冷戰后中國地區合作政策的戰略效應分析

孫學峰　賴華夏

摘要冷戰結束以來，中國積極推行地區合作政策，以緩解崛起帶來的安全壓力。通過對東盟－中國10+1機制、東亞峰會和上海合作組織三個案例的分析，本文發現，中國地區合作政策受到冷戰后大國實力發展趨勢的結構性限制，其成功與否有賴于兩個條件，一是是否挑戰霸權國美國的地區核心利益，二是滿足地區合作成員國的核心利益。只有既沒有挑戰美國的地區核心利益，同時滿足周邊國家核心利益的政策才能取得成功。

關鍵詞中國地區合作政策效應

中圖分類號：D820文獻標識碼：A文章編號：1005－4812(2009)02－0049－56

20世紀90年代中期，中國開始積極參與地區合作，以緩解自身實力崛起帶來的安全壓力，謀求更為有利的周邊環境。正如溫家寶總理所言，“在合作中謀發展，在合作中謀安全，是新時期中國對外政策的重要組成部分。”然而，中國的地區合作政策措施的實踐效果并不相同。有些舉措成效較為明顯，比如推動10+1合作機制、組建上海合作組織，有些則未能實現既定的政策目標，比如嘗試以10+3為基礎推動東亞峰會機制。為什么中國的地區合作政策會產生不同的實踐效果?對于這一問題，學者們雖有所涉及，但相關研究仍有不少有待完善之處。

有研究人員提出，中國地區戰略取得成功有賴于三個條件，即接受開放的地區主義、避免排擠美國；參與但拒絕主導地區合作，維護東盟核心利益；重點推進非傳統安全領域合作，降低合作難度。但是，作者并沒有說明三個條件之間的邏輯關系。再如，還有學者從相互依賴的角度，分析了中國地區政策取得進展的原因，具體包括：第一，中國沒有挑戰美國霸權秩序，反而與美國在經濟和安全上形成了復雜的依賴關系。第二，中國的經濟發展為亞洲國家創造了越來越大的市場空間，中國逐步成為地區經濟的重要組成部分。但是，作者并沒有說明判斷中美安全和經濟關系是否復雜的標準，也沒有明確中美關系復雜與中國地區政策成功之間的關系。

此外，這些研究還存在著三個共同的缺陷。首先，從研究設計上存在較為明顯的缺陷，即只關注了成功的案例，而沒有分析政策受挫的案例，從而削弱了研究結論的說服力和可信性；其次，實證研究不夠扎實，多是舉些例證，缺乏較為詳細、深入的案例分析；第三，普遍忽略了中國在中亞地區的政策實踐，未能提出能夠說明中國在東亞和中亞兩個地區合作政策戰略效應的理論框架。

本文試圖在既有研究基礎上提出分析中國地區合作政策戰略效應的框架，全文共分為五個部分。第一部分提出說明中國地區合作政策能否成功的條件；第二至第四部分是案例研究，分別討論兩個成功的案例(中國推動10+1合作機制和組建上海合作組織)以及一個政策受挫的例子(以10+3為基礎籌建東亞峰會)，最后是結論部分。

一、影響中國地區合作政策戰略效果的關鍵因素

冷戰結束后，美國的實力優勢一直非常明顯。1992年以來，其實力所占七個大國總體實力之和的比例一直保持在52％-57％之間，即其他六個大國的實力之和也不敵美國一家。六個其他大國中，實力最為接近美國的是日本，但其實力與美國實力的相對比一直沒有超過30％，比例最高的是1996年的29％，此后逐年下降，到2004年降至22％。

與此同時，中國的相對實力呈現明顯的上升趨勢，并且成為美國以外的六個大國中，唯一實力持續增長的國家。統計顯示，中美之間的實力相對比由1992年的5％上升至2004年的10％，增長了1倍，年均增長6％。同一時期，其他五個國家與美國實力比總體上均呈下降趨勢或持平：日本由1992年的27％降至2004年的22％，德國由18％降至14％，法國由14％降至13％，俄羅斯由6％降至5％，英國基本是持平，一直保持在14％上下。

在美國實力占據明顯優勢的情況下，其他大國中相對實力唯一保持上升趨勢的中國必然面臨較為強大的安全壓力，這是中國地區合作政策無法擺脫的結構性限制。這種限制促使中國的地區合作政策必須兼顧主導國美國和周邊國家的核心利益，挑戰任何一方的核心利益都將導致相應政策受挫，難以實現既定目標。(參見表1)

表l的四種情況中，第(1)種情況受挫的原因最容易理解。在這種情況下，中國的地區政策同時挑戰了美國和周邊國家的核心利益，美國必然聯合或促使周邊國家采取相應措施阻止中國政策目標的實現。因為美國看待東亞一體化是以中國為中心的，即中國在做什么、中國與其他亞洲國家之間正在出現什么樣的發展變化，以及這種發展變化對美國的利益產生了或可能產生什么影響。而周邊國家也樂于爭取美國支持共同向中國施壓，以維護本國的核心利益。在美國和周邊國家雙重壓力下，實力處于劣勢的中國必然難以實現既定的政策目標。

第(4)種情況成功的原因也比較容易理解。在這種情形下，美國由于核心利益得到了滿足，因此不大愿意動用資源牽制中國的地區政策。畢竟隨著中國實力的增強，中國在周邊地區抵抗美國壓力的能力也在逐步增強。在核心利益沒有受到威脅的情況下，盲目地與中國對抗很可能浪費能力資源，損害其維護主導地位的實力基礎。更為關鍵的是，要在中國周邊地區牽制中國，一般需要中國周邊國家的支持，但這些國家會因中國的政策有助于實現其核心利益或未傷害其核心利益而不愿聯合美國牽制中國。結果是，中國的地區政策能夠得到美國和周邊國家的容忍或支持，進而能夠實現政策目標。

第(2)種情況受挫的原理與第(1)種情況類似，即美國因中國的地區政策挑戰了其核心利益，而利用實力優勢阻撓中國政策目標的實現。但兩種情形也有重要區別，即在第(2)種情況下，周邊國家更可能采取中立政策導致中國的政策目標難以實現。其基本邏輯是，盡管中國的政策滿足了周邊國家的核心利益，但迫于美國的強力反對，周邊國家不大情愿支持中國的合作政策，否則可能遭到美國的孤立和懲罰。除非中國提供的利益能夠遠遠大于美國懲罰帶來的損失，而中國的實力劣勢決定了這種情形難以出現。因此，周邊國家很可能在中美競爭中采取不介入的態度，不反對但絕對不支持中國的政策。結果是中國的地區政策難以爭取到地區內相關國家的支持，最終導致難以實現政策目標。例如，中國試圖同美國的盟國菲律賓發展軍事關系，共同穩定南海局勢，這對雙方而言都十分有利。但這一舉措直接挑戰了美國在東南亞維護其地區軍事同盟體系的核心利益，因此菲律賓一直非常猶豫，不愿與中國展開軍事合作。

第(3)種情況受挫的原理稍微復雜一些。在美國實力明顯占優的情況下，如果中國的地區政策挑戰了周邊國家的核心利益，這些國家可能團結起來一致迫使中國調整政策，中國目前的實力還難以迫使周邊國家集體讓步。更為關鍵的是，一旦出現周邊國家一致針對中國的情形，美國很可能支持這些國家。否則一旦中國抵抗住了壓力，很可能將危及美國對中國周邊地區的控制能力，削弱美國的主導地位。更需值得注意的是，即使中國的地區政策僅挑戰了一個周邊國家的核心利益，中國的政策也可能受挫。其原理是，如果這個國家的地區影

響力較大，可能以消極態度應對中國的政策主張，并對其他國家的合作意愿產生負面影響。例如，上海合作組織成立之初，俄羅斯就曾有過類似的擔心和行動。如果這個國家地區影響力有限，它很可能爭取美國及其盟國的支持，借助美國的實力優勢迫使中國讓步。而出于削弱中國地區影響力的考慮，美國很可能借勢調整政策，間接阻止中國政策目標的實現。

二、東盟－中國10+1機制

東盟與中國“10+1”合作是中國參與東盟地區合作的主要機制，以經濟合作為主，同時涵蓋政治、安全等領域的合作。從1997年首屆會議至今，10+1機制取得了一系列重要成果。如2002年啟動了中國一東盟自由貿易區進程并簽署《南海各方行為宣言》，2003年中國正式加入《東南亞友好合作條約》并簽署《中國－東盟面向和平與繁榮的戰略伙伴關系聯合宣言》。中國推動10+1合作的成功源于中國的政策即未挑戰美國的核心利益，同時滿足了東盟國家的核心利益。

110+1機制沒有挑戰美國的核心利益。維持鞏固在東亞地區的主導地位是美國的地區核心利益。美國國會報告曾指出，美國在東南亞地區的核心利益是防止東南亞被任何霸權所主導；防止被其他霸權或集團排除在本地區之外。

冷戰后，美國的外交實踐也一直服務于這一核心利益。一方面，美國不斷強化其亞太地區的雙邊同盟體系。20世紀90年代中期以來，美日、美澳雙邊同盟都得到強化，還開始加強在亞太地區的軍事存在，將駐軍增加到10萬。另一方面，美國極力阻撓該地區任何可能將美國排出在外的地區合作。20世紀90年代初期，馬來西亞總理馬哈蒂爾提出建立“東亞經濟集團”，就因遭到美國的極力反對無果而終。1997年亞洲金融危機之后，日本提出建立亞洲貨幣基金，也因美國的阻撓而大大受挫。

中國推動的10+1合作并沒有挑戰美國在這一地區的核心利益。首先，10+1安全合作的主要目標在于建立地區互信，和平解決地區內部的矛盾沖突，而非挑戰美國的同盟體系。比如，《南海各方行為宣言》旨在協調對南海領土歸屬有爭議的國家和平解決爭端。而中國加入《東南亞友好合作條約》則表明中國自愿接受東盟國家和平解決糾紛的條約束縛。其次，10+1的安全合作并未影響美國在地區安全事務中的主導地位。10+1合作中基本不包涵傳統軍事合作。1997年至2006年10屆東盟一中國領導人會議所發表的公報中，幾乎沒有提及過軍事合作。雙方非傳統安全領域內的合作則起步較晚，仍有待加強。由于政治上的原因和能力問題，東盟成員國仍需美國提供地區安全保護。再次，10+1合作堅持開放原則，中國一東盟自由貿易區也沒有排擠美國在本地區的貿易利益。盡管自貿區建設啟動之后，中國一東盟之間的貿易額增長較快，但美國依然是東盟國家最重要的貿易伙伴和投資來源。此外，美國還可以通過主導亞太經合組織維持其在東亞地區的整體經濟地位。因此，美國對10+1合作基本保持著善意忽視的政策。

210+1機制滿足了東盟國家的核心利益。在地區合作中，東盟基本戰略是維持東盟的中心地位，促使大國相互制衡。在10+1和10+3機制中，東盟更是明確表述了主導多邊合作的目標。因此，東盟參與地區合作的核心利益在于維護其在地區合作中的主導權。

在10+1合作框架下，中國十分注重維護東盟的主導地位。當時的中國外交部副部長王毅曾多次表示，中國支持東盟在地區合作進程中發揮核心作用。2002年11月，中國和東盟各國簽署了《南海各方行為宣言》。中國承諾保持自我克制，堅持和平解決爭端，極大緩解了東盟國家在南海問題上對中國的擔心和疑慮。2003年，中國宣布加入《東南亞友好合作條約》，并與東盟簽署了《建立“面向和平與繁榮的戰略伙伴關系”的聯合宣言》。在《宣言》中，中國明確支持東盟的主導地位，提出“以東盟與中日韓(10+3)為主渠道，推進東亞、亞洲合作和區域經濟合作，促進可持續發展和共同繁榮?！倍袊鴮|盟核心外交準則的認同刺激了其他地區大國積極發展同東盟的關系，有助于東盟鞏固其在地區合作中的主導地位。

東盟國家參與地區合作的另一個核心利益是維護并拓展自身的貿易利益。東盟國家平均對外貿易依存度高達50％，叫而中國一東盟自貿區為東盟國家的貿易發展創造了有利條件。首先，有助于東盟國家更好地分享中國的國內市場。東盟國家可以預見的獲利包括：中國大幅度增加從東盟國家進口原材料和工業零件；中國對東盟服務業的需求不斷擴大；抵消中國加入WTO導致的投資逃逸對東盟造成的負面影響。中國推出“早期收獲計劃”，降低農產品稅率，在東盟國家給予回報之前即開放部分市場領域，也讓東盟國家較早獲得了實惠。其次，中國一東盟自貿區的建立也促使其他國家與東盟達成了類似的優惠貿易安排，如日本和印度緊隨中國之后與東盟簽署了建立自由貿易區的協定，這些協定極大地促進了東盟國家貿易的發展。因此，東盟國家十分愿意參與10+1框架下經濟合作，確保了中國政策目標的順利實現。

三、上海合作組織

上海合作組織是首個由中國倡議建立的地區性國際組織。2001年成立以來，經受住了阿富汗戰爭和“顏色革命”的重大考驗，相關合作不但沒有停滯，反而取得了一系列令人矚目的成就。首先，各項會議機制正常運轉，并組建了新的機構。2005年，增設了上海合作組織秘書處和地區反恐機構兩個常設機構。在上合組織的框架內，成員國間舉行了多次反恐軍事演習，并在其他非傳統安全領域加強了合作。2005年，上合組織元首會議呼吁西方提出從中亞撤軍的時間表，并推動美國于當年撤離了在烏茲別克斯坦的軍事基地。其次，經濟領域合作逐步展開。2003年9月，北京總理會議通過《上海合作組織成員國多邊經貿合作綱要》，為上合組織的經濟發展指明方向。中國與中亞四國的經貿合作，尤其是能源領域的合作取得了較大進展。再次，增加了觀察員國家。上合組織的成功發展吸引了周邊國家的參與，蒙古、印度、巴基斯坦、伊朗先后成為觀察員。

1上合組織合作沒有挑戰美國的地區核心利益?！?·11”之前，美國決策層對美國在中亞的核心利益并沒有清晰的界定，普遍的觀點是促進中亞地區的改革與穩定以遏制中亞地區政治騷亂和恐怖主義的外溢?！?·11”之后，反恐成為美國的核心戰略利益，這一轉變促使美國明確了其在中亞地區的核心利益，即保持地區穩定，防止中亞地區的國際恐怖主義和宗教極端主義對美國安全構成威脅。副國務卿貝霖(B.LynnPascoe)曾表示，“9·ll”事件讓美國意識到提升美國與中亞五國的關系對于美國的國家安全至關重要。布什政府也表示美國對中亞的政策集中于促進安全、內部改革和發展能源。

上海合作組織成員國合作的重要內容就是打擊地區恐怖主義勢力。在中國與中亞國家接壤地區，“東突”組織和類似性質組織對中國西部的主權統一和周邊安全環境構成了嚴重威脅。因此，上合組織成立當天即發表了《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》，表明中國和其他成員國對這一問題的重視。自成立以來，上合組織的核心議事日程集中在安

全合作領域，特別是打擊國際恐怖主義、民族分裂主義和宗教極端主義“三股惡勢力”。雖然俄羅斯、中國與美國在中亞地區存在一定程度的競爭，但在打擊恐怖主義、保持地區穩定方面，各方并沒有太大的分歧。

2上合組織合作滿足了地區國家的核心利益。維持傳統優勢地位是俄羅斯在中亞地區的核心利益。格魯吉亞和烏克蘭相繼爆發“顏色革命”，全面轉向西方之后，中亞已經是俄羅斯僅存的保有重大影響的區域。對俄羅斯而言，中亞“是切身利益所在的地區，是優先發展方向，因此，地區外大國在這里存在都不會令我們高興?！彼?，上合組織成立之初，俄羅斯對加強上合組織一直持保留態度。具體表現是，政治上將上合組織發展目標定位為地區領導人對話機制，防范中國一家主導；經濟上努力減小上合組織經濟合作對其在中亞經濟中主導地位的沖擊，防止中國在中亞進行經濟影響的過度擴展。

自2005年以來，俄羅斯對上合組織的態度開始發生積極的轉變。如強化上合組織的經濟功能，推動上合組織框架下的軍事合作，主動協調上合組織與獨聯體集體安全條約組織之間的關系等。之所以發生這樣積極的轉變，除了外部因素的作用，還在于俄羅斯逐漸意識到，中國一直堅持與俄羅斯協調一致推動合作的基本原則，主動協調在中亞事務上可能出現的利益分歧，并未挑戰俄羅斯在本地區的主導地位。此外，中俄聯手促進上合組織內的合作有利于阻止大國在中亞的地緣競爭，進而可以鞏固、擴大俄羅斯在這一地區的優勢地位。

中亞四國參與上海合作組織符合其現實核心利益。1992年相繼獨立后，中亞各國普遍面臨著由社會轉型引發政治動蕩和經濟衰退的挑戰。與這些社會轉型問題相伴而生的是國際恐怖主義、民族分裂主義和宗教極端主義勢力的興起，而這些勢力的泛濫又進一步加劇了社會轉型問題。因此，打擊三股惡勢力、維持政權穩定、發展經濟以消除三股惡勢力的社會根源成為中亞各國政府的核心利益所在。

中國積極支持上合組織在中亞四國所關心的領域內開展合作。首先，中國聯合中亞各國打擊“三股惡勢力”。自2001年上合組織成立至今，中國先后與吉爾吉斯斯坦、哈薩克斯坦、塔吉克斯坦舉行了反恐演習，并于2004年在烏茲別克斯坦首都塔什干成立了地區反恐機構，在交流情報、建立信息庫、人員培訓等方面展開了廣泛合作。2007年8月，上合組織成員國又在俄羅斯舉行了聯合反恐軍事演習實兵演練。其次，中國積極推動與中亞國家的經濟合作。中亞國家在交通、電信、農業、家電、輕工、紡織等領域發展落后。2003年，中國提出應確定若干大的經濟技術合作項目，把交通、能源、電信、農業以及家電、輕工、紡織等領域作為優先方向。這一提議得到了中亞國家的贊同。

這些合作項目將改善中亞國家的基礎設施和輕工業，完善當地的經濟結構，提高普通民眾的經濟生活水平，從而部分消除恐怖主義產生的社會根源。因此，中亞國家參與上海合作組織的積極性普遍較高。2006年杜尚別總理會議之后，上合組織進一步加大了深化和拓展經濟與人文領域合作的工作力度，一批示范性項目開始順利實施。2007年，上合組織總理會議決定，確定符合國際水準的優先項目并做好經濟技術論證，深化成員國合作，為組織一體化進程注入新動力。

四、東亞峰會

2005年12月，首屆東亞峰會在馬來西亞首都吉隆坡召開，正式成員國包括中、日、韓、東盟10國和印度、澳大利亞、新西蘭。事實上，在2004年東盟首腦會議有關召開峰會的決定中，印、澳、新三國并未被納入成員國名單。這也符合中國的基本政策立場，即東亞峰會要以10+3合作為基礎展開合作，不必增加新的區外成員國家。但2005年7月的東盟外長會議上，正式接納印、澳、新三個區外國家為東亞峰會的正式成員國，中國的政策主張未能得到支持。筆者認為，中國以10+3為基礎建設東亞峰會的設想之所以未能實現，主要原因在于這一設想增大了東亞地區合作的封閉性，同時挑戰了美國的地區核心利益和周邊國家(包括東盟國家和日本)的核心利益。

1挑戰美國的地區核心利益。正如前文所述，美國在東亞地區的核心利益是維持美國的地區主導權，防止東南亞被任何霸權所主導、防止出現把美國排除在外的地區組織。東亞峰會的興起適逢美國主導的APEC機制的衰落。APEC日益邊緣化的趨勢使美國擔心其在該地區影響力正在衰退。如果按照中國最初的設想，東亞峰會僅包含13個成員國，就會使得東亞峰會框架下的合作具有了較為明顯的地區封閉性。鑒于中國10+1取得的進展，封閉的東亞峰會將進一步有利于中國發揮主導作用。這一前景明顯與美國維持地區主導地位的核心利益相沖突。因此，東亞峰會遭到了美國的強烈反對和回擊。美國的盟友日本以及和美國關系密切的新加坡積極支持同為美國盟友或伙伴的澳、新、印參加東亞峰會，其背后美國的授意和支持不言而明。

2挑戰周邊國家的核心利益。從整體上看，日本和東盟國家(如印度尼西亞和新加坡等)都支持邀請區外的印度、澳大利亞、新西蘭三國參加東亞峰會，[36]主要原因在于擔心中國掌握東亞合作的主導權。因為一旦按照中國的思路召開東亞峰會，東盟維持東亞合作主導權的核心利益必將受到挑戰，日本的地區影響力也會進一步受到削弱。因此，東盟特別強調與會者的資格由東盟確定，從而緊緊把握東亞峰會的主導權。東盟提出峰會參與者必須滿足三個條件：必須是東盟的對話成員國；必須與東盟有“實質性關系”、必須簽署《東南亞友好合作條約》。這種條件看似限制，實際上則是放寬了參與資格，創造了區外大國參與合作的有利條件，使得東亞峰會由可能的封閉合作轉向“以東盟為主導”的開放合作。日本也積極支持東盟的主張，強烈主張吸引與本國利益目標較為一致的區外國家參與東亞峰會，并投入大量資源推動東亞峰會框架下的合作。這些舉措一方面可以削弱中國對東亞峰會的影響，同時可以限制中國在整個東亞合作中的影響力，以維護東盟國家和日本的地區核心利益。

五、結論

冷戰結束后，中國積極推行地區合作政策，以減輕因實力崛起帶來的安全壓力，主動維護本國的地區利益。但是，美國的超強地位和中國是一般大國中唯一實力增長國家的事實，給中國的地區合作政策增加了不可忽視的結構性限制。這一限制促使中國的地區合作政策必須兼顧主導國美國和周邊國家的核心利益，挑戰任何一方的核心利益都將導致相應政策難以實現既定目標。論文分析了三個案例，即中國－東盟10+l合作機制取得成功、籌建東亞峰會過程中中國的政策受挫以及上海合作組織克服困難逐步取得成功。這些案例較為充分地驗證了論文的核心觀點和邏輯，即中國地區政策成功需要滿足兩個條件，一是不挑戰霸權國美國的地區核心利益，二是滿足地區合作成員國的核心利益，兩者缺一不可。

這一結論的政策啟示是，我國的地區合作政策面臨著較為突出的結構限制，必須充分重視政策措施對主導國美國和周邊國家的雙重影響，不可偏廢任何一方。但是，這并不意味著我國的地區合作政策空間有限，難以有所作為。筆者認為，在既有地區合作框架下，推動地區治理合作，積極尋求解決地區氣候變化、海事安全、恐怖主義、消除貧困等問題的有效方案，根據自身能力主動承擔治理過程中的相應責任，就能夠較好地平衡兩方的利益需求，同時有助于實現地區政策目標，展現我國負責任大國的形象，為構建和諧周邊與和諧世界奠定基礎。