上海推開預算之門

開列預算時間表

11月5日，上海財政局在其官方網站上發布了一份《關于進一步推進市級預算信息公開的實施方案》(下稱《方案》)，《方案》羅列了多項即將公開的財政資金和社會公共資金信息類別，此前的10月9日，上海市財政局曾以“國家秘密”為由，拒絕公開市級部門預算。

根據方案，上海市本級政府預算、部門預算、轉移支付和專項資金等4項財政收支信息將公開，《方案》還稱，將逐漸擴大報送市人代會的部門預算范圍，2010年擴大到100個部門，2011年實現市級部門預算全部報送(涉及國家安全的部門除外)。

上海市財經大學胡怡建教授認為，從《方案》來看，公開的內容還是比較全面的，但是，公開的進度并沒有硬性的時間表，公開內容的詳細程度是否充分也有待進一步觀察。而且，《方案》提出，“選擇部分與人民群眾利益聯系最直接最現實、人民群眾最關心的部門，試點向社會主動公開部門支出預算總數和基本支出、項目支出預算數。”胡怡建認為，哪些是和人民群眾利益聯系最直接，最現實，最關心的部門，沒有明確，比如社保、醫保、教育等部門，應該在《方案》中明確，最先向社會公開。

市區兩級差

根據《方案》要求，市本級財政收支情況將屬于公開范圍。據媒體報道，上海財政局稱，將及時向社會發布月度(季度)全市和市本級財政收支情況，公布內容包括財政收支總量、增減幅度、執行進度、部分重點科目等執行信息。

此外，地方政府債券籌集資金安排的項目、實施進度和資金使用情況，國有土地使用權出讓金、貸款道路建設車輛通行費、新增機動車額度拍賣收入和使用、監督情況等也將逐步公開;各種財政專項資金，行政性事業收費，福利彩票、體育彩票等彩票公益金的年度籌集、分配和使用情況等，都將被納入公開范疇。

相比較一個月之前上海財政局發布的《關于進一步推進區縣預算信息公開的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，市本級財政公開的項目少了三項。

根據指導意見的要求，區縣要公開政府預算、部門預算、轉移支付、財政專項資金、政府采購、績效支出等7項財政收支信息。而此次市本級財政僅公布政府預算、部門預算、轉移支付、財政專項資金四項信息。

“區縣公開的范圍是相對完整的，這次對區縣公開的要求比對市本級公開的要求更高。”胡怡建表示。

受我國傳統財稅體制的影響，以上海市為例，市區之間財政收入有四塊內容:市區各自按比例劃分的財稅收入，市對區的體制性返還，區對市的財稅上繳以及轉移支付。只有科目一一對應，才能完整地看出市區兩級財政分擔比例等情況。

向人大公開，也要向社會公開

根據此次《方案》和《實施意見》要求，預決算信息不僅要向同級人大公開，也要選擇一部分向社會公開。“選擇部分與人民群眾利益聯系最直接、最現實、人民群眾最關心的部門，試點向社會主動公開部門支出預算總數和基本支出、項目支出預算數。”某種程度上，向社會公開的預決算信息的范圍和時間更為重要。

兩個文件要求:財政部門要完整報送同級人代會審批的政府預決算，政府預決算既包括一般預算收支，又包括政府性基金預算收支;一般預算收入既包括稅收收入和非稅收收入，又包括上級下達的轉移支付等各類轉移性收入;政府性基金預算收入既包括直接收入，又包括上級下達的轉移性收入。

《實施意見》要求，到2011年，區縣應將上述財政性收入納入報同級人代會審批的預決算中，使政府預算全面真實反映政府收支狀況。

事實上，向人大公開完整的預決算信息，在上海的部門區縣早有嘗試。

2009年，上海市閔行區就曾將完整的預決算信息在閔行區兩會上向人大代表公開，會后旋即將資料全部收回。此舉被認為是增加財政透明度的“破冰之旅”，亦是全國人民代表大會選擇的人大制度改革試點。

然而，在短短幾天的試點中，有不少操作層面的問題暴露。大部分代表并非專業從事經濟工作，反映預決算報表看不懂，而少數看得懂報表的代表則反映，時間太短，來不及消化。

“這提示了兩個問題，一個是人大代表的議政能力培訓，如果事先培訓一周如何看報表，效果會好很多;其次是公開的范圍和時間問題。”上海市人大相關工作人員表示。

而此次兩個文件除要求向同級人大公開外，還要求選擇一部分部門預算試點向社會公開。

而且，社會公眾中包括相當部門專門從事財務、審計工作的人士，在人大代表非專職化的現狀下，這些專業的社會公眾人員，可能對財政預決算的監督會更加專業有力。

事實上，此次上海市火速頒發兩個文件，其緣由正是源自2009年10月9日，深圳“公共預算觀察志愿者”組織成員李德濤向上海市財政局請求公開上海市2009年市級部門預算以“國家秘密”為由遭拒。“公共預算觀察志愿者”是深圳的一個民間開放式組織，由一群對中國政府運作有興趣也有分析能力的年青人組成。

集訓人大代表

16日，浦東干部學院，上海2009年首期市人大代表計劃預算審查專題培訓班開班。

6日，深處“預算之門”事件的上海市財政局，緊急公布了《關于進一步推進市級預算信息公開的實施方案》(下稱《方案》)。10天后，上海人大快馬加鞭啟動的預算培訓，為其應行使的真正財政審查權做準備。

培訓班由上海市人大財經委、人大常委會預算工委聯合舉辦，2009年內上海將為相關領域人大代表展開兩輪集訓，照計劃，培訓人員還將趕赴4個區縣人大舉辦計劃預算審查監督專題講座。

“這在一定程度上反映了上海領導層面的意志。”上海某區縣人大一位常委說，每年的上海兩會，他只拿到薄薄的幾張紙，簡要羅列了一些財政數據。“2010年，是上海財政信息公開的關鍵一年。”

據了解，除了人大、財政部門之外，上海的區縣相應部門已經在緊鑼密鼓運作財政信息公開條例。

上海，開始推開厚重的“預算之門”。

推開厚重的“預算之門”

據上海市人大常委透露，市政府層面，上海市發改委、市財政局人員，將分別對人大代表介紹關于國民經濟和社會發展計劃的審查和批準情況、市人大代表怎樣履行預算審查監督職權、關于本市財政預算草案編制情況以及關于國庫集中支付管理改革的情況等。

上海市政府參事、上海市十二屆人大常委會委員李正認為，這將進一步推動代表更好地監督財政資金的流向。

據了解，2010年，上海政府層面交送人代會審議的部門預算，除了國防、國家安全等涉及國家秘密的部門之外，將從目前的35個增加到100個，2011年市級部門預算全部報送市人代會審議。

上海市人大一位知情人士透露，未來，上海市人大代表在人代會上拿到的當地政府部門預算報告，將從以往的“一張紙”變成“一本書”。

復旦大學國際關系與公共事務學院浦興祖教授同時說，財政部門可以對一些專有名詞做出解釋，而且有些表述完全可以更通俗化，對一些籠統的數據也可以細化。

上海區縣的財政信息革新，也在緊鑼密鼓推動之中，上海經濟強區——閔行區人大已在全國率先舉行財政預算聽證會，就政府預算項目聽取人大代表和社會公眾的意見;另外中心區域——徐匯區則擬定把一些資金量大、社會關注度高的預算外資金納入預算監督范圍。

“但是大部分區縣的財政，也很難真正公布于眾。”上海某區縣一位人大常委透露，“基本上，一級政府的真正財政資金運作情況，只有同級別5個人知道。”

如何變成長效機制?

11月5日，上海財政局發布《財政部關于進一步加強地方政府性基金預算管理的意見》，作為預算外的財政，上海財政局亦在理清其在收支大盤中的明細管理。

這亦是上海相當大一筆巨資收支，但是土地收入一塊，11月3日，據中原地產最新監測顯示，在7個一線重點城市中，2009年前三季度土地出讓金上海排名第一，達到了652億元的歷史新高。

這部分巨資的收支是否公布，如何公布，也是外界關心的核心。

而對上海財政局公布的方案，上海財經大學公共政策研究中心主任馬國賢表示，該方案只是實施的大體框架，具體實施情況如何，還有待觀察，深層次的問題是，如何將預算公開變成一種常態的長效機制?

“制度是關鍵，制度來得越早越好。”浦興祖說，我們可以先實踐，在實踐中逐步摸索出規律，也要借鑒西方國家的經驗，結合中國的國情，逐步形成完善的預算公開制度。

另外一些熱點問題，也同樣引起外界人士的關注。比如，從上海公布的實施方案看，雖然列出了很多公眾普遍關注的信息，但沒有發現“三公”(公款、公車、公費)消費包含在哪一科目，而且具體的預算公開時間表也沒有給出。

上海財經大學公共政策研究中心主任馬國賢認為，三公消費預算沒有公開，是因為三公消費不知是納入什么部門，盡管列出“三公”消費在技術上是可行的，但是，目前并沒有專門的部門或人員去統計“三公”消費。■