基層政府職能部門內橫向協作深刻反思

[摘 要]當前，基層政府職能部門內橫向協作主要是通過縱向領導來運作，較少制作現代管理的工作流程圖。為了建設服務型政府，實行集約管理、提高行政績效，基層政府職能部門內橫向協作要遵循規律，縱深謀劃，創建與再造工作流程。

[關鍵詞]基層政府 職能部門內 橫向協作 流程

本論文為2008年度湖南省社科基金項目《縣級政府行政管理研究》階段性成果，項目編號為：08YBB060

作者簡介：樂觀清（1962-），男，湖南常德人，湖南省常德市委黨校、常德行政學院副教授。學歷：研究生，研究方向：政府管理 。

一、基層政府職能部門內橫向協作存在的主要問題

但一個機關的日常運作不可能完全靠縱向領導來完成，機關的日常運作還要靠橫向協作，即橫向流程管理。如果縱向領導是管理網絡經線的話，橫向協作就是管理網絡的緯線。當前，在我國基層政府管理實踐中，職能部門內橫向協作存在的主要問題有：

（一）職能部門內相同或類似的沖突不斷重復發生。盡管沒有盡善盡美的組織結構，再加上素質各異的人的因素在其中起作用，不同程度的磨擦、矛盾和沖突等不協調現象總是難以避免的。問題在于，要善于區別是偶然發生還是經常重復出現的不協調現象。對于前者，無需重新進行橫向協作的流程創建與再造。但是，如果對于后者也掉以輕心，熟視無睹，作為正常狀態接受下來，則是很危險的。

（二）職能部門領導的協調工作量太大，負擔過重。當一個單位內的橫向協作存在障礙時，其協調只能依靠上級解決。因此，如果上級總是應接不暇地幫助下級解決相互間的糾葛，那就是一個信號，說明下級部門的橫向協作有嚴重缺陷，理當及時解決。否則，上層領導者勢必成為忙忙碌碌的事務主義者，無法集中精力去做領導者應該做的工作。

（三）經常有太多的人參加過多的會議。會議是加強橫向協作的一種有效手段。但是，多數會議主要應是研究解決管理中非常規問題和進行信息溝通，日常管理不能主要依靠會議，而應通過正常的工作流程去進行。如果機關要經常召集許多專業人員研究解決日常管理中的問題，那就應該視為橫向協作有缺陷的一種標志。

（四）用“委員會”制解決橫向協作的問題。“委員會”是縱向領導中的一種決策機構或議事機構，用“委員會”制解決橫向協作的問題實際上就是用縱向領導解決橫向協作問題。這樣做可能會干涉正常職能部門的運作。因為常設部門是在設立部門的時候，經過認真仔細地設計和界定，又經過長期工作的不斷檢驗。有的部門是按傳統建立的，經過很多地方、很多人、很多年的不斷修正，這些部門之間的界定是基本能說清的。少量說不清的重疊和空白也容易用“臨時界定程序”來界定。而“委員會”、“辦公室”、“領導小組”，是隨事而生的，很難不留痕跡地插入原有組織。

現行通常的做法是：A、B、C三個部門之間臨時出現了一個跨界的問題，就成立一個甲委員會；M、N、O三個部門之間臨時出現了一個跨界的問題，就成立一個乙辦公室；后來發現，甲委員會和乙辦公室之間又發生了跨界問題，于是在二者之上成立一個丙領導小組。這樣，層層疊疊，機構臃腫，人浮于事，叫“打補丁”。過了一段時間，來一次精簡機構，叫“割韭菜”。循環往復，長長割割，永無休止。這也許是機構改革“精簡膨脹再精簡再膨脹”的怪圈就難以消除的原因之一。這樣做會嚴重干擾正常職能部門的工作。例如：四川彩虹橋垮塌案，該縣質量技術監督局的負責人曾辯解說這個工程歸“重點工程辦公室”管。這樣，重點工程辦公室就等于干涉了質量技術監督局的正常工作。他很可能還要干涉工商局、公安局、環保局等各職能部門的正常工作。現在有的“委員會”或者“領導小組”，連辦公室主任都由行政首長一人擔任，有的甚至連辦公室都沒有，有名無實。但是，有權有利的時候，他們會全跑出來爭奪；如果追究責任的時候，他們會推脫責任。

（五）公民和被服務對象對政府機關的不滿增多。這種不滿原因可能很多。從組織運作的角度看，公民和被服務對象對機關的意見，常常不是單獨一個部門所能解決的。他們既需要統一各部門的認識，也需要各部門通力協作。因此，如果來自政府機關外部的不滿增多，那就意味著機關內部橫向協作不良、工作效率低下，各部門缺乏及時、有效的溝通、不能協調一致地采取行動去迅速適應外部環境的要求等。

對于上述橫向協作的不良癥狀，基層領導者和管理者必須保持高度的敏感性，一定要下大力研究解決這些問題的長效機制和制度。

二、基層政府職能部門內橫向協作的特點

（一）橫向協作的跨部門性。公共服務、社會管理及政府機關的內部管理事務的分工越來越細，任何政府機關都不可包攬整個公共服務和社會管理的事務，要想提供優質的服務，包括管理服務，就很可能要同其他部門、實體及社會發生聯系，進行跨部門運作。例如：某公民申請辦理餐飲衛生許可證就可能要經過衛生行政職能部門的監督股、檢驗股和發證股等組織和相關崗位負責人的受理、現場審核、樣品檢驗、審核簽字和發證等跨部門環節。

（二）組織設置的非行政隸屬關系的確定性。即各部門之間不一定有行政隸屬關系。例如：在基層政府職能部門中，檔案室是一個很小的部門，但它負責職能部門所有檔案的收集、整理和保管。在這項工作中，幾乎機關所有的部門都要與之發生聯系，而檔案室在機構圖中可能只是辦公室的下屬部門，與其它部門之間沒有行政隸屬關系。它們之間的關系是服務與被服務的關系。既然各部門之間不一定有行政隸屬關系，那么也就不一定有領導與被領導的關系。又例如，職能部門的人事股與財務股等股室之間就不是上下級的關系，也就不是指揮與被指揮或者說是領導與被領導的關系。

（三）橫向協作的非級別性。在橫向部門間，沒有級別的意義、不是說職務級別低的一定要聽職務級別高的人的指揮。在橫向部門間，只有職能的區別或者說只有管理分工的不同。如果讓級別有意義，級別低的就不敢管級別高的，就會產生不合理的特權。

（四）各部門工作職責的獨立性。因為橫向協作還是建立在官僚行政體制職能專業化分工基礎之上，所以，任何橫向協作都還是要強調各部門首先只對自己的工作職責負責。至于現在要進行的“大部門”行政體制改革，那也是為了更好的搞好橫向協作。同時，“大部門”行政體制內也還是有職能專業化分工，只不過現在的橫向協作在理念上與以前有一些變化，下文將提到。

三、職能部門內橫向協作的現代途徑：工作流程的創建和再造

為使職能部門內橫向協作規范化、現代化，我們建議各內部部門的橫向協作應借鑒工藝圖的方法[1]，從對管理過程的系統分析入手，找出科學的工作規程，給予公務員指導和約束，使他們能遵守一定的工作規范并按完善的工作流程辦事。

（一）明確工作流程創建與再造的理念和分類。政府公務人員要明確流程創建與再造的重要性，職能部門內的工作沒有流程的要創建，已有的要根據需要重新審視原有的流程模式和運行機制，以全新的理念重構傳統的官僚制。首先要堅持顧客導向的政府服務價值觀，充分考慮顧客價值。根據美國著名公共行政管理學家拉塞爾·M·林登的觀點，政府顧客可以分為外部顧客( external customers)和內部顧客( internal customer)，內部顧客就是政府工作人員，即所謂的公務員，外部顧客也即政府服務的對象[2]。在服務觀念上要求各部門以服務為龍頭，直接面對政府內部和外部顧客，提供同等優質的服務。其次要有一個明確的、具有啟發性的流程創建與再造目標，即共同愿景。第三要建設學習型政府，不斷更新觀念。此外，政府公務人員還要具有團隊意識[3]等。工作流程在分類上，筆者認為應包括縱向工作流程、橫向工作流程和混合工作流程。混合工作流程又包括縱向混合工作流程和橫向混合工作流程。這里重點探討部門內橫向混合工作流程。橫向混合工作流程又可分為線型工作流程、責任矩陣工作流程、時間矩陣工作流程和空間矩陣工作流程。線型工作流程是最簡單的一種流程。它將工作、任務細分為若干個步驟或環節，然后再用流動方向的線條，把各個工作步驟按先后順序連接起來。責任矩陣工作流程則是在每個環節上，都標明責任人，相比線型工作流程更容易分析每個環節的外界影響因素。時間矩陣工作流程不僅標明作業的先后次序，以及各環節的責任人，還標出每個環節的作業時間和總的活動周期等[4]。空間矩陣工作流程對直接服務公民的窗口單位來說，更具有意義。它方便了群眾辦事，提高了公共部門辦事效率。這四種類型的流程中，我們強調要結合實際在有所側重的前提下，縱深謀劃，綜合創建與再造。

（二）工作流程創建與再造的主要工作。首先要明確工作流程創建與再造的主管部門。工作流程應由其主管部門來制訂，也可以由管理專家和其他各方面人員協助主管職能部門來制訂，但制訂工作流程的直接責任仍由主管部門負責。同時，流程還需要不斷地進行培訓、檢查和修正。第三流程再造也要遵循其特有的步驟。具體包括（1）審視原有流程。根據政府發展目標與需求，調查了解現實業務需求、現實業務流程和現實業務信息，并加以分析。（2）重新設計行政流程。包括設計和確定新流程的整體方案和業務流程的原型、重新設計新的人事及組織結構、重新設計新的信息系統及其傳遞方式。（3）啟動、實施新的業務流程。為此需要進行宣傳動員、與受影響的相關人員進行溝通、重建人事與組織。（4）評估與反饋。對新流程的實施效果進行評估，評估項目包括新流程表現、信息系統表現及工作效率。流程表現評價指標包括準確性、便捷性、協調性、共享性、效率與成本、滿意程度等方面。政府部門應根據反饋的評估結果改進流程等[5]。

（三）工作流程創建與再造重點注意事項。（1）要把流程嵌入組織系統，并及時在相應范圍公開。要檢查流程圖上和崗位圖上的名稱是否一致。流程圖與其崗位描述中，所賦于的責任與權限是否對應。經批準、頒布工作流程的管理者應該根據機關的情況，把工作流程編制成流程手冊或流程圖，交給相關部門正式備案，并應在相應范圍或網站及時公開各種流程和流程圖，接受各界廣泛監督。（2）要用流程維護流程。（3）要確立好流程的標準并在工作中不斷優化工作流程。我們認為好流程的標準是越有效、越簡單、越省事、越省錢越好。要找準流程的控制點。對一項工作而言，影響其工作結果和決定其能否完成的關鍵因素，就稱為這項工作的控制點。當工作在崗位之間流轉時、控制點就包括了崗位、工作行為和工作標準等一系列內容。只有找準控制點，才能夠制訂出簡單適用的工作流程。歷史上“丁渭修皇宮的故事”告訴我們工作流程要科學，就不能搞“單打一”，而必須進行縱深謀劃[6]。筆者認為這些都是不斷優化工作流程的關鍵。

參考文獻

[1]劉光起，A管理模式[M]北京：企業管理出版社，1997，221

[2]［美］拉塞爾·M·林登，無縫隙政府［M］北京：中國人民大學出版社，2002，6

[3]胡德平，政府流程再造的理論探討及其實踐路徑［j］四川行政學院學報， 2006，(4)

[4]溫德誠，政府精細化管理[M]北京：新華出版社，2007，42

[5]蔡立新，基于電子政務應用的行政流程再造：問題與對策[j]天津行政學院學報，2007，(3)

[6]劉志毅，工作程序縱深談[j]工廠管理，1998，(10）