改革開放以來我省鄉鎮改革歷程與未來走向

張繼文　張明通

改革開放以來,我省鄉鎮機構改革推進了一輪又一輪, 改革一直在圍繞精簡機構人員，轉變政府職能，提高工作效率進行，但是,每一次預設的改革目標往往難以實現。在后稅費時代，鄉鎮政府如何服務于新農村發展，如何服務于我省經濟社會建設大局，一直處于困惑之中。所以,本文試圖對我省改革開放以來鄉鎮改革歷程加以梳理，并在此基礎上提出新時期我省鄉鎮改革的方向與脈絡。

一、從“政社一體”到“鄉政村治”

隨著農村家庭經營承包制的確立，農村生產經營方式由集中走向分散，農村生產力狀況發展變化，新的生產力狀況要求有新的政治體制與之相匹配，這就催生了改革開放后的第一次鄉鎮改革，即“鄉政村治”的農村政治體制結構。所謂“鄉政村治”就是鄉鎮組織作為國家的基層政權組織，行使政府職能。但為適應現行的分散的、小規模的農村生產力發展水平，實行政社分設，在農村推行村民自治，實行有限權力的分散和轉移，體現還政于民的改革理念。

1982年12月，五屆全國人大通過了修改后的《中華人民共和國憲法》，其中規定：“鄉、民族鄉、鎮是我國最基層的行政區域，設立人民代表大會和人民政府。農村按居住地設立的村民委員會是基層群眾性自治組織?！?983年10月，中共中央、國務院發出《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》,指出:“隨著農村經濟體制的改革,現行政社合一的體制顯得很不適應。”

河北省從1981年秋季開始，就在廊坊、石家莊、唐山進行了“政社分開”的試點，1982年進一步要求每一個地區搞一個縣的試點。1983年12月，省委、省政府發出《關于政社分開、建立鄉政府的通知》，要求各級黨委和政府把政社分開、建立想政府的工作作為一件大事，列入重要議事日程，切實抓緊抓好，1984年底以前完成建立鄉政府的工作?！锻ㄖ穼︵l的規模、職責范圍、干部配備和財產所有權問題作了規定。到1984年底，全省完成了政社分開、設立鄉政府的工作。全省共設立3253個鄉（包括民族鄉80個），418個鎮，并分別設立了鄉鎮政府。同時建立了村民委員會50200個。

由此我省鄉鎮治理模式從“政社一體”轉為“鄉鎮政權與村民自治”的“鄉政村治”模式，國家權力開始退出，希望借此形成“鄉政村治”的民主性鄉村圖景：即國家基層政權設立在鄉鎮，在鄉鎮主導下的村實行村民自治。政策設計的初衷在于希望鄉鎮可以實踐好村民自治的政策，而實際運行中的村治與鄉政主要表現為合流與沖突的關系，并且村治與鄉政的合流最終占據主導地位，使村民自治正在逐步喪失其原有的意義，在很大程度上蛻變為“鄉政”的統治。

應當說“鄉政村治”改革方向是對的，路徑也是正確的。既符合我省當時農村的生產力發展狀況，打破了體制的堅冰，促進了我省鄉鎮企業的大發展，也符合權力社會化、管理民主化的國際大趨勢。但由于改革方案設計上的缺陷，“鄉政村治”中形成的“鄉政”繼承和沿襲了人民公社時期對農民約束力和影響了的無限擴張和最大滿足的理念。于是，就出現了農民的權利需求與地方政府價值取向之間的矛盾。為緩解這一矛盾，鄉鎮需要進一步的改革。

二、雙重壓力下的“撤并鄉鎮”

1983年鄉鎮財政的設立賦予了鄉鎮政府征收稅費的權力，并為其開了彌補參政開支缺口的口子（預算外資金、自籌資金）。1986年開始縣(市)鄉(鎮)政府“分灶吃飯”，以1986年為基數，鄉(鎮)政府每年按照7％向縣(市)遞增上繳財政收入。但隨著90年代開始，我國發展重心向城市轉移，農村經濟凋敝，鄉鎮財政的收入并不能每年遞增7％，有很多鄉鎮的財政收入甚至是下降的，但遞增上繳是不能少的，基層政府的財政就出現了收不抵支；更為嚴重的是，財政改革同時，執法的部門的越來越多，基層的執法人員越來越龐大，鄉鎮財政供養人數有了十倍以上增長，少則幾百，多則上千。上面任命干部，下面承擔工資和費用，鄉鎮政府的合法支出超出了“分灶吃飯”初期基數的數十倍之多。1993年分稅制改革后使中央財政的財力得到空前加強，由不足30％提高到了54％左右，省(市)財政占24％左右，經過縣(市)一級之后，鄉鎮財政(合法收入)幾乎處于無米之炊的狀態。90年代中國農村流行的一句順口溜叫做：“一稅輕、二費重、三攤四派無底洞?！睋煌耆y計，我省1996年各種收費和攤派146.15億元，占全省財政收入的56.52%，占縣鄉財政收入的96.29%。這就是說，分稅制后的鄉鎮財政收入的絕大部分，是“依法”向農民和鄉鎮企業“尋租”獲得的。

由此，農民負擔問題成為了90年農村的一個主要問題。在國務院1991年頒布《農民承擔費用和勞務管理條例》后，我省人大常委會制定了兩個農民負擔監督管理的規定，先后確立了農民負擔預決算、監督卡、專項審計等基本制度。1997年河北省委、省政府做出《關于對農民負擔問題進行專項治理的意見》，對農村中小學收費、強行攤派農村養老保險、等八個方面實施專項治理，收到明顯成效。1998年，又組織省直二十二個涉農部門，對涉及農村收費集資的項目進行了自查聯查。按照中央規定，各級每年都要組織兩次農民負擔執法檢查。1997年底省政府下發了《河北省農村集體經濟審計規定》，加大農民負擔專項審計力度。全省市、縣對鄉統籌費平均年審計達到70%，對村提留審計面達到50%。對違反減輕農民負擔政策，引發嚴重群體性事件、惡性事件或造成重大影響的其他事件的縣、鄉實行“一票否決”。1999年4月，省九屆人大常委會通過了《河北省人大常委會關于進一步規范和加強村提留鄉統籌費征收管理的決定》，把黨的十五屆三中全會提出的農民合理負擔“一定三年不變”的規定在全國率先納入地方性法規。

“鄉政村治”的二元體制下，雖然國家希望鄉鎮可以輔助村莊發展，但由于鄉鎮自身的財政壓力和鄉鎮企業的衰落，只能將其開支轉移到所管轄的農村居民身上。在這種情況下，鄉鎮的強硬使得民憤頓起，鄉鎮也就成了怨恨的對象，干群關系不斷惡化。如何實現鄉村發展，擺脫治理危機，鄉鎮就成了首要改革對象。在財政和民意的雙重壓力下，90年代初期，我省進行了一場聲勢浩大的縣鄉機構改革。這次機構改革的主要目的是“要轉變政府職能，以適應社會主義商品經濟發展的需要”；“改革方向是走‘小機構、大服務的路子，減少對企業和基層的行政干預，進一步發展服務體系”。撤并鄉鎮成為精簡的主要手段，從實踐效果來看，人員精簡的目標沒有達到，財政負擔并沒有減輕。實際上，在整個90年代期間，我省鄉鎮政府的機構膨脹問題一直未能得到切實解決，總是跳不出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。它與農民負擔問題一道成為人們詬病鄉鎮政府的兩大“證據”。要取消鄉鎮的“賦斂”職能，只有拿稅費來開刀，稅費改革就變得勢不可擋了。

三、后稅費時代：懸置的鄉鎮政府

早在1993年，河北正定就進行了稅費改革的嘗試，即“公糧制”，將農業稅與提留統籌費合并折實征收。2000年河北省開始在14個縣(市)進行農村稅費改革試點工作，2002年開始在全省推開。到2006年1月正式取消農業稅以后，我省農村稅費改革轉入以鄉鎮機構改革、農村義務教育改革、縣鄉財政管理體制改革為重點的農村綜合改革階段。在農村綜合改革中，鄉鎮機構改革和縣鄉財政管理體制改革是重中之重。2005年，全省12個試點縣（市）要繼續深化鄉鎮機構改革試點，以轉變鄉鎮政府職能為核心，科學界定鄉鎮政府職能，理順鄉鎮與上級組織、村民自治組織的關系，以取得經驗向全省推廣。2008年初，中央在我省和黑龍江、云南三省全省范圍開展村級公益事業建設“一事一議”財政獎補試點工作。通過“一事一議”解決集體公益事業的資金問題，是與農村稅費改革配套實施的一項改革措施，旨在解決農村稅費改革取消農村勞動積累工、義務工后，村級公益事業建設所面臨的籌資籌勞問題，引導農民自主開展自己直接受益的基礎設施建設和發展公益事業。

2008年10月25日河北省委七屆四次全會通過的《中共河北省委關于進一步推進農村改革發展的意見》，提出要繼續推進農村綜合改革。2012年全省基本完成鄉鎮機構改革任務，著力增強鄉鎮政府社會管理和公共服務職能，完善與農民政治參與積極性不斷提高相適應的鄉鎮治理機制。積極穩妥化解鄉村債務，到2010年基本化解全省農村義務教育"普九"債務。健全農村公益事業建設機制，在全省開展"一事一議"財政獎勵補助試點，逐步提高獎補標準。

農業稅取消之后，鄉鎮財政雖然有中央和省的轉移支付，但仍然比較困難。以行唐縣某鄉為例,該鄉2000年財政總收入為450萬元；2002年為320萬元；2004年財政總收入為260萬元(含財政轉移支付15萬元)。而到了2005年，財政總收入只有95萬元，財政缺口大約在70萬元。而且由于稅費取消，而且實行糧食直補，鄉村干部弄不好就會觸及某些高壓線，所以，為了減少風險，一個最好的辦法就是“消極”行政。財力的匱乏與控制力的下降是鄉鎮的職能存在懸置的危險。這是下一步改革必須關注的問題。

四、鄉鎮改革的自身定位與可能道路

通過對我省三十年鄉鎮改革的回顧，我們可以發現，目前鄉鎮政府的角色與當前服務型政府的要求存在著明顯的差距。那么鄉鎮政府的改革應向何處去？我們認為，鄉鎮改革的關鍵不在于簡單的減人減事，而必須順應經濟社會發展的需要，立足于宏觀制度背景來確定鄉村治理中的鄉鎮功能定位。鄉鎮政府作為管理農村的基本行政單位，承擔著管理轄區內各項政治、經濟和社會事務的職能，在整個行政體系中占有特殊地位。它是我國農村最基層的政權組織，是黨和政府聯系廣大農民群眾的橋梁和紐帶，是“三農”工作和新農村建設的直接領導者、組織者和推動者，是建設社會主義新農村的最重要組織力量。因為我們認為我省下一步的鄉鎮改革應把重點放在以下幾個方面：

1、改善和提升鄉鎮政府公共服務能力應成為鄉鎮改革的主導性目標，在此基礎上設計鄉鎮政府的職能和機構設置。取消農業稅之后，農村基層政府的存在合理性應來自于鄉村社會對于公共產品和公共服務的需求，因此我省鄉鎮政府的改革要以轉變職能為重點。鄉鎮機構的職能要從農村工作的現實狀況出發，從推進新農村建設進程中農民群眾的愿望出發，從社會主義市場經濟條件下建立公共行政管理體制的要求出發，重點履行好促進經濟發展、強化公共服務、加強社會管理和推進農村基層民主等四個方面的職能。對鄉鎮政府職能的定位既不能從上到下照搬照抄，也不能搞全省一個模式、一刀切，要充分發揮各地的積極性和創造性，鼓勵和引導各地從實際出發，因地制宜探索出一條符合當地實際的路子。

2、要以城鄉基本公共服務均等化為目標推進縣鄉財政體制改革。目前，我省農村公共服務供給不到位，很大程度上在于多數縣級財政基本上屬于“吃飯財政”，加之歷史欠賬多，發展農村公共服務捉襟見肘。要解決這一問題，需要在統籌中央地方關系的同時，加快推進縣鄉財政管理體制改革，提高基層政府的公共服務能力。這一方面要求我們積極探索推進省直接管縣的財政管理體制，同時要積極推進鄉鎮財政管理體制改革試點，進一步規范和調整縣與鄉之間的財政關系。

3、必須建立健全民意整合-表達機制，促進政府決策的民主化、科學化。政府自身的改革必須輔之以基層民主。通過基層民主，使基層政府的運轉被置于民眾的監督和問責之下，使得政府的運行建立在農村社會需求的基礎上，才能真正變對上負責為對下負責。我省唐山遷安市、滄州東光市等試點了鄉鎮黨委書記公推直選作出了很好的嘗試。下一步應進一步開發鄉鎮人大制度功能，充分發揮鄉鎮人大代表的民意整合-表達作用。鄉鎮黨委應該實行領導方式和執政方式的轉換，調整、規范黨委和人大之間的關系，實現從統治到治理的轉換，以及依法治理模式的轉型。另外，完善村民自治制度，鼓勵農村社團組織的建立，從而建立一套“自下而上”與“自上而下”相結合的民主決策機制。

4、必須改革鄉鎮政府政績考核指標制度，建立健全行政責任制度。服務型政府是責任政府。責任政府的建立要求改革鄉鎮政府政績考核指標制定制度，特別是要改革那種單純由上級制定的數字化指標考核鄉鎮領導的做法，變鄉鎮人大為考核鄉鎮政府官員工作成績的主體，從而變原有的自上而下的壓力型體制為自下而上的壓力型體制?？己说囊罁扔袛底种笜送瓿汕闆r，又有對當地經濟和社會發展的實際貢獻和群眾公論，根據考核結果決定對鄉鎮政府官員的獎懲，并將考核結果上報縣委及其組織部門備案，以作為其是否進一步選拔提名的主要依據，從而加強鄉鎮人大對鄉鎮政府的制約和監督。

本文系河北省社科聯2008年度河北省社會科學發展研究課題（200801022）成果。