高速公路的特許經(jīng)營管理

梁雋軍

我國國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃的出臺(tái)以及高速公路在2005年底突破4萬公里，達(dá)到41005公里，標(biāo)志著我國的高速公路建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。在“十一五”期間，我國高速公路還需要有大發(fā)展，這就對(duì)高速公路建設(shè)籌資和對(duì)已建成高速公路的有效管理提出了新的更高要求。目前，所需進(jìn)行的一項(xiàng)重要工作，就是完善我國高速公路特許經(jīng)營開發(fā)，促進(jìn)我國公路事業(yè)的發(fā)展。

一、我國高速公路運(yùn)營管理現(xiàn)狀

在過去的10年間，我國的高速公路從1992年的652公里增加到2002年的2.5萬公里，2005年突破4萬公里，總里程僅次于美國，名列世界第二。預(yù)計(jì)到2020年，我國的高速公路將達(dá)到8萬公里。為此，國家每年需投入400億元左右的資金支持高速公路建設(shè)。在這一發(fā)展的過程中，還需要大量的資金支持、有序的管理體制和科學(xué)的經(jīng)營模式。只有解決好這些問題，我國高速公路才能真正實(shí)現(xiàn)新的跨越式發(fā)展。

由于體制不一，我國部分地區(qū)往往忽視了高速公路社會(huì)公益性設(shè)施的屬性，簡單地將其收費(fèi)權(quán)視為一般的經(jīng)營權(quán)，追求經(jīng)濟(jì)效益而忽視社會(huì)效益；有些地方一路多制，不同省市的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不同，且差異很大。由于高速公路資產(chǎn)是依托于土地而形成的，土地的所有權(quán)屬于國家，所以高速公路資產(chǎn)所有權(quán)屬于國家，是國有資產(chǎn)。而高速公路的自然壟斷的準(zhǔn)公共物品屬性，決定了政府可以通過特許權(quán)經(jīng)營的方式，將高速公路一定時(shí)期的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓。因此，只有充分認(rèn)識(shí)高速公路資產(chǎn)所有權(quán)國有、經(jīng)營權(quán)可轉(zhuǎn)讓的特性，才能在實(shí)踐中盤活高速公路國有資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)高速公路資產(chǎn)的科學(xué)化管理、市場化運(yùn)作的目的，使高速公路發(fā)展真正走上良性循環(huán)的軌道。

目前，公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)值評(píng)估工作不規(guī)范，在轉(zhuǎn)讓公路經(jīng)營權(quán)時(shí)，缺少權(quán)威的公路項(xiàng)目價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估結(jié)果差距很大，在公路項(xiàng)目價(jià)格方面難以形成共識(shí)。同時(shí)，高速公路資產(chǎn)經(jīng)營管理中在法律法規(guī)層面存在很多問題，如管理中存在法律漏洞或無法可依的情況，《公路法》允許高速公路收取通行費(fèi)，但對(duì)目前政策允許下的專用車輛如軍車、農(nóng)用車輛及綠色通道車輛都存在較大的漏洞，對(duì)于作弊、逃費(fèi)的行為在法律上沒有明確的規(guī)定，給通行費(fèi)征收管理工作帶來很大難度，致使大量的通行費(fèi)流失，甚至出現(xiàn)專業(yè)從事通行費(fèi)作弊的人員。日常管理中，經(jīng)常會(huì)因行車、經(jīng)營、收費(fèi)、交通事故、道路和設(shè)備損壞、施工維護(hù)等引起民事、刑事、經(jīng)濟(jì)的糾紛案件。在全國范圍內(nèi)已調(diào)查的163個(gè)高速公路管理機(jī)構(gòu)中，大部分管理機(jī)構(gòu)不重視服務(wù)區(qū)、交通安全、監(jiān)控和緊急救援體系的管理，不具有現(xiàn)代化的預(yù)防性養(yǎng)護(hù)意識(shí)，缺少科學(xué)、有效的日常養(yǎng)護(hù)方法和技術(shù)。

二、高速公路特許經(jīng)營戰(zhàn)略的開發(fā)

為了實(shí)現(xiàn)以路為本、綜合開發(fā)、資本運(yùn)營、服務(wù)社會(huì)的經(jīng)營發(fā)展戰(zhàn)略，高速公路公司可以實(shí)施路運(yùn)一體化(公路與運(yùn)輸一體化經(jīng)營)和路產(chǎn)一體化(公路與產(chǎn)業(yè)一體化開發(fā)經(jīng)營)兩種經(jīng)營模式，充分利用現(xiàn)有的運(yùn)輸資源，用運(yùn)輸經(jīng)營效益來彌補(bǔ)公路經(jīng)營收費(fèi)效益的不足。

路運(yùn)一體化，意味著高速公路公司進(jìn)入運(yùn)輸市場，經(jīng)營者既從事高速公路經(jīng)營，又以所經(jīng)營的高速公路為依托從事高品質(zhì)的運(yùn)輸業(yè)務(wù)，用運(yùn)輸經(jīng)營收益彌補(bǔ)公路收費(fèi)經(jīng)營效益的不足，提高高速公路公司的經(jīng)濟(jì)效益。在條件允許的情況下，一些高速公路公司面向運(yùn)輸服務(wù)具有得天獨(dú)厚的資源優(yōu)勢：營造高速公路網(wǎng)絡(luò)的全線聯(lián)網(wǎng)配載系統(tǒng)，在臨近大中城市的服務(wù)區(qū)可以在貨物信息配載的基礎(chǔ)上，利用倉儲(chǔ)能力和堆存能力，進(jìn)行運(yùn)輸活動(dòng)，起到中轉(zhuǎn)樞紐的作用。這樣，不僅服務(wù)區(qū)的經(jīng)營搞活了，而且可以拉動(dòng)高速公路公司的主業(yè)——車流量，吸引那些不走高速公路的車輛行駛高速公路，增加公司主業(yè)收入。因此，高速公路公司應(yīng)該看到高等級(jí)公路從事高品質(zhì)運(yùn)輸服務(wù)的優(yōu)越性，開發(fā)路運(yùn)一體化經(jīng)營模式，借助大容量、高效率的現(xiàn)代化運(yùn)載工具，根據(jù)自身實(shí)力投資交通運(yùn)輸業(yè)。

路運(yùn)一體化模式最大的優(yōu)勢在于它具有雙重的效益。其一是高速公路公司通過沿線運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)資源的有效開發(fā)和利用，經(jīng)營高品質(zhì)運(yùn)輸業(yè)務(wù)所得的效益，這也是路運(yùn)一體化模式所實(shí)現(xiàn)的直接經(jīng)濟(jì)效益；其二是由于對(duì)運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)資源的有效開發(fā)和利用，刺激子經(jīng)濟(jì)交通量的產(chǎn)生和增長，從而增加了高速公路的通行費(fèi)收益，這也是高速公路公司經(jīng)營運(yùn)輸業(yè)的目的之一，這同樣促進(jìn)了高速公路公司的發(fā)展。實(shí)行路運(yùn)一體化的經(jīng)營模式，運(yùn)輸車輛過往高速公路要交納一定的通行費(fèi)，對(duì)于運(yùn)輸戶而言道路通行費(fèi)是成本，而對(duì)于高速公路公司而言則屬于收益，成本與收入利益重疊。但應(yīng)該看到，后者的收益對(duì)前者來說雖然是成本，但不構(gòu)成對(duì)高速公路公司經(jīng)營的負(fù)擔(dān)，只是一種內(nèi)部轉(zhuǎn)移成本，增加的收益并沒有流失。“路運(yùn)一體化”模式以所經(jīng)營的高速公路為依托，從事高品質(zhì)運(yùn)輸服務(wù)，不僅能增強(qiáng)高速公路公司的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和規(guī)模效益，而且對(duì)從整體上提高我國道路運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展水平和競爭力都具有一定的積極意義。

路產(chǎn)一體化，意味著高速公路公司從事高速公路收費(fèi)經(jīng)營項(xiàng)目的同時(shí)，進(jìn)行沿線相關(guān)產(chǎn)業(yè)的投資開發(fā)，積極穩(wěn)妥拓展經(jīng)營領(lǐng)域，形成一體化經(jīng)營，全面提高高速公路的經(jīng)濟(jì)效益。高速公路竣工后，將有大量較好的土地可供利用，開發(fā)的基礎(chǔ)條件完全具備。依據(jù)這一獨(dú)特的優(yōu)勢，公司應(yīng)大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，結(jié)合高速公路運(yùn)行所帶來的新發(fā)展機(jī)遇，突出發(fā)展交通運(yùn)輸、商貿(mào)流通、房地產(chǎn)開發(fā)、旅游及信息服務(wù)等產(chǎn)業(yè)。

高速公路公司可以依托地域優(yōu)勢和載體優(yōu)勢，適時(shí)涉足物流行業(yè)。當(dāng)前，物流是利潤空間較大的一個(gè)行業(yè)，許多企業(yè)爭相介入，對(duì)于高速公路企業(yè)，更有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。高速公路通常位于連接城市、機(jī)場、車站的重要交通地段，因而可考慮在高速公路主線或立交出入口處，建設(shè)中、小型物流配送中心，承接空車配載和貨份配送，或開展集裝箱運(yùn)物，充分利用高速公路通道作用，降低運(yùn)輸成本，爭取更大的利潤空間。結(jié)合實(shí)際開展旅游業(yè)務(wù)，利用高速公路便利條件，擴(kuò)大業(yè)務(wù)增長，為游客提供全方位的服務(wù)。旅游業(yè)發(fā)展要注意公路主干支線相關(guān)旅游資源的開發(fā)，不斷組織設(shè)計(jì)新的旅游形式，以發(fā)展通道式短途旅游為主，積極拓展長途旅游業(yè)務(wù)。結(jié)合地理優(yōu)勢開發(fā)房地產(chǎn)業(yè)務(wù)。房地產(chǎn)開發(fā)應(yīng)根據(jù)互通立交處的土地升值情況，結(jié)合公路沿線經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃來進(jìn)行。要爭取地方政府重視，依托現(xiàn)有取得的土地，走與成片開發(fā)相結(jié)合的路子。爭取在通車后的3-5年內(nèi)，使高速公路沿線形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模效益。大力發(fā)展商貿(mào)流通業(yè)。商貿(mào)流通業(yè)的發(fā)展要從加快市場體系建設(shè)步伐出發(fā)，按照建立大流通、大開發(fā)、大經(jīng)貿(mào)的原則，借助高速運(yùn)輸系統(tǒng)與國內(nèi)一些大型商家聯(lián)網(wǎng)，形成跨地區(qū)、跨行業(yè)、多功能的綜合性商貿(mào)組織。要充分依托現(xiàn)有服務(wù)區(qū)的基礎(chǔ)和條件，形成完整配套的企業(yè)群體，吸引外商和國內(nèi)名優(yōu)產(chǎn)品廠家投資。做到內(nèi)引外聯(lián)，大力發(fā)展沿線商貿(mào)業(yè)務(wù)。依托技術(shù)優(yōu)勢和人才優(yōu)勢，介入智能化交通工程和公路工程施工業(yè)務(wù)。在高速公路養(yǎng)護(hù)方面，有一定施工經(jīng)驗(yàn)和人才儲(chǔ)備，因而可以考慮使其進(jìn)一步市場化，步入高速公路建設(shè)工程，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)效益。積極發(fā)展信息業(yè)。充分發(fā)揮高速公路運(yùn)行帶來的人流、物流、信息流優(yōu)勢，積極發(fā)展信息產(chǎn)業(yè)，使高速信息傳遞與高速運(yùn)輸?shù)靡糟暯印?/p>

路產(chǎn)一體化也具有雙重效益的特點(diǎn)。其一是從沿線的產(chǎn)業(yè)開發(fā)中所得到的效益；其二是由于沿線有關(guān)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)，刺激了經(jīng)濟(jì)車流的增長，增加了高速公路的交通量，提高了高速公路的經(jīng)濟(jì)效益。同樣，公路效益的增加對(duì)產(chǎn)業(yè)來說是成本，但從產(chǎn)業(yè)的開發(fā)中可以得到較高的回報(bào)，通行費(fèi)支出不會(huì)對(duì)其經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)生顯著的影響，而且這種支出對(duì)實(shí)施路產(chǎn)一體化的高速公路公司來說，也是一種內(nèi)部成本，整體的財(cái)務(wù)效益并沒有改變。