上海推開預(yù)算之門

開列預(yù)算時(shí)間表

11月5日，上海財(cái)政局在其官方網(wǎng)站上發(fā)布了一份《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)市級(jí)預(yù)算信息公開的實(shí)施方案》(下稱《方案》)，《方案》羅列了多項(xiàng)即將公開的財(cái)政資金和社會(huì)公共資金信息類別，此前的10月9日，上海市財(cái)政局曾以“國家秘密”為由，拒絕公開市級(jí)部門預(yù)算。

根據(jù)方案，上海市本級(jí)政府預(yù)算、部門預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)資金等4項(xiàng)財(cái)政收支信息將公開，《方案》還稱，將逐漸擴(kuò)大報(bào)送市人代會(huì)的部門預(yù)算范圍，2010年擴(kuò)大到100個(gè)部門，2011年實(shí)現(xiàn)市級(jí)部門預(yù)算全部報(bào)送(涉及國家安全的部門除外)。

上海市財(cái)經(jīng)大學(xué)胡怡建教授認(rèn)為，從《方案》來看，公開的內(nèi)容還是比較全面的，但是，公開的進(jìn)度并沒有硬性的時(shí)間表，公開內(nèi)容的詳細(xì)程度是否充分也有待進(jìn)一步觀察。而且，《方案》提出，“選擇部分與人民群眾利益聯(lián)系最直接最現(xiàn)實(shí)、人民群眾最關(guān)心的部門，試點(diǎn)向社會(huì)主動(dòng)公開部門支出預(yù)算總數(shù)和基本支出、項(xiàng)目支出預(yù)算數(shù)。”胡怡建認(rèn)為，哪些是和人民群眾利益聯(lián)系最直接，最現(xiàn)實(shí)，最關(guān)心的部門，沒有明確，比如社保、醫(yī)保、教育等部門，應(yīng)該在《方案》中明確，最先向社會(huì)公開。

市區(qū)兩級(jí)差

根據(jù)《方案》要求，市本級(jí)財(cái)政收支情況將屬于公開范圍。據(jù)媒體報(bào)道，上海財(cái)政局稱，將及時(shí)向社會(huì)發(fā)布月度(季度)全市和市本級(jí)財(cái)政收支情況，公布內(nèi)容包括財(cái)政收支總量、增減幅度、執(zhí)行進(jìn)度、部分重點(diǎn)科目等執(zhí)行信息。

此外，地方政府債券籌集資金安排的項(xiàng)目、實(shí)施進(jìn)度和資金使用情況，國有土地使用權(quán)出讓金、貸款道路建設(shè)車輛通行費(fèi)、新增機(jī)動(dòng)車額度拍賣收入和使用、監(jiān)督情況等也將逐步公開;各種財(cái)政專項(xiàng)資金，行政性事業(yè)收費(fèi)，福利彩票、體育彩票等彩票公益金的年度籌集、分配和使用情況等，都將被納入公開范疇。

相比較一個(gè)月之前上海財(cái)政局發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)縣預(yù)算信息公開的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，市本級(jí)財(cái)政公開的項(xiàng)目少了三項(xiàng)。

根據(jù)指導(dǎo)意見的要求，區(qū)縣要公開政府預(yù)算、部門預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政專項(xiàng)資金、政府采購、績效支出等7項(xiàng)財(cái)政收支信息。而此次市本級(jí)財(cái)政僅公布政府預(yù)算、部門預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政專項(xiàng)資金四項(xiàng)信息。

“區(qū)縣公開的范圍是相對(duì)完整的，這次對(duì)區(qū)縣公開的要求比對(duì)市本級(jí)公開的要求更高。”胡怡建表示。

受我國傳統(tǒng)財(cái)稅體制的影響，以上海市為例，市區(qū)之間財(cái)政收入有四塊內(nèi)容:市區(qū)各自按比例劃分的財(cái)稅收入，市對(duì)區(qū)的體制性返還，區(qū)對(duì)市的財(cái)稅上繳以及轉(zhuǎn)移支付。只有科目一一對(duì)應(yīng)，才能完整地看出市區(qū)兩級(jí)財(cái)政分擔(dān)比例等情況。

向人大公開，也要向社會(huì)公開

根據(jù)此次《方案》和《實(shí)施意見》要求，預(yù)決算信息不僅要向同級(jí)人大公開，也要選擇一部分向社會(huì)公開?！斑x擇部分與人民群眾利益聯(lián)系最直接、最現(xiàn)實(shí)、人民群眾最關(guān)心的部門，試點(diǎn)向社會(huì)主動(dòng)公開部門支出預(yù)算總數(shù)和基本支出、項(xiàng)目支出預(yù)算數(shù)。”某種程度上，向社會(huì)公開的預(yù)決算信息的范圍和時(shí)間更為重要。

兩個(gè)文件要求:財(cái)政部門要完整報(bào)送同級(jí)人代會(huì)審批的政府預(yù)決算，政府預(yù)決算既包括一般預(yù)算收支，又包括政府性基金預(yù)算收支;一般預(yù)算收入既包括稅收收入和非稅收收入，又包括上級(jí)下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付等各類轉(zhuǎn)移性收入;政府性基金預(yù)算收入既包括直接收入，又包括上級(jí)下達(dá)的轉(zhuǎn)移性收入。

《實(shí)施意見》要求，到2011年，區(qū)縣應(yīng)將上述財(cái)政性收入納入報(bào)同級(jí)人代會(huì)審批的預(yù)決算中，使政府預(yù)算全面真實(shí)反映政府收支狀況。

事實(shí)上，向人大公開完整的預(yù)決算信息，在上海的部門區(qū)縣早有嘗試。

2009年，上海市閔行區(qū)就曾將完整的預(yù)決算信息在閔行區(qū)兩會(huì)上向人大代表公開，會(huì)后旋即將資料全部收回。此舉被認(rèn)為是增加財(cái)政透明度的“破冰之旅”，亦是全國人民代表大會(huì)選擇的人大制度改革試點(diǎn)。

然而，在短短幾天的試點(diǎn)中，有不少操作層面的問題暴露。大部分代表并非專業(yè)從事經(jīng)濟(jì)工作，反映預(yù)決算報(bào)表看不懂，而少數(shù)看得懂報(bào)表的代表則反映，時(shí)間太短，來不及消化。

“這提示了兩個(gè)問題，一個(gè)是人大代表的議政能力培訓(xùn)，如果事先培訓(xùn)一周如何看報(bào)表，效果會(huì)好很多;其次是公開的范圍和時(shí)間問題?！鄙虾Ｊ腥舜笙嚓P(guān)工作人員表示。

而此次兩個(gè)文件除要求向同級(jí)人大公開外，還要求選擇一部分部門預(yù)算試點(diǎn)向社會(huì)公開。

而且，社會(huì)公眾中包括相當(dāng)部門專門從事財(cái)務(wù)、審計(jì)工作的人士，在人大代表非專職化的現(xiàn)狀下，這些專業(yè)的社會(huì)公眾人員，可能對(duì)財(cái)政預(yù)決算的監(jiān)督會(huì)更加專業(yè)有力。

事實(shí)上，此次上海市火速頒發(fā)兩個(gè)文件，其緣由正是源自2009年10月9日，深圳“公共預(yù)算觀察志愿者”組織成員李德濤向上海市財(cái)政局請求公開上海市2009年市級(jí)部門預(yù)算以“國家秘密”為由遭拒?！肮差A(yù)算觀察志愿者”是深圳的一個(gè)民間開放式組織，由一群對(duì)中國政府運(yùn)作有興趣也有分析能力的年青人組成。

集訓(xùn)人大代表

16日，浦東干部學(xué)院，上海2009年首期市人大代表計(jì)劃預(yù)算審查專題培訓(xùn)班開班。

6日，深處“預(yù)算之門”事件的上海市財(cái)政局，緊急公布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)市級(jí)預(yù)算信息公開的實(shí)施方案》(下稱《方案》)。10天后，上海人大快馬加鞭啟動(dòng)的預(yù)算培訓(xùn)，為其應(yīng)行使的真正財(cái)政審查權(quán)做準(zhǔn)備。

培訓(xùn)班由上海市人大財(cái)經(jīng)委、人大常委會(huì)預(yù)算工委聯(lián)合舉辦，2009年內(nèi)上海將為相關(guān)領(lǐng)域人大代表展開兩輪集訓(xùn)，照計(jì)劃，培訓(xùn)人員還將趕赴4個(gè)區(qū)縣人大舉辦計(jì)劃預(yù)算審查監(jiān)督專題講座。

“這在一定程度上反映了上海領(lǐng)導(dǎo)層面的意志。”上海某區(qū)縣人大一位常委說，每年的上海兩會(huì)，他只拿到薄薄的幾張紙，簡要羅列了一些財(cái)政數(shù)據(jù)?！?010年，是上海財(cái)政信息公開的關(guān)鍵一年?！?/p>

據(jù)了解，除了人大、財(cái)政部門之外，上海的區(qū)縣相應(yīng)部門已經(jīng)在緊鑼密鼓運(yùn)作財(cái)政信息公開條例。

上海，開始推開厚重的“預(yù)算之門”。

推開厚重的“預(yù)算之門”

據(jù)上海市人大常委透露，市政府層面，上海市發(fā)改委、市財(cái)政局人員，將分別對(duì)人大代表介紹關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的審查和批準(zhǔn)情況、市人大代表怎樣履行預(yù)算審查監(jiān)督職權(quán)、關(guān)于本市財(cái)政預(yù)算草案編制情況以及關(guān)于國庫集中支付管理改革的情況等。

上海市政府參事、上海市十二屆人大常委會(huì)委員李正認(rèn)為，這將進(jìn)一步推動(dòng)代表更好地監(jiān)督財(cái)政資金的流向。

據(jù)了解，2010年，上海政府層面交送人代會(huì)審議的部門預(yù)算，除了國防、國家安全等涉及國家秘密的部門之外，將從目前的35個(gè)增加到100個(gè)，2011年市級(jí)部門預(yù)算全部報(bào)送市人代會(huì)審議。

上海市人大一位知情人士透露，未來，上海市人大代表在人代會(huì)上拿到的當(dāng)?shù)卣块T預(yù)算報(bào)告，將從以往的“一張紙”變成“一本書”。

復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院浦興祖教授同時(shí)說，財(cái)政部門可以對(duì)一些專有名詞做出解釋，而且有些表述完全可以更通俗化，對(duì)一些籠統(tǒng)的數(shù)據(jù)也可以細(xì)化。

上海區(qū)縣的財(cái)政信息革新，也在緊鑼密鼓推動(dòng)之中，上海經(jīng)濟(jì)強(qiáng)區(qū)——閔行區(qū)人大已在全國率先舉行財(cái)政預(yù)算聽證會(huì)，就政府預(yù)算項(xiàng)目聽取人大代表和社會(huì)公眾的意見;另外中心區(qū)域——徐匯區(qū)則擬定把一些資金量大、社會(huì)關(guān)注度高的預(yù)算外資金納入預(yù)算監(jiān)督范圍。

“但是大部分區(qū)縣的財(cái)政，也很難真正公布于眾?！鄙虾Ｄ硡^(qū)縣一位人大常委透露，“基本上，一級(jí)政府的真正財(cái)政資金運(yùn)作情況，只有同級(jí)別5個(gè)人知道。”

如何變成長效機(jī)制?

11月5日，上海財(cái)政局發(fā)布《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府性基金預(yù)算管理的意見》，作為預(yù)算外的財(cái)政，上海財(cái)政局亦在理清其在收支大盤中的明細(xì)管理。

這亦是上海相當(dāng)大一筆巨資收支，但是土地收入一塊，11月3日，據(jù)中原地產(chǎn)最新監(jiān)測顯示，在7個(gè)一線重點(diǎn)城市中，2009年前三季度土地出讓金上海排名第一，達(dá)到了652億元的歷史新高。

這部分巨資的收支是否公布，如何公布，也是外界關(guān)心的核心。

而對(duì)上海財(cái)政局公布的方案，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任馬國賢表示，該方案只是實(shí)施的大體框架，具體實(shí)施情況如何，還有待觀察，深層次的問題是，如何將預(yù)算公開變成一種常態(tài)的長效機(jī)制?

“制度是關(guān)鍵，制度來得越早越好?！逼峙d祖說，我們可以先實(shí)踐，在實(shí)踐中逐步摸索出規(guī)律，也要借鑒西方國家的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國的國情，逐步形成完善的預(yù)算公開制度。

另外一些熱點(diǎn)問題，也同樣引起外界人士的關(guān)注。比如，從上海公布的實(shí)施方案看，雖然列出了很多公眾普遍關(guān)注的信息，但沒有發(fā)現(xiàn)“三公”(公款、公車、公費(fèi))消費(fèi)包含在哪一科目，而且具體的預(yù)算公開時(shí)間表也沒有給出。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任馬國賢認(rèn)為，三公消費(fèi)預(yù)算沒有公開，是因?yàn)槿M(fèi)不知是納入什么部門，盡管列出“三公”消費(fèi)在技術(shù)上是可行的，但是，目前并沒有專門的部門或人員去統(tǒng)計(jì)“三公”消費(fèi)。■