害了政府形象。

三、政府誠信建設的問責路徑

政府誠信依賴于嚴格精當的懲罰機制才得以有效的貫徹，如果沒有嚴格的懲罰機制，政府誠信制度就可能流于形式。問責制作為一種懲罰機制能保障政府誠信制度的有效實施。問責制的推行也能形成一種良好的決策事先警示效果，促使政府在重大經濟決策通過前要先主動、認真地考慮專家、公眾的意見，將民主科學決策與行政首長負責制相結合，最大限度地減少和避免決策中的失誤。問責制的制定具體可從以下方面著手。

（一）明確問責對象

政府在用法律法規的形式對每個官員的權力與責任進行明確的劃分后，把政府部門的所有人員都應列為問責對象，將政府領導和各職能部門的行政一把手作為首問問責的領導對象，將政府行為中的具體責任工作人員作為問責的具體對象。

（二）確定問責范圍

對政府行政主要負責人在所管轄的部門和工作范圍內，由于效能低下、執行不力，致使政令不暢的；責任意識薄弱，致使公共利益或管理相對人合法權益遭受損失或造成不良社會影響的等等，進行責任追究。具體可借鑒國外做法，擴大問責的范圍，如對個人工作的疏忽或失職造成比較壞后果的人員問責；對個人具有以權謀私等違規行為的人員問責；對重大公共安全事故發生并導致嚴重后果的相關責任人員問責；對決策失誤而造成較大損失的政府或者人員問責；對個人有嚴重“道德問題”的人員也應問責。

（三）規定問責主體

問責制主體包括同體問責和異體問責。同體問責是指執政黨系統對其黨員干部的問責，或者行政系統對其行政干部的問責。異體問責是指人大、司法等的問責。政府問責主體首先應當是各級人大及其常委會，其次應當是司法機關和審計機關，再次應當是本系統的上級機關。人大是最重要的問責主體。為有效發揮人大的問責作用，第一，可以參照外國議會質詢的做法，在每次人民代表大會會議以及常委會會議期間劃出一定的時間專門進行質詢，代表提質詢案也要相應作出時間規定。第二，可適當降低提質詢案的門檻，例如，聯名的代表數可適當減少，在時間上可以規定提質詢案與提其他議案同時進行，提出質詢案與答復質詢案的間隔時間應適當延長等等。第三，政府或其部門負責人就質詢案進行答復，有關代表還應對答復是否滿意進行磋商或表決，如滿意，質詢即行結束。如果代表對答復不滿意，則政府有權選擇再答復的時間，但一般不得超過一定的期限。第四，會后，人大應根據政府答復人大代表質詢案的承諾，督促受質詢機關加以落實。人大還應進一步建立不信任投票制、彈劾制以及主要責任人引咎辭職制等，增強人大的問責力度。

（四）規范問責程序

要完善政府誠信的問責制，就應該盡快建立起一整套統一實施、規范明確、便于操作的問責程序，以提高問責制的效能。規范的問責程序應該包括以下幾個步驟。

1.在問責的啟動上，問責主體發現問責對象有需要問責的情形或根據公民、法人和其他組織的舉報、控告，新聞媒體的曝光，有關機關或人大代表、政協委員的問責建議，工作考核結果等情形，可以啟動問責，但必須合法。問責主體只能對由其任免或管轄的問責對象啟動問責，不能超出職權啟動問責。問責必須有可以問責的法定情形，這種情形必須是法定范圍內的。

2.在對問責對象的調查上，問責主體或問責主體責成的有關機構在問責啟動后，可以依據法定職權和程序對問責對象的問責事項開展調查。調查過程中要充分聽取問責對象的陳述和申辯，并且問責主體在需要回避的時候，可以根據對方的申請自行回避。調查結束后應將調查結論書面告知問責對象本人和所在單位。

3.在對問責對象的處理上，問責主體應在合理的期限內，根據調查結果，對不存在可問責情形的，要及時終止對問責對象的問責，造成不良影響的要消除影響；有可問責情形的，應根據不同情況實施不同的問責方式，并告知對方復核復議申請權及期限。

4.在問責決定的復核復議上，對于問責對象不服問責決定并在規定時間內提請復核復議的，問責主體應自己或責令原調查機關或另行指令調查機關進行復核復查，在合理時間內作出復核復議決定。此外，還可以通過設立專門的問責受理機關，規定問責程序啟動的異議權、問責對象的申訴權、陳述申辯權、申請回避、聽證權，規定問責主體告知和說明理由的義務，建立問責主體在問責程序結束后的情況通報制度和建議制度等，進一步健全和完善問責程序。

（五）建立責任追究體系

對政府的失信建立責任追究體系，責任追究將依據事件產生后果的大小，對有關人員實施不同的問責，可通報批評、公開檢查、給予行政處分、責令辭職等。特別要強化三種追償責任，一是民事補償責任。政府失信也要補償損失。政府因決策失誤、不兌現承諾或其他原因造成損失，視情節和后果給予補償。政府要制定因政府失信給公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的有關救濟和補償制度。二是紀律和行政責任。政府行政人員在行使公共權力時，對造成的社會后果要受到紀律追究，如誡勉談話、行政警告、行政記過、降級降職或責令引咎辭職等。三是刑事法律責任。對行政責任人嚴重玩忽職守，造成重大損失的，除了追究上述責任外，還要追求其刑事責任，以促使和警醒行政人員真正把人民的生命財產放在第一位。

（六）履行問責作為政府績效評估的標準

政府履行問責的情況應成為衡量政府績效水平的標準之一。它對于提高政府工作效率和效益、改善政府形象都是大有好處的。為了實現這一目標，首先，要更新原有的績效評估標準，除政府業績、行政效率、政府效能、政府成本等標準外，還應將政府履行問責情況作為衡量政府工作績效的重要評判標準；其次，將履行問責情況加以量化，劃分不同等級的履行標準并與績效評估標準相對應，使績效評估更細化，有章可循；最后，對于不認真履行問責的部門，應制定相應的程度測定標準，作為績效評估的參照系。

（七）建立問責情況公開制度

政府部門履行問責情況應定期、及時地通過集中、固定渠道向外界公開，制定嚴格的問責情況公開制度。各部門將凡是與群眾利益相關的問責事務都要最大限度地實行公開，自覺接受公眾的監督；還應將問責的事后救濟情況及時公開。除此之外，還應建立問責公告制度、聽證制度、行政文書公開制度等，讓公眾及時了解政府及其官員履行責任情況，了解政府問責過程和結果。

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[責任編輯劉嬌嬌]