國家正向和反向參與國際制度：一個國際——國內制度互動的解釋

史明濤

摘要本文首先界定了國家參與國際制度的各種情形：國家正向和反向參與國際制度，其中，國家正向參與國際制度包括加入、遵約和非自愿違約三種情形；國家反向參與國際制度包括游離、有意違約和退出三種情形。接下來提出一個解釋國家如何參與國際制度的國際一國內制度互動的理論框架，將國際結構和國內結構的相關變量設為常量。本文關注國際制度的國內分配效應及國內行為體的偏好和利益差異，認為能夠獲得國內政治博弈勝利的行為體集合將會在某種程度上決定國家的國際制度參與選擇。

關鍵詞國際制度國內政治正向參與反向參與

中圖分類號：D80文獻標識碼：A文章編號：1005－4812(2009)02－0057－64

國際制度研究是國際關系理論研究的核心內容一。當今國際制度研究的問題已由國際制度是否重要轉向國際制度如何重要。不同學者從各個角度對國際制度進行了分析，但是，對于國家各種可能做出的國際制度參與選擇，并未做出全面地界定和分析，尤其是對于本文所界定的國家反向參與國際制度的問題，更是鮮有涉及。本文試圖對國家如何參與國際制度進行一個較為完整地界定，并在歸納國家正向和反向參與國際制度的基礎上，提出一個解釋國家參與國際制度的理論模式。

一、國家參與國際制度行為研究綜述

國際制度理論研究主要分為理性主義(新自由主義和新現實主義)和建構主義兩種路徑，前者遵循“結果的邏輯”(Logic ofexpected consequences)，后者遵循“合適的邏輯”(Logicof appropriateness)。最初的國際制度理論研究集中在對國際制度的功能性解釋上，國家之所以建立并參與國際制度，是因為國際制度有助于緩解國際集體行動的難題，具有提供信息，降低不確定性，提供行動焦點等功能，被預設為理性單一行為體的國家會在獲得絕對收益的基礎上參與國際制度；另一方面，國家經過計算，如果參與國際制度所獲收益小于成本，就會違約，極端的情況下會選擇退出國際制度，這是從新自由主義視角出發對于國家參與國際制度的解釋。新現實主義國際制度理論懷疑國際制度能夠約束無政府狀態下自助國家的機會主義行為，國家出于安全考慮，更加重視相對收益，如果別國收益大于本國，自助的理性國家就會選擇欺騙。“新新合流”的結果是國際制度研究局限在相對收益、絕對收益之爭上，單一理性國家經過成本收益計算決定如何參與國際制度，國際制度可以約束國家行為，但是不會改變國家偏好，這是一種理性主義國際制度理論，“科學”并具有解釋力。

建構主義的興起標志著國際關系理論的社會學轉向。遵循“合適的邏輯”，建構主義認為國際制度規范可以改變國家對國家利益的認識，改變國家偏好，使國家對國際規范產生認同，在認同基礎上遵守國際規范，參與國際制度。理性主義國際制度理論傾向于從方法論個體主義出發解釋國家參與國際制度的微觀基礎，建構主義國際制度理論則長在從方法論整體主義出發解釋國家參與國際制度時所面臨的國際制度結構壓力。理性主義解釋了國家為了獲得利益加入國際制度，建構主義則說明國家由于認為符合國際制度規范的行為才是合法的所以遵約。主流的理性主義和建構主義都是宏觀的國際關系體系理論，國家在其理論架構中是單一理性行為體，國內政治被必要地忽略，這種理論盡管簡潔，但是其解釋力注定不完整；同時，它們也未對國家如何參與國際制度這一問題作出全面界定，尤其是沒有涉及到國家消極對待國際制度的問題，即下文所界定的國家反向參與國際制度問題。

國際制度中的遵約研究涉及國家如何參與國際制度的問題，這是國際制度和國際法學者共同關注的焦點，是國際制度研究的一個新興領域，研究主要集中在關于如何使國家遵約的辯論上。遵約研究主要有兩個視角，建構主義色彩的“管理”(managerial sch001)觀點認為總體上國家遵守國際制度的情況較好，同時認為通過明確國際制度條約規則，增加國家遵約透明度，增強國家遵約能力，利用國際規范、國際組織監督國家遵約情況等“軟”性措施能夠較好地促使國家遵約。現實主義色彩的“強制”(enforcement sch001)觀點認為通過監督、懲罰等“硬”性措施方能改善國家的遵約情況，降低國家的機會主義行為。遵約研究分析了如何使國家更好地遵守國際制度的問題，同本文研究的國家參與國際制度的問題相關，屬于本文界定的國家正向和反向參與國際制度內容的重要組成部分。

本文試圖把國際關系研究的國內層次和國際層次結合起來進行分析，這是一個雙向的互動，而非一個層次對另一層次產生影響的單方向地解釋。把國內政治同國際制度研究鏈接是國際制度理論研究的一個前沿方向，既有研究基本上都是一個單向影響的研究，有的研究分析了國家參與國際制度的國內根源，比如關于民主國家是不是比集權國家更好地遵守國際制度的討論；有的研究分析討論了國際制度對國際政治的影響、國際制度的國內效果，進而分析了國際制度是否會在各國造成“會聚”(convergence)現象的問題。本文試圖把國際和國內制度結合起來，提供一個解釋國家正向或反向參與國際制度的理論框架。

二、基本概念界定

在提出理論框架之前，首先對本文所涉及的概念作一個簡單界定，主要包括國家、國內制度、國際制度、以及國家正向參與和反向參與國際制度的概念。

首先簡單分析一下本文中國家和制度的概念，然后重點對國家正向和反向參與國際制度進行界定。國家在國際關系主流的體系理論界定中被定義為單一行為體，即國家是一個原子個體，不可分解，國際關系就是對各個原子國家間互動行為的解釋，如果分解國家作出解釋的話，那么得出的結論就不再是國際政治理論，而是外交政策理論。建立在國際體系基礎上的理論才是真正的國際關系理論，是整體主義的理論，無論是強調物質的理性主義還是強調觀念的建構主義，國家都是理論所能夠還原到的最小分析單位。剝離了國內政治的國際關系體系理論無可厚非，這是理論建構的必需，理論總是有邊界的，它只能在一定范圍內有效，并使其解釋邏輯控制在理論邊界內；但是，所謂“外交是內政的延續”，脫離了國內政治的國際關系理論注定是無源之水，所謂功能雷同的國家在國際結構中的行為并不一致，停留在體系層次的解釋肯定無法完整地把握國家行為，這是一個無需證明的公理。普特南提出的“雙層博弈”理論模式對于國際關系中國際一國內政治互動的研究深具啟發意義；在兩篇涉及國際關系同國內政治的重要文獻中，古勒維奇強調了把國際政治同國內政治結合起來分析的重要性，米爾納則提出要將比較政治學、國際政治與美國政治研究整合，強調國內政治對于國際政治研究的重要意義。在認識到國內政治重要性的基礎上，本文試圖打開國家這個“黑箱”，擺脫體系理論單一國家的假設。本文認為，國內各類行為體，無論是行政機構、立法機構、司法機構、利益集團以及人民大眾，無論是中央政府還是地方政府，也無論是政治、市場還是社會諸行為體，都會對國家參與國際制度的選擇產生影響，不同國內行為體(可

能還有相關的跨國行為體的參與)都會對與自身利益相關的國際制度參與作出權衡，并試圖影響國家國際制度參與的政策選擇，一致的“國家利益”和國際制度參與偏好是不會存在的。

本文并不認為國際政治、國內政治是可分的，而是接受米爾納(Helen V.Milner)界定的國際政治和國內政治很多情況下同屬“多頭政治”(Polyarchy)狀態的觀點。米爾納對國際政治無政府狀態和國內政治等級制的兩分法進行了批評，她認為國內政治和國際政治都會表現為一個從等級制到無政府的譜系，國際政治并非完全的無政府，國內政治也非完全的等級制，更多的情況是國際政治和國內政治都表現為一種多頭政治狀態，即既有一定的等級性，同時各個行為體之間的權威又是分散的，形成不同行為體之間互相制衡的狀態。本文語境中，國內政治盡管基本是等級制的，但是國內各個行為體之間為了追求、符合自身偏好的利益，會進行博弈，國內政治不會表現為純粹的等級制；當然，米爾納界定的多頭政治強調了不同國內行為體，比如行政和立法機關之間的博弈，本文對此做了進一步簡化，但是思路是一致的。

接下來簡單界定一下制度，本文中所涉及的制度是兩個層面上的，一個是國際結構層面的國際制度，一個是國內政治層面的國內制度。制度的定義取決于研究視角以及研究問題。制度可以分為規定、規范和文化認知等三個不同的分析層次，本文界定的國內制度和國際制度主要是以理性主義為基礎的，它們能夠約束行為體的行為，并且被大多數行為體遵守，具有一定的合法性；國內行為體之所以遵守制度的約束是出于成本收益計算，是一種逐利行為。國內制度主要涉及具體問題領域的制度安排，也包括憲法對于國家政治體制、國家結構等的規定，也可能深入到特定國家的政治文化。國際制度指隸屬于國際系統、系統內行為體(包括國家和非國家行為體及其行動)的一組相對穩定的相關的具有規約意義的規范和規則。

以下重點對國家正向和反向參與國際制度進行簡單界定。在國家作為一個單一整體出現的前提下，本文把國家參與國際制度的情形界定為正向參與和反向參與兩類。其中，正向參與包括加入、遵約以及非自愿違約三種情況，屬于國家積極參與國際制度的情況；反向參與表明的是國家同國際制度之間的消極關系，主要包括游離、退出和有意違約三種情況。這里需要說明的是，本文把國家的非自愿違約納入國家參與國際制度的情況，因為在這種情形下，國家有遵守國際制度的意愿(國內政治博弈的政策選擇是遵約)，但是由于遵約能力的不足，諸如技術、資金或是國內執行能力的缺陷而導致違約。在國家正向和反向參與國際制度的譜系中，游離和退出是最消極的情況，而完全遵約(甚至超額遵約)是最積極的狀態。在全球化時代，國家參與國際制度的程度基本上處于在最消極和最積極情況之間擺動的狀態。

國家正向參與國際制度主要表現為加入、遵約以及非自愿違約，這些概念在國際制度研究中已經得到了一定程度的探討，這里簡單做一界定。本文把國家簽署國際條約加入國際制度和國際制度得到國內法批準的階段統稱為加入，有些國際制度是自執行的，并不需要國內立法批準便能夠在國內生效，而大部分的國際制度需要經過國內立法變成國內法才得以在國內發揮效力(國內立法批準后國家可能還需要稅收、懲罰等特定機制來保證國際制度在國內的遵守)。國家批準國際制度的過程或長或短，這是一個國內政治運作過程。國家加入國際制度后，國家參與國際制度涉及到了國家對于國際制度的遵守情況，遵約指的是國際制度加入國遵守國際制度規則和規范的情況，這主要是一個程度問題，即，國家在多大程度上遵守了國際制度的規則和規范的規定?這是一個難以判斷的問題，雖然難以具體量化，但是我們可以進行一個大致推斷。這是一個遵約的譜系，國家超額遵約、完全遵約還是不同程度的違約呢?國家是有意違約還是非自愿違約?國家是遵循了國際制度規定的程序還是進一步遵循了國際制度的精神，也即僅僅是遵守了具體條約還是已經把國際制度規范內化?本文將國家有意違約歸為國家反向參與國際制度的類別，而把上文說明過的國家非自愿違約歸入國家正向參與國際制度的類別。

接下來依次重點考察國家對于國際制度的反向參與。國家反向參與國際制度主要有三種表現：游離、有意違約和退出。首先，國家游離于國際制度之外是國際關系中一種較常見的現象。當今世界，相互依賴不斷加深，全球化的浪潮不可抑止，世界上的各種公共事務，從高政治的軍事安全到低政治的環境污染，均有相應的國際機制予以治理，大部分國家選擇加入國際制度和國際組織，通過國際合作來解決全球公共問題。但是，一些國家卻選擇不參與國際制度和國際組織，他們選擇留在特定的國際制度之外，如美國游離于《京都議定書》之外，英國游離在歐元區之外，印度游離于世貿組織之外等等。國家游離于國際制度之外的現象、國家不加入特定國際制度及國際組織的選擇，本文稱之為國家對國際制度的游離。游離包括三種情形：第一種情形下國家對于國際制度采取一種革命態度，即試圖以自己的制度需求改變國際制度的規則甚至規范以使國際制度滿足其要求；第二種情形下國家則采取一種超然態度，即國家僅僅單純地游離于國際制度之外，并不尋求同國際制度發生關系；第三種情形是國家雖未正式參與某國際制度，但是卻在一定程度上履行了國際制度的規則和規范，可以稱之為“不參與的遵約”。國家反向參與國際制度的第二種情況是雖然國家加入了某國際制度，但是有意地違背了國際制度規則，無論是公開或是隱蔽的：這種違背可能是對制度具體規則的違背；也可能是國家雖然遵守國際規則，但是行為卻違反了國際制度的精神和規范，與制度所要實現目標相背離，實質上“不遵約的遵約”。本文把國際制度加入國有意對國際制度規則規范公開地或隱蔽地、表面地或實質地背離稱之為國家對國際制度的有意違約。國家反向參與國際制度的第三種表現是國際制度參與國退出國際制度，不再受到國際制度的約束，獲得了在特定問題領域的行動自由；國際制度及國際組織一般均有合法的退出條款，國家可以選擇退出，但是由于國家一般會選擇加入對已有利的國際制度，因而國家退出國際制度的現象較為少見，這是國家反向參與國際制度現象的極端表現，盡管較少發生，但是卻有很大的啟示意義，這種現象在國際體系的不穩定時期，尤其是國際體系轉型期較為常見，美國、英國和新加坡都曾經退出聯合國教科文組織、小布什政府退出了一些國際軍控協定都是國家退出國際制度的例子；而日本和德國20世紀30年代退出國際聯盟則是國際體系轉型期國家退出國際制度的典型案例。

三、國際一國內制度互動：國家正向或反向參與國際制度的理論框架

結合前面設定的基本概念，這一部分作者將做出進一步假設，并試圖提出解釋一個國家正向或反向參與國際制度的國際一國內制度互動理論框架。

首先，本文假設國內利益集團和偏好不同的行為體(可能有跨國行為體的參與)擁有集體行動能力，因為只有擁有了集體行動能力，國內政治中才能分化成對待國際制度態度不同的行為體集合，本文假設存在促使國內行為體集體行動的選擇性激勵，它們能夠在共同的

利益和偏好的前提下組成行為體集合。另外，在國內政治運作中，信息的分布也是一個重要的影響變量，直接影響到國內政治行為體的決策權力大小和行動能力，這里同時把國內行為體的信息占有假設為完全信息占有。

其次，國內結構指“一個國家的政治制度、社會結構以及結合政治制度與社會結構的政策網絡。國內結構涵蓋了政治和社會制度中的組織機構及其運行慣例，結合在法律與慣例中的決策規則與程序，以及深嵌于政治文化中的價值與規范”，不同國內結構對于國內行為體之間的組合以及決策權力分配具有不同規定，本文把國內結構設為常量(domestic context－free)；另一方面，盡管不同時代國際相互依賴程度不同，但是國內政治基本上都不能避免國際結構，無論是生產、權力或是文化結構的深刻影響，尤其是在全球化時代。這里為了理論框架簡潔，同樣把國際結構也設為常量(intemational context－free)。

再次，在上述假設基礎上，本文進一步假設國內(跨國)行為體會形成兩類行為體集合，并且它們的利益和偏好相對，一方支持正向參與國際制度，一方支持反向參與國際制度；這兩類行為體集合由國內各類行為體所組成，比如行政機構、立法機構和利益集團中利益一致行為體，中央政府和地方政府中利益一致行為體，政府、市場和社會中利益一致行為體等，甚至跨國行為體也可能加入這兩類行為體集合中來。本假設有一定的現實參照，在現實中，國內政治基本上只存在這兩類行為體，因為它們的利益直接受到國家參與國際制度的影響，而只有利益受到國際制度影響的行為體才有激勵影響國家的國際制度參與選擇；當然也可能存在其它偏好的行為體，也可能存在其它的國內行為體的排列組合情況，但是經過利益的妥協和分配等政治過程過濾，基本上會分為互相對應的兩派行為體集合。

為什么一類國內行為體集合支持正向參與國際制度，而另外一類國內行為體集合支持反向參與國際制度呢?二者的選擇又會對國家參與國際制度產生怎樣的影響呢?這是本文解釋國家正向和反向參與國際制度的重點。本文認為，把國內行為體(有些情況中可能包含跨國行為體)作為行動主體，把國內制度和國際制度作為行動者的行動結構的話，國內行為體本來是在國內制度中進行政治經濟活動的；但是一般情況下，國內政治不是絕緣于國際結構的，因而國際制度介入了國內制度的政治運作過程，那么國內行為體就會選擇是否參與以及在多大程度上參與國際制度，這個選擇是由國際制度在國內政治中造成的收益分配效應決定的，國際制度帶來的這種國內的收益分配可能比國家作為單一行為體在國際體系中的制度分配更為深刻，因為國內相關行為體所受影響更為直接。照此邏輯，兩類利益和偏好相對的國內行為體集合就會產生，這時，國際制度參與選擇就取決于這兩類行為體集合究竟哪一方有能力將自己的偏好最終轉化為國家國際制度參與的政策結果。接下來具體分析一下這個制度選擇過程。國內行為體先前在一套國內制度中展開政治生活，不同國內行為體在國內制度的政治運作中收益不同，如果國際制度介入國內制度的話(假設國際結構中存在已經建立的特定國際制度，這種制度可能由霸權國建立，也可能是國家間國際合作的產物)，會使國內制度安排發生或大或小的變遷，帶來新的利益分配，是否接受特定國際制度對于不同的國內行為體會有不同的分配性含義，于是國內行為體就開始了關于是否參與國際制度的國內政治運作，它們會形成行為體集合，并力圖影響政府的國際制度參與選擇，這個運作過程會產生多種政策結果，這個多重均衡在國際結構和國內結構的雙重影響下最終框定出一種政策結果。如果支持加入國際制度一方在國內博弈中獲勝并將加入國際制度轉換成最終政策結果的話(可能需要對支持游離于國際制度的國內行為體進行利益補貼作為交換)，本文預計國家將會加入國際制度，反之，國家會選擇游離于國際制度之外。國家加入國際制度之后，如果支持正向參與國際制度的一方有能力將偏好轉換成政策，那么國家就會遵約(也可能需要補貼支持反向參與國際制度的國內行為體；這里同時假設國家有能力遵約)；如果支持反向參與國際制度的一方獲勝的話(可能需要補貼支持正向參與國際制度的行為體)，國家便會公開或隱蔽地有意違約。另外，國家加入國際制度之后，隨著時間演進，如果支持反向參與國際制度的一方逐漸得勢，并且國際制度對于其利益有愈加不利的影響，以至于違約也不能滿足其利益的話，那么，國家就有可能退出國際制度，這樣國家又重新游離于國際制度之外。

在介紹完上述理論框架后，還有兩個問題需要說明。首先，國內行為體集合之間的政治博弈過程在很大程度上是要考察國際制度和國內制度的匹配程度(finess)。如果特定國際制度和相應國內制度匹配程度高的話，那么國際制度國內化的過程對于國內行為體的收益分配相對的影響就會小些，國內制度變遷的幅度也相應較小，國內既得利益行為體集合也比較容易將正向參與國際制度的偏好轉換成最終的政策結果，國家就會傾向于加入國際制度；反之，若是國際制度國內制度匹配程度低，那么國內制度變遷壓力會較大，進而先前國內制度下的收益分配會有很大的變動，就比較容易受到既得利益國內行為體集合的抵制，國家就比較傾向于反向參與國際制度。當然，并非制度改變了制度，本文強調國內行為體的行動才能使制度發生變遷，國內行為體之間復雜博弈的政治過程決定了國家參與國際制度的選擇。

第二，不同問題領域的國際制度在國內政治中的分配性效應是不同的。貿易、環境等低政治領域國際制度顯然比軍事、安全等高政治領域國際制度更容易影響到國內更多行為體之間的利益分配，而高政治領域的國際制度如果介入國內制度的話，基本只會動員國內相關的政府部門和軍工企業等行為體行動起來進行政治博弈以影響國家國際制度參與選擇；當然，存在有些國內行為體可能將收益轉移到自身，而將成本轉嫁到國內其它行為體和納稅人身上的情況。因而，從國內政治運作的視角來看，不同問題領域的國際制度對于國內行為體利益的分配性含義區分度較大，并將動員相關行為體影響國家的國際制度參與選擇。進一步講，在更容易動員國內多種行為體參與國內博弈的低政治問題領域的各種國際制度中，在國內造成的分配性影響比較平均的國際制度容易形成正向參與國際制度的政策結果，因為國內諸行為體比較容易一致地支持參與國際制度；那些在國內社會中造成較大收益分配的國際制度如果要最終融入國內制度可能會形成較大的阻力，因為國內行為體會形成比較激烈的利益紛爭和妥協。國際制度比較參與的案例分析應該可以更好地解釋這一假設。

四、政策啟示

本文提出的國家正向和反向參與國際制度問題以及國際一國內制度互動的理論框架對現實政治有何啟示呢?這里簡單談兩個問題。

第一，關于促使國家更好地遵守國際制度的問題。通過考察國家正向參與、尤其是反向參與國際制度的現象，本文認為國際制度不僅可能由于國家作為一個整體博弈失敗而在國際層面上失靈，而且會在國內政治層面失靈，所謂國際制度的國內失靈，指的是國際制度在國內利益

分配中，由于形成了有足夠影響的支持反向參與國際制度行為體集合，以致于使其不能夠發揮預期的良好效用。其中，不同問題領域的國際制度在國內失靈的可能性和程度不同。本文認為，國際制度要想很好的發揮作用，需要注意國內政治中針對特定國際制度所形成行為體集合的利益分化，通過有效的制度設計，盡可能地使國際制度成員國政府爭取到國內支持正向參與國際制度的行為體集合，最大程度地爭取中間選民的支持，補償國內支持反向參與國際制度的行為體集合，以求最大限度地在國內政治中形成支持正向參與國際制度的行為體組合。

第二，作為政府而言，加入國際制度是為了取得預期的收益，但是正向參與國際制度除了具有制度參與成本，還要面對國際制度帶來的收益在國內分配不均的問題。國際制度可能會帶來一些政府未能預計到的問題，在國內政治中，中央與地方、地方與地方、部門與部門、政府與社會、政府與市場、市場與社會不同行為體之間可能會針對國際制度收益形成沖突，破壞國家政治和社會穩定。以國際生產領域的國際制度為例，當今國際生產領域的國際制度主要是新自由主義取向，如WT0和世界銀行組織的規則和規范，自由市場觀念在其中彰顯，“改制”、“轉制”非一朝一夕之功，在這樣的既定國際制度基礎上，為了避免市場吞噬社會，為了推動國內政治、經濟和社會的和諧發展，政府必須考慮到國際制度在國內社會中形成的受損行為體的利益，對其給予必要的補償，以求利用國際制度更好地實現國內社會的綜合利益。這一點對于改革開放不斷深入的中國而言尤其是意義重大。中國的改革已經進入了攻堅階段，中國改革的催化劑之一來自于全球化的載體國際組織和制度規范的推動，但是在中國和國際制度相互接納的過程中，全球化的負面效應在中國也不可避免地顯現，國內社會中總是會有群體利益受損，同時也有群體借全球化之利，通過國際制度的國內分配獲利，因而國際制度對于中國國內政治經濟和社會分層有重要推動作用。從宏觀的角度看，這也是改革開放的重要分配性后果之一，因為改革開放的一項重要內容便是同國際接軌。因此，為了更好地利用國際制度因素推動中國的改革開放，實現中國社會的不斷進步發展，政府需要注意國際制度框架下收益分配的統籌，照顧到國內不同行為體的得失損益，保證社會穩定，建設和諧社會，實現中國和世界的良性對接，推動中國進步，促進世界發展。