杭州的城市民主之路

相麗均

近年來，杭州在探索城市民主建設的過程中推出了黨政、市民、媒體“三位一體”的“民主促民生”工作機制。連續7年為群眾“破七難”的民生工程、“滿意不滿意單位”評選、開放式決策……這些探索，受到了多方關注，給城市民主的發展帶來了啟示。

“今天，杭州市長蔡奇在 ‘開放式決策研討會上表示，‘老百姓有權知道政府在做什么！杭州市政府的重要活動或全體會議今后都將進行視頻直播，杭州各區縣（市）也將因地制宜，通過網絡直播形成互動。”自媒體2008年12月20日報道該新聞以來，一石激起千層浪，“開放式決策”成為政界、學界以及普通百姓討論的焦點話題之一。

“尊敬的各位市民：杭州市第十一屆人民代表大會第四次會議將于2009年2月召開。會議將審查杭州市政府的《政府工作報告》。根據‘民主促民生和實行開放式決策、打造陽光政府的要求，市政府決定在提交人代會審查前，先將《政府工作報告》在‘中國杭州政府門戶網站（www.hangzhou.gov.cn）和杭州網（www.hangzhou.com.cn）上進行社會公示，廣泛征求市民意見……”新年伊始，杭州市再次重拳出擊，在2009年1月14日至1月20日期間，將《政府工作報告》、《關于杭州市2008年國民經濟和社會發展計劃執行情況與2009年國民經濟和社會發展計劃草案的報告》的征求意見稿向社會公示，征求市民意見和建議。

近年來，杭州市集中力量推出了一系列民主建設舉措，開放式決策和《政府工作報告》公示只是其中一個縮影。

民主實踐一路走來

“杭州的民主實踐，遠的說來都可以追溯到1988年了，12345市長電話專線就是從那一年開始開通的。”市長電話辦公室的同志說起杭州的民主實踐很有心得。據統計，僅1996年6月到2007年12月，該專線就收到130萬個民眾電話。

“從1994年開始，杭州就通過開展人民意見征集活動，確定每年10件民生大事。2000年，杭州市在政府績效評估模式的探索上邁出了一大步，開始在市直機關進行評選‘滿意單位不滿意單位的活動。”杭州市綜合考評委員會辦公室的同志介紹說。

據悉，“滿意單位不滿意單位”評選活動是杭州市為解決群眾反映比較突出的機關工作作風問題，在全國率先所作的嘗試。經過9年的考評標準、考評方法、考評體系等方面的創新和改進，現在已基本形成了較為成熟的“杭州模式”。2008年，杭州市綜合考評委員會辦公室更是將《2007年度杭州市直單位綜合考評社會評價意見報告》在《杭州日報》、“中國杭州”門戶網站、“杭州考評網”上向社會公開發布，直接接受民眾考評，并將民眾意見作為杭州市直單位年度綜合考評的一項重要依據。此次社會評價共收集到各類群眾意見和建議10630條。

“我們老百姓也能夠很方便地直接評議市直單位的工作了。”“老百姓比較關注的問題，比如說交通、食品安全等，都在報告中得到了較好的反映。”“希望政府部門以后能越來越透明，工作越做越好，真正為杭州市民考慮。”杭州市民對評議活動紛紛表示了肯定。

現在廣為人知的民生“七難問題”，也是通過在市民中廣泛調查和分析找準的。“七難問題”，即行路難、停車難，住房難，看病難，上學難，困難群眾生活難，清潔衛生差，機關作風差等七大比較突出，同時又直接關系民眾利益的問題。

從2002年起，杭州市委、市政府把解決“七難問題”作為各項工作的重中之重。在摸清情況、找準原因的基礎上，針對社會各界提出的意見和建議，各單位制定了整改計劃，并將整改計劃向工作對象公開；有些工作牽涉面廣、人民群眾反映比較強烈的單位，甚至還將其整改計劃在報紙上予以公開。另外，市委、市政府還專門在杭州市的門戶網站及“杭州網”上開辟了專題網頁，討論“七難問題”。

據悉，在2006年杭州市所進行的一項“當前最需要解決的十項問題”的調查中發現，除了這“七難”問題外，“食品安全問題”和“環境保護問題”成為市民關注的新熱點，也納入了政府的工作重心。

2007年11月14日，杭州市政府舉行第17次常務會議，首次邀請6位市人大代表和政協委員列席。2008年4月2日，市政府舉行第26次常務會議打破常規，首次邀請中央、省級媒體參加，并通過“中國杭州”政府門戶網站直播。5月19日，第28次市政府常務會議，在網絡直播的基礎上加入網民與市長視頻互動的環節。7月8日，第30次常務會議，6位通過網絡報名最后被甄選出來的市民代表出現在會上……政府常務會議和決策的開放之路，一步步得到深化。

據了解，從2007年11月14日至2008年12月10日，杭州市政府常務會議已先后邀請114位人大代表、政協委員和54位市民代表列席，并通過網上視頻直播接入69位市民與市長互動交流。2008年4月以來，市政府常務會議實行視頻直播，政府門戶網站會議視頻直播頁面累計瀏覽量達16117人次，視頻直播論壇累計點擊量達75803人次，市民通過網站直播論壇以發帖形式提出意見建議2259條。

“人大代表、政協委員、媒體、普通市民直接列席會議，又是常務會議決策公開的一大舉措，使監督更為直接，溝通更為暢通；而網絡視頻直播和互動，更是擴大了群眾監督的覆蓋面，加深了監督力度。”長期關注杭州市民主建設實踐的浙江大學公共管理學院副院長余遜達教授指出。

民主促民生：新理念，新機制

“經過這些年的探索，杭州的民主實踐從決策到政策的執行到績效評估，已經基本形成了一套比較系統化的模式。”余遜達說：“‘民主促民生的新理念可以說是杭州民主實踐的關鍵詞。”

2008年初，浙江省委常委、杭州市委書記王國平在與市屬兩大媒體集團負責人座談時，專門提出了“民主促民生，民主保民生”的理念。王國平指出：“只有發揚民主，才能改善民生；只有改善民生，才能體現民主；只有做好民主民生文章，社會才能和諧。”“民主促民生”，就是從關乎老百姓切身利益的“身邊的民主”之事做起。

這一理念可以說既是對杭州這些年民主探索工作的總結，也是對今后工作的指引。

——決策：聽取來自民眾的聲音。

“以民主促民生”首先要求政策的制定必須是為了廣大市民的利益，同時要建立廣泛吸取市民意見，并根據多數人意見作出決定的決策機制。

“雖然我們這里離西湖很近，但我們的庭院卻是陳舊破敗，臟亂差，與西湖美景很不相適應。”

“我們這里都是老舊小區，小區綠化、景觀照明、環境衛生等都比較差，平時生活不方便。”

庭院改造，老百姓的呼聲強烈。

“在這些需要改善的庭院里面，居住著的，有很大一部分是困難群體。我們要實施的庭院改善工程，就是要讓品質生活的陽光，灑到杭州每一個庭院；讓最幸福城市的幸福惠及每一個家庭。”杭州市政府在實地調研的基礎上，提出了庭院改造的工作要求。

據了解，杭州市從2008年起，投入18.5億元，計劃用3年時間完成745個庭院、3365幢樓房的改善目標。目前，全市共完成349個庭院、1771幢房屋的改善，其中有273個庭院、1401幢房屋已通過驗收，超額完成2008年年初確定的220個庭院、1050幢房屋改善任務。其間，政府有關部門共邀請了1001位（次）專家問診搭脈，召開各類論證會、征求意見會1217次，發放調查表118191份，收到群眾意見、建議（咨詢）6767條，每件都予以答復，其中采納2913條。據市統計局11月底抽樣調查顯示，群眾對庭院改善工程的滿意率達到92.7%。

——執行：引進公眾參與。

中山路綜合保護工程是杭州市重點工程。在工程建設過程中，杭州市建委360余名黨員組成了12支黨員志愿者服務隊，與中山路沿線17個社區開展了共建活動，向沿線社區居民發放宣傳資料18000多份，征集社區的意見和建議380余條。同時，市建委等21個部門和單位相關負責人陸續走進《都市快報》“解放思想?民主促民生圓桌會”欄目，解答老百姓疑問，聽取相關建議和意見。

“我們通過建立和完善民主懇談、民情訪談、重大事項公示、聘請義務監督員等制度，拉近政府和群眾的距離，既維護了市民的切身利益，又快速推進了工程的建設。”市建委有關同志說。

“本來中山路的設計方案中，沿線需要遷移的樹木是200多棵，但是在我們居民的建議下，已經調整成了遷移60棵。我們的不少建議政府還是采納了。”沿線社區居民對于參與調整設計方案表示贊賞。

“政府決策的執行，是一個復雜的過程。在執行過程中，讓老百姓知道政府在做些什么，并保持老百姓建言、監督的暢通，這無論是對于政府還是對于市民來說，都是雙贏的。我們要相信民眾的智慧和力量，尤其是在關乎民眾切身利益的工作上。”余遜達表示。

——評估：接受民眾的評議和監督。

在2000年起實行的評選人民滿意政府活動基礎上，2007年，杭州市推出了包含了5大維度、20個領域、50項指標的生活品質評價體系，將城市評價標準從以城市建設為本轉向了以人的生活為本。

“市民對政府工作的成效具有最終發言權，市民工作、生活的滿意才是政府工作的最終目標。”政府部門也越來越認識到社會考評的重要性。

“正是通過政策實施前的民意征集，政策實施時的民眾參與，政策實施后的民主評議，杭州市的民主工作機制基本形成了一個表達民意、維護民利的良性動態循環。”余遜達強調，改善民生，一定要堅持問需于民、問情于民、問計于民，要充分保障百姓的知情權、參與權、選擇權、監督權。

讓民主成為市民的一種生活方式

中國的民主進程是“農村包圍城市”還是“城市輻射農村”，這是一個廣為爭論的問題。一種觀點認為，城市是民主制度的發源地和先行者，城市由于地域的廣闊性和人員的復雜性，不同于鄉村的“熟人社會”，而更多地需要通過制度來規范秩序。同時，城市也由于經濟的相對發展和市民素質的普遍較高而具有發展民主的更大可能性。但是另一種觀點認為，由于城市居民的切身利益與民主實踐沒有直接掛鉤，居民對于公共事務普遍比較冷漠，同時缺乏固定的民主程序實現公眾參與。

“杭州以民生作為突破口，將公民參與引入到民眾生活直接相關的領域，這對于提高公民參與積極性有很大的幫助，有助于形成用民主促民生，又通過解決民生問題進一步擴大民主參與的良性循環。”余遜達說。

如何在充分體現人民在公共領域參與性的同時，保障政府對公共事務的可治理性，這是城市民主發展過程中必須注意的一個關鍵平衡點。不少專家表示，這需要考慮不同機制的適用范圍，對于不同的民生問題采取不同的解決方法。余遜達表示，“以民主促民生”機制，就比較適用于涉及廣大市民切身利益的市政工程項目和城市管理措施。

“在杭州市的民主實踐中，媒體的積極介入和引導作用不可忽視。”杭州市決策咨詢委員會委員藍蔚青研究員表示，政府部門工作計劃的公示，考評結果的公開，民眾要求和建議的反映，都離不開媒體。媒體的成長，對于城市民主之路的探索，將會非常有益。他舉例說，“以民主促民生”的工作機制啟動后的第一次大規模運作——光復路148號3戶居民廁所分配問題中，媒體就發揮了很大的作用。《杭州日報》、《都市快報》、杭州網等多種媒體每天都在重要位置追蹤事件的最新進展，通過熱線電話、網絡投票等方式，提供市民參與民主協商的平臺。

“但是，這一黨政、媒體、市民‘三位一體的工作機制還有待進一步完善。其他監督主體，如人大、政協、社會團體等組織如何納入，更好發揮自身作用，還有待進一步探索。”藍蔚青研究員對杭州市進一步深化城市民主的工作機制提出了希望。

“杭州的民主實踐，主要還是通過政府的強勢推進，參與城市管理決策的主體也只是限定在部分對于公共事務比較積極的市民中。如何加強政治、行政大環境的改革，從總體機制上保障民主參與的制度化；如何培育公民社會，激發市民監督的自覺性；如何提高公民參與的實效，這些都是在今后的工作中需要加以考慮的問題。杭州的城市民主實踐還有很長的路要走。”藍蔚青說。

“杭州是中國幸福感指數第一名城市，市民生活在杭州的感受，除基本的安居樂業，還包括充分行使民主權利，參與城市管理。”杭州市的城市民主實踐之路，能如杭州市長蔡奇所表示的那樣，“問情于民落實知情權，問需于民落實選擇權，問計于民落實參與權，問績于民落實監督權”；民主，能成為杭州市民的一種生活方式，進而固定化、制度化，這些都還有待實踐的進一步檢驗。