論我國金融危機管理法的制度建構

袁達松

摘要：金融市場本身具有脆弱性和高風險性，這決定了政府必須建構法制對其進行特別的監督和管理。我國加入WTO已歷八年，金融市場逐步放開，但以金融危機管理為主要內容的金融監管法律制度尚十分欠缺，今后應在《突發事件應對法》的基礎上，建立完善的金融風險和危機管理法制體系。

關鍵詞：金融危機；金融監管；危機管理；金融法制

中圖分類號：D922.29文獻標識碼：A文章編號：1003－0751(2009)02－43083－03

一、問題的提出

隨著電子技術和電信基礎設施建設在世界范圍內的長足發展與推進，在金融市場上，金融產品不斷創新，金融交易技術日趨先進，越來越多的資本在全球范圍內更加廣泛和迅速地流動，金融風險因素不斷聚集，金融市場的穩定面臨嚴峻挑戰。金融業是高風險行業，防范金融風險、化解金融危機都要求政府具有強有力的宏觀調控能力，而金融宏觀調控能力則主要表現為制定并執行有利于金融市場穩定、健康、協調發展的金融法律制度。

在我國已經建立的金融監管法律制度中，有關金融危機處置的法律制度散見于《銀行法》、《銀行業監督管理法》、《突發事件應對法》、《企業破產法》、《金融機構撤銷條例》、《外資金融機構管理條例》、《國家突發公共事件總體應急預案》等法律法規中。這些法律法規囿于制定時間的不同及適用范圍各有側重，對金融危機的應對和處置缺乏協調性、統一性，沒有充分體現經濟全球化、金融自由化對金融危機處置的特殊要求，如《企業破產法》不能很好地適用于金融機構，沒有充分反映金融服務的公共性、金融風險的傳播性、化解金融危機的復雜性等特點。從總體上看，我國的金融立法還遠不能滿足經濟和金融體制改革迅速發展的要求，尤其是缺乏因應金融監管潮流的前瞻性金融危機管理法制。因此，建立健全我國金融危機管理法律制度，勢在必行。

二、相關學理及實踐分析

1、經濟法學視角的金融危機管理

經濟法緣起于政府經濟管理，其本旨在于通過政府“有形之手”對市場失靈進行矯正。金融危機由金融風險引發，一旦金融風險聚集、金融監管失控而導致金融危機，則風險本身已不可能在市場機制內部消化，金融危機也不可能通過市場行為自發消除，而必須經由政府外部力量的介入才能得到控制和化解。按危機管理的過程理論，危機管理一般包括三個階段，即危機發生前的監測預防及預警、危機過程中的應急處置與救援、危機消除后的恢復與重建。相應地，有關金融危機管理的法律制度包括：事前的金融監測及預警法律制度，如有關金融風險的防范預警、金融市場準入、金融機構內部控制及外部監管、金融信息實時監測等制度；事中的金融風險化解與金融危機應對法律制度，如存款保險、金融救助、最后貸款人等制度；金融危機后的恢復與重建法律制度，如金融不良資產處置、金融機構并購與市場退出等制度。

2、美國等國家對金融危機的法律應對

在美國，現有的金融監管體系基本上是在20世紀30年代“大蕭條”期間及此后逐步形成的。美國1933年出臺的《格拉斯一斯蒂格爾法》、《證券法》和1934年出臺的《證券交易法》在銀行和證券業之間設立了一道防火墻，使美國形成了金融業分業經營的格局和分業監管的金融監管體制。20世紀70年代末，美國開始進行金融監管制度改革。1999年，美國國會通過了《金融服務現代化法案》，從法律上消除了銀行、證券、保險機構在業務范圍上的界限，結束了美國長達66年之久的金融分業經營局面。盡管該法案提出了功能監管等概念，但此后的實踐中仍長期保留了由各監管機構對證券、期貨、保險和銀行業分別監管的格局，這當然不適應美國金融機構綜合經營的現實，相應的管轄沖突和監管空白便為次貸危機埋下了伏筆。

20世紀30年代以后，英國為了克服金融危機及戰爭危機，徹底拋棄了自由經濟模式，陸續制定或修改了《防止詐騙投資法》(1939年、1958年)、《英格蘭銀行法》(1945年、1998年)、《保險公司法》(1946年、1973年、1982年)、《金融服務與市場法》(2000年)等涉及銀行、證券、保險及信托諸方面的金融危機法律制度，這些法律制度對英國金融業的發展和安全起到了保障作用。

日本政府早在明治年間就移植了近代銀行制度，并隨之制定了《國立銀行條例》對銀行業進行風險監管。隨著20世紀30年代經濟危機的加劇，尤其是二戰戰敗以后，日本政府為了應對不斷發展和變化的金融環境，在不斷修訂《國立銀行條例》等金融監管法的基礎上制定了《日本銀行法》(1942年)，并陸續制定或修改了《國民金融公庫法》(1949年)、《日本進出口銀行法》(1950年)、《日本開發銀行法》(1951年)、《農林漁業金融公庫法》(1952年)、《中小企業金融公庫法》(1953年)、《關于存款準備金的法律》(1957年)等金融法案，這些法案為日本走出經濟危機起到了重要作用。

通過以上分析可以發現，西方國家早期的金融危機應對法往往都是在遭遇金融危機重創后才不得不出臺的，其首要作用在于危機應對及危機后的恢復重建，然后才考慮到對未來危機的預防和應對。現當代以來，西方國家的金融危機管理法已逐漸轉向預防為主，政府在金融危機面前不再是倉皇上陣，而是有條不紊地執行已經生效的金融法案，或結合新情況修訂或頒布新的法案。

3、西方國家應對金融危機的法制措施對我國的啟示

到目前為止，我國尚未真正遭遇過金融危機或經濟危機。20世紀末東南亞金融危機發生時我國尚未加入WTO，金融業尚未大幅度對外開放，因而受動面較小，但今天，我國已經加入WTO且金融業正逐步全面開放，在全球經濟一體化浪潮之下，次貸危機已經對我國造成了巨大影響如股市、房市縮水、出口企業訂單減少、失業率增加等，這對我國國民經濟的發展尤其是金融業的發展和監管敲響了警鐘。我國應當借鑒國外有關危機管理的法制理論和實踐，在基本危機管理法即2007年《突發事件應對法》的基礎上，漸次完善各層次、各領域的具體危機管理法律規范，形成一個完整的、細致的危機管理法律體系。其中最為急迫的，是在梳理國內外金融監管經驗的基礎上，制定單獨的《金融危機管理法》。

三、我國金融危機管理法的具體構想

1、宗旨與原則

金融危機管理法的宗旨可設定為：為維護金融穩定，保障金融安全，防范和化解金融風險，實現對金融危機的預防及預警、處置與救援、恢復與重建，制定本法。金融危機管理法的原則包括基本原則和具體原則。其中，基本原則包括法治原則、應急性原則、經濟安全原則及經濟效率原則；具體原則包括金融危機管理的權力和職責法定、金融風險實時監測、金融風險信息披露、金融危機預警、金融應急事件預案化、金融危機應對的國家利益至上、金融危機處置的社會參與、維護金融機構經營秩序及保護弱勢個人和群體的金融利

益等內容。我國既有的經濟法和行政法理論與實踐對應急性原則未予足夠重視，但從完善我國金融危機管理法的角度看，我們不僅要確立應急性原則的重要法律地位，而且要對其具體含義、適用范圍、表現形態、法律界限等予以明確。應急性原則授權政府在第一時間采取處置手段，有助于迅速、有效地控制金融危機的擴大和惡化。政府權力的擴大使得公民權利面臨被侵害的威脅，為此可以在金融危機管理法的問責機制中加強對政府機關的監督，把政府責任明晰化。

2、金融危機管理部門及其權責

金融危機管理部門的設置須考慮兩個方面的關系，一是與國務院及金融應急預案制定、實施部門的協調問題，二是金融危機管理部門的執行力問題。可行的辦法是在中國人民銀行金融穩定局的基礎上進行職能部門的融合，并參照設置貨幣政策委員會的做法，成立相應的國家金融風險和危機管理委員會。可賦予國家金融風險和危機管理委員會及其下級機關以下權力：(1)制定金融風險防范與金融危機應對的規劃、計劃、相關政策和工作預案，加強金融危機管理的準備工作，促進金融危機管理的規范化和制度化；(2)對金融危機管理部門進行分區管轄，可以參照人民銀行的區域管理方式，甚至與各級人民銀行合署辦公；各級金融危機管理部門指導和幫助本地區和下級人民政府有關部門開展區域性金融風險防范和金融危機應對的準備工作；(3)對各金融機構及其從業人員提供相關的教育和訓練；(4)提高公眾對金融風險的防范意識及應對金融危機的技能，促使其在面臨金融危機時積極配合金融危機管理部門的工作；(5)分析并評估金融風險防范準備工作并進行相關的研究；(6)就金融危機引起的跨部門影響與相關國家機關進行協調并保持協調工作的連續性；(7)監控各金融市場中潛在的、處于萌芽狀態的或現實的風險；(8)加強與國外相關領域的合作，建立必要的金融市場信息共享機制；(9)其他需要金融風險和危機管理委員會協調處理的事項。在賦予相應行政權的同時，還須賦予金融危機管理部門一定的準司法權，如調查權、強制措施權等，并使其參與到金融立法或與金融危機相關的重大立法和政策制定工作當中，進行金融危機管理制度設計。

3、金融危機預警制度

金融危機預警制度兼具金融監管及金融經營狀況診斷的雙重作用，該制度依據相關金融業監管經營原則，選定變量并建立一套預警函數(Function)、指數(Indieator)或基準值(crifical value)，如發現不符合規定或逾越常規境界、范圍的狀況。即向監管機關提供相應信息，督促其及早提出金融監管措施，同時要求金融機構限期糾正其行為偏差，以最小的成本防范金融風險，扼殺金融危機于萌芽階段。具體而言，可考慮對銀行、證券、保險、信托等金融機構按照資本適足性(capital Adequacy)、資產質量(Asset Quality)、管理能力、流動性市場風險等指標設立評級系統；針對不同級別的金融機構進行適當監管；建立場外監控系統(Monitoring System)；敦促各金融機構進一步加強透明化經營并向金融風險監管機關提供相應信息等。

4、金融危機情勢分級與應對措施

可以參照《突發事件應對法》和《國家突發公共事件總體應急預案》的危機分級制度，結合金融危機的性質、嚴重程度、可控性、影響范圍等因素，將金融危機分為四級，即Ⅰ級(特別重大)、Ⅱ級(重大)、Ⅲ級(較大)和Ⅳ級(一般)，并據此對金融危機的情勢進行細化。既要進行國家級的金融危機情勢細分，又要進行區域級的金融危機情勢細分，并盡量將金融危機情勢劃分與金融危機預警機制相結合。在國家級的金融危機情勢分類上，對于危及國民經濟整體運行、若失控會導致經濟危機的情勢，可以定為特別重大級；對于危及金融市場整體運行、若失控會導致系統金融危機的情勢，可以定為重大級；對于危及單一金融行業、若失控會導致行業金融危機的情勢，可以定為較大級；對于危及大型金融機構、若失控會導致相關金融機構連鎖倒閉的情勢，可以定為一般級。區域級的危機情勢分類可以參照國家級的進行，但單一金融機構經營問題屬于市場調節和金融管理的范疇，一般不宜納入金融危機情勢分類。在金融危機管理應對措施方面，可以運用中央銀行和財政部門的貨幣和財政杠桿進行宏觀調控，啟動存款保險基金、投資者保護基金、保險理賠基金和財政平衡基金等風險防范機制，甚至采取動用國家外匯儲備、發行特種國債等非常措施。

5、金融危機后的恢復與重建

金融危機的風險或危害得到控制或消除以后，履行統一領導職責或者組織處置突發事件的各級政府及金融風險和危機管理委員會應當停止執行相應的應急處置措施，同時采取必要措施，防止金融風險的再次聚集和金融危機的再次發生。政府及金融風險和危機管理委員會應當立即對金融危機造成的損失進行評估，組織受影響地區盡快恢復金融秩序，制定恢復重建計劃，并向上級政府及相關機關報告。受金融危機影響地區開展恢復重建工作需要上級政府支持的，可以向上級政府提出請求。上級政府應當根據受影響地區遭受的損失情況，提供資金、物資支持和專業技術指導，組織其他地區提供各種支援。此外，政府及金融風險和危機管理委員會還應當及時查明金融危機的發生原因和經過，總結金融危機應急處置工作的經驗教訓，制定改進措施，并向上一級政府、金融風險和危機管理委員會直至中央銀行報告。

6、法律責任

金融危機管理部門及各金融機構對金融風險無所準備或在金融危機發生后隱瞞不報、妨礙調查、拒不履行緊急應對措施職責的，或者處理方式不當給行政相對人造成不必要損失的，需根據情節依法追究其民事責任、行政責任、刑事責任和國家賠償責任。行政相對人或其他相關部門對金融危機管理部門不予配合甚至阻礙其工作有效開展的，依法追究相應責任。在金融危機管理法的責任體系中，政府是首要的責任承擔者，因政府的不作為或作為不當而遭受財產損失的公民、法人或其他組織可以對政府提起訴訟，要求政府給予賠償。現實中，不少金融危機可能是一些金融機構或者個人的內幕交易、泄露內幕信息等行為引發的，在這種情況下，引發金融危機的機構或個人對相關后果顯然難辭其咎。

7、救濟程序

救濟程序一般包括違憲審查、行政訴訟、公益訴訟、禁止權利濫用等內容。我國雖然尚未啟動違憲審查的具體制度建設，但已有相關的審判實踐。從長遠來看，必須完善相應的審查機制，以規范金融危機管理權的賦予和行使。鑒于金融危機管理部門被賦予包括準司法權在內的較大權力，為平衡相對人的利益，金融危機管理法需要明確規定相對人的救濟程序，對于危機管理部門濫用職權或者玩忽職守的行為，應當允許相對人或行業協會提起行政訴訟或公益訴訟，而相對人或行業協會濫用相關權利的行為也應通過一定的制度如設置法則加以制約。

8、配套措施

除建立基本的金融危機管理法外，還要逐步健全相關法律制度，如違憲審查制度；與金融危機相關的行政法律制度，如行政程序法律制度、行政強制法律制度、政府信息公開法律制度、行政指導法律制度、行政征用法律制度、行政處罰法律制度、國家賠償(補償)法律制度等；基于金融安全的公益訴訟制度；防止權利濫用制度等。

責任編輯：林墨