森林經(jīng)營管理機制體制的探索

李曉玲　張　寧　李山山

摘要：本文針對集體林產(chǎn)權(quán)制度改革中森林經(jīng)營機制與管理體制存在問題的剖析，提出建立完善的適應現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的森林經(jīng)營機制與管理體制的建議，以保證集體林產(chǎn)權(quán)制度改革工作的順利開展，實現(xiàn)林改的最大效益。

關鍵詞：產(chǎn)權(quán)制度改革森林經(jīng)營管理機制體制

0引言

全國集體林產(chǎn)權(quán)制度改革經(jīng)福建省、江西省、遼寧省試點后在全國展開，試點證明集體林產(chǎn)權(quán)制度改革得到社會和廣大林農(nóng)的支持和認可，集體林權(quán)制度改革抓住了林業(yè)改革的內(nèi)在規(guī)律，調(diào)整了林業(yè)生產(chǎn)關系，消除了體制上的束縛和機制上的障礙。改革的主要目地就是明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、確保收益權(quán)，最終實現(xiàn)資源增長、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧穩(wěn)定的目標。而放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、確保收益權(quán)是林業(yè)改革的重中之重。衡量林改是否成功應具備以下四個標準，一是必須有利于森林總量的增加和質(zhì)量的提高；二是必須有利于完備森林生態(tài)系統(tǒng)的建立和森林的可持續(xù)經(jīng)營：三是有利于林農(nóng)就業(yè)和收八的增加；四是必須有利于促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。

1集體林產(chǎn)權(quán)制度改革后續(xù)工作中森林經(jīng)營機制與管理體制存在的問題

1.1森林經(jīng)營機制束縛林農(nóng)的經(jīng)營活動林農(nóng)在有林地上實施森林經(jīng)營活動時，由其是實施森林主伐和撫育間伐作業(yè)，需要經(jīng)有一定資質(zhì)的林業(yè)業(yè)務部門進行現(xiàn)地作業(yè)設計，然后報請鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級和縣(市、區(qū))級林業(yè)主管部門審批，審批后方可按設計實施作業(yè)，還要接受伐前、伐中和伐后的檢查監(jiān)督。程序煩瑣，環(huán)節(jié)過多，成本大，效率底，林農(nóng)負擔重，林業(yè)部門設計任務繁重，管理難度大。

1.2森林經(jīng)營規(guī)程與林改后續(xù)工作的經(jīng)營活動不相適應林改的后續(xù)工作主要是放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、確保收益權(quán)。

而現(xiàn)在執(zhí)行的森林經(jīng)營技術(shù)規(guī)程是在林業(yè)產(chǎn)權(quán)以國有和集體所有制為主的情況下編制的，不能適應林改后森林經(jīng)營的需要，已成為林農(nóng)森林經(jīng)營活動和發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟的嚴重障礙。

1.3限額采伐管理制度不能適應農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)的需要限額采伐一直是維持整個林業(yè)體制運行的重要制度，但在現(xiàn)實中，指標控制和手續(xù)的復雜既成為孽生地方官員腐敗的制度因素，又是制約農(nóng)民商品林經(jīng)營的最大障礙。不同地方的干部和群眾對采伐限額問題反映都很強烈，目前的管理極大影響了農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營活動和進一步投資決策，限額分配過程中的一些環(huán)節(jié)存在不科學、不合理現(xiàn)象，現(xiàn)行的森林資源管理體制和經(jīng)營機制難以適應林業(yè)改革發(fā)展的需要。應該改革現(xiàn)有的限額采伐制度，在森林蓄積采伐量低于森林蓄積生長量的前提下，重新建立森林主伐與撫育間伐有別、采伐指標優(yōu)先于已規(guī)劃森林經(jīng)營項目的林農(nóng)、簡化設計和審批程序的采伐制度。

2森林經(jīng)營思路的探索

集體林產(chǎn)權(quán)制度改革核心的工作是明晰產(chǎn)權(quán)。在此基礎上，以放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、確保收益權(quán)為重點，推進各項配套改革，實現(xiàn)林業(yè)體制、機制和政策的創(chuàng)新。建立功能完備的林業(yè)社會化服務體系、林木林地產(chǎn)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)、商品林放寬放活和生態(tài)公益林補償機制，激發(fā)廣大林農(nóng)發(fā)展林業(yè)的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

2.1建立適應林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的森林經(jīng)營機制森林經(jīng)營新機制應有利于政府的宏觀調(diào)控、群眾的主動參與、市場資源的合理利用、政策的激勵和法制的規(guī)范，使政策具有保障性、牽引性和長效性。應重點制定商品林經(jīng)營政策、公益林限制性利用政策、規(guī)范林木林地流轉(zhuǎn)政策、拓寬農(nóng)村融資渠道政策、發(fā)展林地經(jīng)濟政策。在保證森林生態(tài)安全的前提下，打破舊的經(jīng)營體制對新的林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度下森林生產(chǎn)經(jīng)營活動的束縛，最大限度地賦予林農(nóng)經(jīng)營活動自主權(quán)。

2.2研究制定適合商品林個體經(jīng)營的森林經(jīng)營作業(yè)新規(guī)程既有森林經(jīng)營作業(yè)技術(shù)規(guī)程是針對計劃經(jīng)濟體制制定的，其森林培育、森林經(jīng)營、森林產(chǎn)品的規(guī)格標準和生產(chǎn)經(jīng)營目的已不適應現(xiàn)代林業(yè)體制的要求，應當建立科學的適于商品林個體經(jīng)營的森林經(jīng)營作業(yè)新規(guī)程，新規(guī)程要具備操作簡便、運用靈活、安全高效的特點，實現(xiàn)森林經(jīng)營效益最大化。

2.3以林地、林木使用權(quán)為股分，建立經(jīng)營聯(lián)合體中國林業(yè)最終要走規(guī)模化、專業(yè)化、集約化經(jīng)營之路，因此林改的目標就是要在明晰林權(quán)、林農(nóng)自愿和明確利益分配的基礎上，以家庭聯(lián)合經(jīng)營、委托經(jīng)營、合作林場、股份制林場等形式，創(chuàng)建一批新的林業(yè)經(jīng)營實體，促進林業(yè)的資源、資金、技術(shù)和人才等生產(chǎn)要素的合理流動，不斷提高森林資源的科學經(jīng)營水平和規(guī)模效益。

3森林資源管理體制的改革與完善

3.1建立靈活的森林資源采伐限額分配制度森林采伐限額制度是我國《森林法》規(guī)定的一項法律制度，是森林采伐管理的重要內(nèi)容，其目的是通過對森林采伐數(shù)量的控制來增加森林面積和森林蓄積量。我國實施森林采伐限額制度的實踐顯示，雖然該項制度本身的價值是不容懷疑的，但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，由其是實施集體林產(chǎn)權(quán)制度改革后該項制度與林業(yè)發(fā)展之間的矛盾日益明顯，面臨著一系列的問題。針對林改工作的迫切性，需建立靈活的森林資源采伐限額分配制度，既對省級政府額定給縣級政府的采伐限額，由縣級政府根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源狀況和生產(chǎn)需要靈活安排，采伐量的審批受采伐周期限額控制，不受年度采伐限額控制，即要考慮林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位的資源狀況，還應考慮林農(nóng)的經(jīng)營項目，根據(jù)項目的可行性合理分配采伐限額指標。

3.2建立森林植被保護與恢復制度森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，森林的功能包括產(chǎn)品功能、服務功能和文化價值。森林功能的多樣性決定了森林對于一國經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)建設的重要價值。因此，可續(xù)林業(yè)成為世界各國可持續(xù)發(fā)展中的共同命題。在我國，由于十分復雜的原因，林業(yè)的建設與發(fā)展受到了多方面的制約，出現(xiàn)了森林發(fā)展的非可持續(xù)性，這種非可續(xù)性發(fā)展的總體表現(xiàn)可以概括為森林長期過度采伐、林地大量流失、樹種簡單化、林地衰退、生產(chǎn)力下降等。林改是為了發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟，而發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟是為了更好地保護森林資源，二者相互促進，通過建立森林植被保護與恢復制度，保證森林數(shù)量的增加和質(zhì)量的提高，以此促進林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。對于森林植被保護無論是生態(tài)林還是商品林，實行誰所有誰管護的原則；對于森林植被恢復實行誰經(jīng)營誰恢復的原則。森林植被保護與恢復工作由各級政府部門負責，建立制度，明確規(guī)定森林植被正常經(jīng)營作業(yè)后恢復森林初級功能的最短時間，國土部門和林業(yè)部門負責檢查監(jiān)督，對違反規(guī)定的經(jīng)營者收回林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。

3.3簡化設計與審批程序集體林產(chǎn)權(quán)制度改革完成確權(quán)到戶工作后，林權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，每個農(nóng)戶都取得了一定的林地使用權(quán)和林木所有權(quán)，森林經(jīng)營單位發(fā)生了由大到小、由少到多的歷史性轉(zhuǎn)變。森林經(jīng)營單位的增加，加大了森林經(jīng)營作業(yè)設計與審批的工作量，過去的設計和審批模式已不能適應林改后森林經(jīng)營的需要，應制定新的林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度下的森林經(jīng)營作業(yè)設計和審批程序，以滿足林農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營的需要。

3.4建立森林資產(chǎn)評估與流轉(zhuǎn)體系建立以林農(nóng)為主體的微觀市場經(jīng)營主體，放活山林經(jīng)營權(quán)，落實林業(yè)經(jīng)營者對林木的處置權(quán)，確保林地經(jīng)營者的收益權(quán)。建立經(jīng)營主體多元化，權(quán)、責、利相統(tǒng)一的集體林權(quán)經(jīng)營管理新機制，實現(xiàn)“山有其主、主有其權(quán)、權(quán)有其責、責有其利”的目標。因此，林改要求建立與之配套的林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺，流轉(zhuǎn)的平臺應由各級政府部門搭建，成立森林資源資產(chǎn)管理機構(gòu)、中介機構(gòu)、評價機構(gòu)、交易機構(gòu)等。使林農(nóng)在承包期內(nèi)，可以依法將擁有的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)合理、順利地流轉(zhuǎn)、買賣、變現(xiàn)，并得到法律的保護。這實際上是給了林農(nóng)一個完整的物權(quán)，借以給林農(nóng)耕山育林提供激勵機制，最終實現(xiàn)林農(nóng)收益的目標。只有這樣，林改才能走的更遠。