農地使用權流轉的市場化配置研究

樊萬選　郭立義

摘要：以市場機制實現農地使用權流轉是在農村建立社會主義市場經濟體制的重要內容。在市場經濟體制下，市場是配置資源的基礎和原發力量，通過市場機制及時實現農村土地使用權的流轉，可以避免集中統一調整農地給農業經濟穩定發展帶來的沖擊，激發農戶改良土地、增加對農地長期性投入的積極性，為農業的持續健康發展提供制度上的保障。農地使用權流轉市場化，應遵循優化配置原則、市場機制與宏觀調控相結合的原則、因地制宜和自愿互利的原則。

關鍵詞：農地使用權；流轉；配置；

中圖分類號：F321.1文獻標識碼：A文章編號：1003－0751(2009)02－0053－05

建立社會主義市場經濟體制意味著市場機制將成為資源配置的主要方式，土地作為一種最基本的生產資料也不例外。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于農村改革發展若干重大問題的決定》指出，要穩定和完善農村基本經營制度，“加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場”。農地使用權(承包經營權)流轉的市場機制是通過合理制定地租、地價，以轉讓、出租、入股和繼承等形式，將農地使用權的流轉引入市場，通過市場機制實現農地使用權的流轉，這是農村社會主義市場經濟歷史和邏輯的必然發展。

農地使用權市場化流轉的前提：農地產權關系的明晰化

經濟學的根本問題是經濟效率，而產權的變動將影響經濟效率，只要產權上明確界定，交易各方就力求降低交易費用，使資源配置到產出最大、成本最小的地方，從而達到資源的最優配置。但在我國農村土地市場上，作為交易客體的土地，產權主體不清，界定模糊等因素制約著我國農村土地市場發育，而土地流轉必然造成土地產權的分解，形成土地所有者、承包者、使用者等多元利益主體。各利益主體的責權利關系如何，怎樣保證各利益主體權利的實現、利益的獲得，并履行相應的責任和義務，避免各種侵權現象的發生而損害國家、集體和他人的利益，促進土地資源合理配置，都需要通過產權制度建設予以嚴格界定。因此，明確界定土地產權關系是首先要解決的問題，它是土地市場得以健康發展的前提條件。實現所有權與使用權相分離、承包權與經營權相分離，是構建農地使用權流轉機制的前提。在土地產權結構中，所有權是主要的，居于支配地位，其他權利都是所有權的派生權利，這些派生權利既可以與所有權統一于一身，又可以相對獨立地存在。我國《憲法》和《土地管理法》明確規定，農村土地屬集體所有，不能進行自由轉讓，因此，我國農地流轉只能是與所有權相分離的農地使用權的轉讓和流通。而農地使用權中的承包權由于是一種優先權(具有準所有權性質)，為保障農民的這種天然權利，同時有效促進土地流轉，故在實踐中流轉的往往是農地經營權。

通過明晰產權關系，可在穩定土地承包關系的基礎上，促進農地使用權的流轉。穩定土地承包關系，包括承包權的穩定，而承包權的穩定，應有兩層含義：一是農戶作為土地共同所有的一份，應自然地享有承包經營土地的權利；二是穩定農戶業已擁有的土地承包經營權以及由此而來的排他性占有權、開發權、應得的利益權、轉讓權、租賃權、抵押權、繼承權等。依據承包合同農戶所享有的權利不容侵犯，所承擔的責任和義務也必須履行。承包權只應向集體所有權主體作縱向流動，橫向流動的應是土地經營權而不是承包權。承包權和經營權既可以合一，也可以分離，穩定的是承包權，流動的是經營權。穩定承包權表面上看可能會阻礙農地流轉，實則在保障承包者的各項權利的同時會促進搞活經營權。

農地產權明晰化首先必須確保各宗農地各項產權的權能和利益明確有界。農地產權權能有界是指各項農地產權權能之間有明確的邊界，不能“你中有我，我中有你”，否則農地產權就不具有排他性，不能對其行為主體產生有效的約束。農地產權利益有界就是指在界定各項農地產權權能空間時，各項農地產權的利益要明確界定，否則，農地產權將喪失其對行為主體的激勵功能。其次要求各項農地產權必須有明確的主體，這是產權的行為性屬性的基本要求，其具體含義就是在一定的農地產權結構中，每一項農地產權(包括權能和利益)都對應一個特定的產權主體。農地產權的明晰化，有助于明確交易界區；有助于制定公平且有效率的交易規則，并有效地約束和規范行為人的交易行為；有助于行為人在同其他人的交易中形成穩定的預期，從而最大限度地節約交易費用；有助于強化產權制度的激勵和約束功能。

農地產權的明晰化還要求必須對農地產權實施有效的保護。這包括合約各方可通過行使退出權保護自己的權益，以及法律制度能通過強制措施懲罰一切破壞現有農地產權關系的行為和由此產生的威懾力量來實現對農地產權的保護。有效的農地產權保護能夠給當事人一個穩定的預期，以便當事人能夠對未來做出收益與成本分析，從而做出長期投資決策，對土地進行集約經營。

農地使用權流轉市場化的原則

根據國外農業發達國家的先進經驗，結合我國農地制度變革的現狀，在農地流轉制度創新過程中，應遵循如下原則：

1、優化配置原則。這是土地流轉的首要原則，因為土地流轉機制構建的主要目的是通過擴大土地經營規模，實現適度規模經營，從而提高土地的資源配置效率。因此任何方式的土地流轉與集中都必須立足于土地資源的優化配置，有利于土地資源與其他生產要素的有效組合。

2、市場機制與宏觀調控相結合原則。一般而言，市場機制是土地資源的主要流轉機制，但單靠市場機制難以達到土地流轉優化配置的目標，這不僅僅是由于市場機制運行本身的局限與缺陷，而且農戶家庭在市場機制作用下進行土地流轉的原則與目標，呈現出明顯的不一致性和矛盾性；況且土地流轉市場機制對土地資源的優化配置是以完全性競爭為前提的，這個前提條件在我國大多數地區尚不具備。因此，為了彌補市場機制的不足，為農戶進行微觀土地資源配置創造良好的外部環境，政府應運用多樣化手段進行宏觀組織與監控協調。微觀的市場機制與宏觀上的組織調節應是土地流轉的雙重機制。

3、因地制宜原則。我國地域遼闊，土地的自然因素和所處的社會經濟條件表現出強烈的地域性差異，農村社會生產力發展水平也不盡相同，參差不齊；人地比例關系、非農產業發展水平、區域經濟基礎、農民思想觀念等方面的差異，也直接制約著土地流轉的方式與效果，由此決定了在不同地區采取完全相同的流轉方式顯然是不恰當的。只有因地制宜，區別對待，才能充分發揮不同地區土地資源的最大潛能。

4、自愿互利原則。土地流轉的主要任務是實行適度規模經營，但在實際土地流轉過程中，必須充分尊重農民意愿和切身利益，不過分依賴行政強制手段，堅決防止和糾正強迫農民進行土地流轉。同時，宏觀組織協調應與市場機制相結合，堅持互利原則，

不能以侵犯農戶產權利益、挫傷農民生產積極性為代價實現土地流轉目標。

農地使用權市場化流轉的基點：農地的有償使用

這里所指的有償使用是廣義的有償使用，包括一次流轉時的有償使用和二次流轉時的有償轉讓。實行土地有償使用的理論依據是：“地租的占有是土地所有權借以實現的經濟形式。”在社會主義市場經濟條件下，存在商品生產和商品交換。農村土地屬集體所有，但由于土地所有權的性質和土地所有權與使用權的分離，體現在經濟上則必須通過地租形式加以保證。也就是說，農業勞動者應當將其創造的與土地位置和肥力相聯系的純收入的一部分，以實物地租的形式或土地使用費的形式上交給土地所有者，作為承包土地使用權的租金，這才能體現土地所有權的經濟實現與使用權的經濟義務的一致性。在市場經濟條件下，地租或土地使用費的形成應該是通過市場競爭形式，通過市場機制實現土地使用權優化。同時，集體也可以利用地租這一強有力的經濟杠桿來調節土地資源的合理配置。把競爭機制引入土地承包，有利于提高土地生產率，有利于土地向農業生產經營能手集中，逐步向規模經營方向發展。

現階段農地有償使用制度建設的重點應放在三個方面，即農地有償承包制度、地力升降獎懲制度和農地有償轉讓制度。農地有償承包制度，即農民耕種集體的土地，實際上還應向集體經濟組織交納一定的土地承包費。土地承包費可轉化為土地經營發展基金，除少量用于集體管理人員開支外，主要返還農業用于擴大再生產。實行農地有償承包的關鍵是要確定合理的土地承包費，目前應注意以下幾點：一是承包費負擔水平要合理，既不能過高也不能過低；二是嚴格控制土地承包費項目，避免農地承包者負擔過重或負擔不公的回流，當前要特別注意不能將一些農村公共費用全部算在土地承包者身上；三是土地承包費的額度要拉開檔次，承包費多少應與土地的綜合條件成正比，以利于對農村一切土地資源的合理開發利用。地力升降獎懲制度，即土地承包者對承包期限內自己經營的土地的肥力狀況負經濟責任，因合理使用土地而使土地肥力升高者，除獲取級差地租Ⅱ外，集體經濟組織還應給予一定的獎勵，相反，對使用不善而使地力下降者，集體經濟組織有權給予相應的經濟處罰，并可視情節輕重考慮收回土地承包權。農地有償轉讓制度，即在土地承包期限內農地使用權或經營權短期轉讓時按照經濟有償原則進行，若承包者退出土地，就意味著他放棄一部分作為集體土地所有者一員理應獲得的權利和收益，這樣，集體經濟組織就應給予一定的補償，若農民是在本社區鄉鎮企業工作，他雖放棄了一部分土地權利，卻擁有了占用一部分集體資產謀取收入的權利，本身不是謀業投資，這樣集體經濟組織就不應給予其離農補償。農地有償轉讓同時也表現在土地使用者之間的相互轉讓上，新使用者給予原使用者一定的轉讓費補償，其轉讓應在集體經濟組織的參與下，由農戶雙方之間進行協調，確定補償標準，并進行登記備案。

農地使用權市場化流轉的關鍵：利益機制

農村土地作為生產要素進入市場后，從靜態看，它具有價值并表現為一定的市場價格。但農地作為一種特殊的商品，在使用和流轉過程中會實現價值的增值。因此，從動態看，農地的收益不僅包括其價值，還包括價值的增值。

農地收益產生的第一個環節便是土地的出讓收益。農村土地所有權屬于集體，集體將農村土地有償、有限期地出讓給土地使用者，從而使農地進入了市場，通稱為農地的一級市場。在一級農地市場中，與出讓收益有關的利益主體包括國家、集體和土地的承包人。國家作為管理者和農地的最終所有者，可通過稅收的方式參與收益的分配，以體現其權利。而集體經濟組織作為農地的一般所有者，應獲取絕對地租和因土地自然條件差別所形成的級差地租I。農地的使用者為獲取農地使用權而交納的承包費中除包括土地稅收、絕對地租和級差地租I外，還包括適量的管理費用。至于說近幾年來黨和政府減免了農業稅和各項費用，說明了中央和各級地方政府對“三農”問題的重視，實行的惠民政策使廣大農民得到更多的實惠和分享改革的成果，但從經濟學的理論上講，農地收益的分配應當包括國家、集體和土地的承包人三個方面。

目前，我國農地主要采取按人口比例、好壞搭配的辦法平均分配土地，級差收益無法體現，且土地的細碎化問題嚴重。為解決上述問題，應在土地出讓環節實行級差地租的分配辦法。所謂級差地租的分配辦法是，在對農用地進行全面分等定級的基礎上，對質量不同的土地收取不同的地租額，農民在承包時可根據自身條件進行選擇，務工經商者可只承包少量口糧田，專營農業者可多承包一些良田，擁有農機戶可租賃成片而地價偏低的大塊土地以發揮其機械優勢。這種辦法具有如下優點：第一，在扣除級差地租后，對經營任何質量的一塊土地的農戶來說都是相同的，這就消除了地力自然差別對他們所付勞動應得報酬的影響，遵循了等量勞動得到等量報酬的公平原則。這樣，經營土地的好壞，都不會存在吃虧占便宜的問題。第二，在集體經濟組織按固定數量提取級差地租期間，對任何一塊土地的經營者來說，只要對土地進行有效的改良，加強先進農業科學技術在生產中的運用，實行科學的管理方法，那么超額收入部分歸自己所得，這就體現了多勞多得的公平原則。第三，由于級差地租的這種分配辦法能較好地滿足等量勞動獲取等量報酬、多勞多得的公平原則，因此，它能激發經營者在其每一種土地上盡其所能地、最大限度地提高勞動生產率，改良土地。

農地收益還表現為其轉讓收益。這種收益是在農地承包者將使用權再轉讓給他人的過程中實現的。即在農地的二級市場上形成的。這實質上是土地經營權價格。所涉及的收益分配主體為農地的承包者和農地的經營者。其主要表現是農地經營者向承包戶交納的轉包費。除在理論上向國家和集體上繳的部分外，還包括承包者向土地進行投入而未收回部分的補償，即投資增值部分。此外，由于農地承包者所享有的承包權具有準所有權性質，承包者在將土地轉出時，即使其對土地的投資已全部收回，仍可向受讓者收取一定的轉包費，以體現其作為集體經濟組織的一分子所天然享有的權利。至于費用額的高低，可由出讓雙方協商而定。

農地使用權市場化流轉的核心：價格機制

在市場經濟條件下，地租或土地使用費應該是在成熟的市場機制的作用下，通過土地所有者與土地使用者、土地使用者與土地使用者之間的充分競爭而形成的，其價格包括絕對地租、級差地租I及級差地租Ⅱ、集體對土地投資的補償價值三部分。然而，我國的現狀是農村土地使用權市場還遠未形成，更談不上健全的市場機制。因此在這種情況下，很難通過市場形成一個合理的土地使用費。但是，沒有對于土地有償使用費的數量規定，土地使用權的商品化難以規范化進行。為此，應更多地從現實出發，使之盡可能接近于理論范疇的要求。在此原則

下，土地有償使用費至少應包括：第一，上繳國家的稅金。這部分本來是政府憑借政治權力，依靠法律強制、無償、固定地從土地所有者手中取得的一部分農業收入，實行土地分戶承包后，將稅金作為土地有償使用費的組成部分由集體統一征收再上繳國家，不僅是必要的，而且有利于解決土地收益分配關系中的混亂狀況。第二，地租。包括絕對地租、級差地租I和國家、集體的投入，以及農民進行勞動積累而形成的土地資本的價值折舊。第三，管理費。包括村集體經濟組織作為土地所有權主體對該組織范圍內的土地開發、使用所必要的管理費用及作為土地一般管理者身份計提的管理費用。

而在實踐中，農地年有償使用費的合理確定，必須綜合考慮農產品的產量、價格、成本及當地的社會經濟條件等因素，將各因素采取適當的方法予以量化，構造出合理的計算模型：

H=F×M=F×(R－C)(1)

式中：H：年有償使用費；F：農地所有者憑借其所有權向農地使用者索取的收益占農地總收益的比例。一般來說，0＜F＜1，其大小取決于當地農地的供求關系。M：農地年總收益；R：農地年預期稅后收入；C：農地年經營成本。R和M可通過以下公式求取：

R=∑Xi×Pi×(1－Bi)×(1－Ei)(2)

式中：Xi：農產品年產量；Pi：農產品市場價格；Bi：災害風險發生率；Ei：農業稅稅率。

C=C1+C2+D(3)

式中：C1：年活勞動投入；C2：年物化勞動投入；D：長期投資的折舊。

土地有償轉讓費是指土地從一個經營者手中轉移到另一個經營者手中時，由轉入者向轉出者支付的全部費用，既包括土地轉出者從集體取得土地使用權時支付的有償使用費，也包括轉出轉入者之間通過對未來效益的預期和機會成本大小的權衡而在市場交換中形成的一種交換費用，這部分交換費用是由市場機制自發作用的結果，它可以被認為是馬克思所說的“虛假的社會價值”，還包括轉出者對土地投入形成的級差地租Ⅱ，用理論公式表示為：

L=H+I+G(4)

式中：L：土地年有償轉讓費；H：土地年有償使用費；I：土地年投入補償(原使用者對土地的投入，其效益尚未充分發揮部分的價值補償)；G：土地轉讓過程中的價格增加額(由轉出者和轉入者自由協商形成)。

土地轉讓費的計量要比土地有償使用費的計量更為復雜，其中投入補償部分的測定通過對土地進行定期評估而實現，在對土地等級進行評定的基礎上，把這部分價值可看成是轉出土地時土地達到等級的級差地租I_a，與轉出農戶在使用這塊土地初期土地等級的級差地租I_b的差額。同時。級差地租Ⅱ中土地收益增加價值的實現具有滯后的特點，因而必然與銀行存款利率(i)有關，這樣轉出土地者對土地投資形成的長期收益未補償部分額的折價金額為：I=(I_a－I_b)÷i(5)

運用上述公式計算出的農地承包費用額可作為基礎，再考慮農村集體和經濟單位的具體情況、條件和要求，對承包費用額予以適當調整，從而確定出科學合理的承包費用額，以合理的分配關系完善農地承包經營制度。

農地流轉市場化的目標模式：建立規范的兩級市場

農地市場可分為一級市場和二級市場。農地流轉一級市場是指集體經濟組織依法將其土地使用權在一定年限內有償轉讓給土地使用者所形成的市場，是土地所有者與使用者之間的關系。現階段我國農地流轉一級市場具有如下特點：

(1)一種壟斷程度較高的市場。農村土地市場中，土地供給方是農村集體經濟組織，需求方是農戶。目前，土地仍是我國大多數農民生存的前提條件。如果農村土地全部通過招標、拍賣等競爭方式出讓，必將導致一部分農民生存困難。因此，從保護農民權益出發，國家必須對一級市場進行較為嚴格的控制。

(2)具有較長的出讓年限，農地投資效益具有長效性和滯后性，讓農民享有充分的收益權和對未來長期穩定的預期，才能杜絕農戶土地利用的短期行為，促進土地有效合理流轉，所以轉讓年限較長。

(3)土地流轉形式既具有經營性質，又是一種重要的土地資源配置方式。集體經濟組織與土地使用者之間簽訂的土地承包(或租賃)合同，既屬于經濟合同，又是一種土地使用權“批準書”。

(4)土地供需彈性小。由于土地具有不可再生性，土地流轉一級市場的土地供給無論是絕對量還是相對量都是缺乏彈性的，并且由于土地的不合理利用和越來越多的農用地被非農業建設占用，農地的供給量還呈減少趨勢。從土地需求看，由于缺乏完善的社會保障體系，大多數農民仍視土地為“保險”，無論經營是否有利，也不會改變對土地的需求。從這一點看，一級流轉市場的土地需求比較穩定。但隨著非農產業的發展，農民就業選擇余地加大，土地需求呈下降趨勢。一級市場的運作方式有發包、出讓和出租。

農地流轉二級市場是土地使用者將土地使用權流轉給其他使用者所形成的市場。土地使用權的轉移可能還會繼續若干次，但是只要是土地使用權之間的流轉都屬于二級市場范疇。農地流轉二級市場是自由度比較大的市場，放開搞活，可實現土地資源的優化組合。另外，土地二級市場不同于一級市場，土地供需受環境因素影響大并且具有較大的彈性。二級市場土地使用權的供給一方面取決于農村非農產業發展程度，另一方面取決于社會保障體系完善與否。

責任編輯：曉立