要著力加強黨的依法執政能力建設

尹書博

中國共產黨執政60年的經驗教訓充分表明，依法治國是實現國家長治久安的根本保證，是發展社會主義民主政治的必然要求?！霸谝婪ㄖ螄臈l件下，依法執政是共產黨的基本執政方式。依法執政既是對中國共產黨的執政地位依法進行保護，又是對執政黨執政行為依法進行規范。”《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》指出，依法執政，就是黨要緊緊抓住制度建設這個更具根本性、全局性、穩定性、長期性的重要環節，堅持依法治國，領導立法，帶頭守法，保證執法，不斷推進國家經濟、政治、文化、社會生活的法制化、規范化，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施。著力加強黨的依法執政能力建設，是我們黨在新時期面對的重大現實課題。

一、依法執政是依法治國方略的具體體現

黨的十五大提出“依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略”，1999年3月九屆人大二次會議又將“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”以憲法修正案的形式寫入了《中華人民共和國憲法》。在確立依法治國方略之后，黨如何發揮領導核心作用，如何確定自己的執政方略，成為一個迫切需要回答的重大現實問題。應該說，依法治國聯結了政黨領導與執政的兩個環節。在依法治國的方略下，黨的領導最終是通過有效的執政來體現的，所以，黨的領導過程必須與黨的執政過程相銜接，其中的關鍵就是要根據憲法和國家制度的規則來調整黨的領導體制、領導方式和領導過程。依法執政方式的提出，是中國共產黨在執政問題上經過長期探索取得的重大認識飛躍。

依法治國作為黨治國的基本方略，依法執政作為黨執政的基本方式，都體現了法治精神，都是為了實現中國共產黨提出的全面建設小康社會，進而實現中華民族偉大復興的宏偉目標，都是為了踐行立黨為公、執政為民的根本宗旨。因此，二者在本質上是一致的?！懊鞔_提出堅持依法執政，不斷提高依法執政的能力，這反映了基本方略對黨的執政活動的內在要求，是基本方略在黨的執政理論和執政方式上的進一步展開，具有非常重要的意義?！?/p>

依法治國和依法執政的不同主要表現在：第一，實踐主體不同。依法治國的主體是黨領導下國家所有的社會組織和廣大人民群眾；依法執政的主體主要是作為執政黨的中國共產黨的各級組織和在國家政權機關中執掌權力的領導干部，他們必須在憲法和法律規定的范圍內行使國家權力。第二，層次地位不同。所謂治國方略，是指治理國家的戰略性的指導原則。確立依法治國的方略，不是一般地提高法制建設的地位，而是要把國家的各項工作整體性地納入法制的軌道，即實行法治。依法執政是依法治國方略的重要組成部分，屬于黨的執政方式、方法的范疇，即用什么樣的形式、什么樣的手段、什么樣的方法來實現執政的目標。第三。直接目標不同。依法治國的直接目標是在我國建立中國共產黨領導的、人民當家作主的社會主義法治國家；依法執政的直接目標是不斷提高黨的執政能力，鞏固黨的執政地位，實現黨的長期執政。

二、依法執政是新的歷史條件下黨的執政方式的新發展

1、依法執政是我們黨對執政經驗教訓的科學總結

黨依法執政基本方式的提出，是我們黨領導人民執掌政權的歷史性選擇，是發展社會主義市場經濟的時代性要求，是黨對國家和社會實現法治化領導的體制性呼喚。黨的歷史方位的重大轉變，黨面臨的形勢和任務的重大變化，決定了黨的執政方式要隨著形勢和任務的變化而與時俱進。

從新中國成立到中共十一屆三中全會之前，由于歷史傳統(我國有兩千多年的封建專制歷史，缺乏民主法制傳統)、黨情(我們黨作為執政黨還肩負著完成民主革命的任務，黨自身對如何執政也還沒有任何經驗)和國情(當時國家政權剛剛建立，尚未建立起完備的社會主義法制等)等原因所決定，中國共產黨長期未能擺正領導黨和執政黨的位置關系，致使中國基本上是一個政策社會或行政社會。1954年《中華人民共和國憲法》的頒行，曾經為黨的執政方式的轉變提供了法律基礎。1956年黨的八大也提出了轉變黨的執政方式的主張。但由于種種原因，我們沒有把黨內民主和國家政治社會生活的民主加以制度化，法律化，或者雖然制定了法律，卻沒有相應的權威。1957年以后的10年，“接二連三的群眾運動又使政策比法律顯出更多的優越性，領袖個人和黨在人們心目中的崇高地位使人們更容易產生‘政策至上的觀念。政策從背后直接走到前臺便是理所當然的，政策向法律轉化的程序化規定便是多余的了”。以至到文化大革命時期林彪和江青反革命集團倒行逆施，致使憲法和法律成為一紙空文，在這場所謂的“大革命”中，包括黨和國家領導人在內的大批中央黨政軍領導干部、民主黨派負責人、各界知名人士和群眾受到誣陷和迫害，公安、檢察、司法等專政機關和維護社會秩序的機關都被砸爛或者陷入癱瘓，黨、國家和人民遭到建國以來最嚴重的挫折和損失，教訓極為深刻。

黨的十一屆三中全會以后，黨認真總結了治國理政的經驗教訓。1980年8月18日，鄧小平在中央政治局擴大會議上的重要講話中正式提出了黨和國家領導制度改革的問題。通過深刻總結“文化大革命”的教訓，中國共產黨開始重新思考執政黨應當采取什么方式治理國家和執政黨應當依靠什么來執政的重大理論問題。為此，1982年十二大黨章作出了黨必須在憲法和法律的范圍內活動的重要規定，并在此基礎上進一步闡明了黨的領導的內涵和要求。我們黨在領導和推進改革開放和社會主義現代化建設的實踐中，重新提出了轉變黨的執政方式(領導方式)的問題。黨的十五大，明確提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略。

黨的十六大以來，以胡錦濤為總書記的新一屆中央領導集體，著眼于提高黨的執政能力、推進中國特色社會主義偉大事業，對如何進一步改進黨的執政方式問題進行了深入的思考和探索。中共十六屆四中全會作出的《關于加強黨的執政能力建設的決定》把“必須堅持科學執政、民主執政、依法執政，不斷完善黨的領導方式和執政方式”作為黨的六條執政經驗之一，并把“貫徹依法治國基本方略，提高依法執政水平”作為不斷提高發展社會主義民主政治能力的一個重要方面?！稕Q定》中關于科學執政、民主執政、依法執政的重要提法值得我們高度關注，在中國共產黨的歷史上，把它們作為一個整體與執政聯系起來，并且作為執政黨建設的目標之一鮮明地提出來，這還是第一次。這表明我們黨對執政方式的認識達到了新的境界，黨的執政理念實現了新的飛躍。

2、依法執政既是實施依法治國基本方略的關鍵，也是提高黨的執政能力的必然要求

貫徹依法治國方略，首先要求黨依法執政。中國共產黨作為中國特色社會主義事業的領導核心，作為中國的執政黨，“必須在憲法和法律的范圍內活動，在憲法和法律的范圍內執政。只有堅持依法執政，才能夠保證國家權力嚴格依法運作；才能夠保證行政機關依法行政，司法機關公正司法，全

社會成員依法行使權利、履行義務；才能夠維護人民當家作主的地位，保障人民的各項民主權利”。所以，依法執政既是依法治國、建設社會主義法治國家的關鍵，也是提高黨的執政能力的必然要求。在這個意義上來說，只有把法制建設與黨的執政能力建設統一到依法執政上來，才能推進依法治國的進程。

依法執政是實行社會主義市場經濟的客觀要求。市場經濟是一種法律治理的經濟，法制在社會主義市場經濟中具有重要地位，發揮著領航導向、保障、懲戒和服務作用。必須用法律來保障和明確市場主體的權利和義務，確保它們能夠自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束；必須用法律來調整市場主體關系、維護公平競爭；必須用法律來保護市場交換關系，使其遵循自愿、公平、等價有償、誠實信用的原則；必須運用法律改善和加強國家對市場經濟的宏觀調控；必須建立和健全社會保障制度，對市場競爭造成的破產、失業等，進行相應的社會救濟，減少社會震動。這些情況都要求黨的執政活動必須適應經濟活動市場化、法治化的發展趨勢，在法制的范圍內不斷提高駕馭社會主義市場經濟的水平和能力。

依法執政是構建社會主義和諧社會的必然選擇。民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處是和諧社會的六大基本特征。和諧社會這六大要素都和法治息息相關。一個社會和諧與否，其決定性的因素是資源與利益分配機制是否公平正義、惠及各方。確保社會全體成員享有就業機會、市場準入、收入分配等方面的平等，為一切人提供起點公平、過程公平、結果公平的制度與機制保障，是黨和政府應盡的責任和義務。所以，利益分配是否公正與合理，其主要支撐點是法治，其基本標準也是法治。黨依法執政，黨的意志就能借助法律的強制性和國家的權威性貫徹到社會各個領域，進而更有效地整合社會資源，妥善處理各種利益關系，實現好維護好發展好最廣大人民群眾的根本利益，加快構建和諧社會的進程。

3、依法執政既是現代政黨政治發展的普遍要求，也是遵循黨執政規律的現實選擇

從世界范圍來看，政黨活動的法治化是現代民主政治的主要特征，也是現代政治文明的重要內容。盡管在不同國家，由于歷史文化傳統、政治制度特別是政黨制度的差異，政黨實現其對國家和社會領導的方式和特點有很大不同，但在民主法治條件下，政黨參與政治，實現對國家和社會的領導必須符合法治的一般原則和精神。執政黨依法執政，就是“執政黨必須通過憲法和法律規定的國家政權的運作方式執掌國家政權，使執政權力行使合法化并符合法治的要求”。中國共產黨作為中國法定的執政黨，黨的各級領導機構從法理上講雖不是國家機構的組成部分，但是實際上黨的執政活動總是同國家機構管理活動緊密聯系在一起的。作為各級國家機構的政治中心和領導核心，黨始終擁有決定國家前途和命運的實質性權力，從這個意義上講，黨的執政方式科學化，依法執政，是保證中國的現代化事業取得成功的關鍵。

改革完善黨的執政方式，最根本的就是要實現黨的執政方式法制化，實行依法執政。現代西方政黨政治特別強調政黨執政的雙重合法性：首先是政治合法性，即民眾對執政黨的擁護和認同；其次是法律合法性，即依法行使執政權。西方政黨執政發展的歷史給我們的啟示是：我們黨要為人民掌好權、執好政，黨執政的政治合法性還必須轉化為法律合法性。世界上一些大黨、老黨喪失政權的事實也告訴我們：執政黨必須研究執政規律，探索科學的執政方式，依法行使執政權，這是現代政黨執政的普遍要求。堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，是發展中國特色社會主義民主政治的根本，也是我們黨依法執政的顯著特點。只有通過依法執政，才能切實保障把黨的領導、人民當家作主和依法治國真正統一起來。

三、加強黨依法執政能力建設的對策思考

所謂依法執政能力，是執政黨以國家機器為杠桿，在治理國家和社會事務中，在堅持運用法律手段解決社會矛盾、協調利益關系，持續獲得人民擁護，促進社會生產發展，引導社會整體進步等方面所表現出的能力。依法執政能力是黨的執政能力建設的核心，它是一個持續的動態過程。當前，加強依法執政能力建設，要抓好以下環節。

1、依法執政的關鍵是依法授權，形成科學化、規范化、制度化的執政機制

執政能力的實質和關鍵是確認執政黨的歷史地位來源于人民的授權，其存在的目的是為人民執好政、掌好權。我國人民代表大會是整個國家權力的核心，決定著整個國家制度的權力關系與運行規則；人民代表大會的發展將全面帶動國家制度的成長，而國家制度的全面成長，將構成黨執政的重要制度資源，從而在根本的制度層面上提升黨的執政能力。因此，執政黨必須在人大制度之內活動，把執政重心轉移到領導和支持人民代表大會及其常委會上，改變過去那種由黨直接領導行政機關的做法。黨的領導要通過把黨的正確主張在人大會上制定成憲法、法律、法規來實現，要通過黨組織推薦黨員領導干部按照法定程序進入國家機關的領導崗位來實現，要通過這些進入國家機關的黨員領導干部和黨員公職人員依法行使職權和發揮模范作用來實現。各級黨委和黨的基層組織，都必須明確認識到，憲法和法律是黨的領導最根本的體現。在實踐中，一方面要通過科學化、規范化、制度化的機制，協調好與人大、政府、政協的關系，統籌組織好各方面的工作，使其各就各位、各司其職、各負其責，形成合力；另一方面，各級黨委要著眼于全局，集中精力抓帶有全局性、前瞻性、戰略性的重大問題，把握政治方向，安排重要人事，決定重大事項，維護社會穩定，有效實施黨在各個領域的思想、政治和組織領導，從根本上保證黨依法執政能力的提高。

2、依法執政的核心是依法用權，把黨和國家的各項工作納入法制軌道

對于執政黨來說，堅持依法執政，就是要保證、支持和監督國家機關依法行使職權，在法制軌道上開展各項工作，保障公民和法人的合法權益；對政府而言，堅持依法執政，就是要嚴格依法行政，“實現政治領導和行政管理的適度分離”。要把政府的一切權力行為納入法律的規定和程序當中，而不得有任何的例外。因為在各種公共權力中，一方面行政權最活躍、涉及范圍最廣、對人民群眾的切身利益影響最大，如果控制不力，就會造成難以彌補的重大損失，另一方面，行政權具有高效運行的特點，能因應各種緊急狀態和危機，因此，不能不保留給行政機關較大的裁量權。要防止行政權力的濫用，必須加強行政法治建設。2004年3月22日，國務院印發了《全面推行依法行政實施綱要》，提出“經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標”。5年來，應該說各級政府采取了許多措施推進依法行政，并取得了明顯進展。但是，與經濟社會快速發展和廣大人民群眾的新期待相比，依法行政仍存在不少差距。要推進依法行政，建設法治政府，政府部門及其工作人員要做兩方面努力：第一，絕對忠于憲法和法律，嚴格依法行政，對行使權力的主

體而言，必須做到法無授權不可為；第二，明確依法行政的六項基本要求：合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責一致，并且要在業務上熟悉、精通與政府職能部門相關的各種法律和法規。這是政府部門提高依法行政能力最基本的前提。

3、依法執政的保證是依法監督，保證人民賦予的權力為人民謀利益

在社會政治生活中，可以說權力無處不在。由于權力負效應會給人民帶來極大的危害，造成社會動蕩、經濟損失，因此，必須加強對權力的監督和制約。

要通過加強黨內監督制度建設來推動國家的制度建設。在中國的政治權力架構中，政黨與國家的界限并不十分明確，中華人民共和國是中國共產黨領導創建的，而中國革命和建設的歷程也使中國共產黨成為中華民族、中國人民以及這個國家的核心力量，從而創造了有中國特色的發展邏輯：在中國邁向現代化國家的努力中，中國共產黨起著決定性的作用。因此，政黨的制度建設必然會對國家的制度建設產生決定性的影響。黨內監督制度的發展，會為國家行政監督的完善提供借鑒，黨內民主的發展，從長遠來看也會為國家民主建設的制度化提供推動力量。

要進一步強化黨內各級領導干部的監督意識，自覺接受黨組織和人民群眾的監督。黨內要進一步完善權力結構，建立健全依法行使權力的制約機制，將目前紀律監督的雙重領導體制由以同級黨委領導為主改為以上級紀檢機關領導為主，各級紀委不受同級黨委的領導，只接受上級紀委的垂直領導，以保證其監督權的獨立性。紀檢機關應當擁有完整的立案權、調查權、處分權，其立案和處分的結果實行向同級黨委備案的制度，但不能由同級黨委批準。對紀委作出的決定。同級黨委無權改變，如有異議，可提交上一級紀檢機關裁決。

毫無疑問，對于遏制腐敗而言，體制內的自我監督雖然是必要的和基本的，但卻不是充分的和完備的。必須清醒地認識到反腐敗只強調權力監督，這樣走下去，效果很有限。應當在完善權力監督的同時，跳出權力監督來尋求突破，像中央強調的那樣，反腐倡廉要從源頭抓起，特別是從官員的選拔、權力的制約、干部的責任制和政務透明等人手，建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，防止濫用權力現象發生，保證國家公共權力始終健康運行，保證黨執政為民的本質在人民當家作主的實踐中得到充分的實現。