完善政策措施推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)

阮 晶 羅 凌

一、當(dāng)前貴州扶貧開(kāi)發(fā)的困難和問(wèn)題

20多年來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的親切關(guān)懷和國(guó)家有關(guān)部門的大力支持下，貴州各級(jí)黨委、政府率領(lǐng)全省廣大干部群眾自力更生、艱苦奮斗，扶貧開(kāi)發(fā)工作取得了巨大的成就，初步走出了一條有時(shí)代特征、貴州特色的扶貧開(kāi)發(fā)之路，基本形成了全社會(huì)共同關(guān)心和扶助貧困群眾的良好社會(huì)氛圍。但是，也要清醒地看到，受自然條件、地理環(huán)境、歷史因素、思想素質(zhì)等影響，貴州在扶貧開(kāi)發(fā)工作方面還存在一些困難和問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)農(nóng)村貧困面大、貧困程度深的狀況尚未得到根本改變。全省有83個(gè)縣有扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)，其中有50個(gè)是國(guó)家新階段扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，分別占全省總縣數(shù)的94.3％和56.8％；有重點(diǎn)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)943個(gè)，重點(diǎn)貧困村近1.4萬(wàn)個(gè)，分別占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)和行政村總數(shù)的60.9％和54.3％。根據(jù)2007年國(guó)家新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，我省農(nóng)村貧困人口達(dá)604萬(wàn)人，農(nóng)村貧困人口占全省農(nóng)村總?cè)丝诘谋壤》鲐氜k提供的數(shù)據(jù)為18.3％，按《2008貴州統(tǒng)計(jì)年鑒》鄉(xiāng)村人口計(jì)算為21.2％。農(nóng)村貧困人口占全國(guó)農(nóng)村貧困人口的比例為13.98％，居全國(guó)各省之首。形象而言，也就是貴州農(nóng)村每5人中就約有1人為貧困人口，全國(guó)農(nóng)村貧困人口中每7人就約有1人在貴州。

(二)貧困地區(qū)自我發(fā)展能力弱、生產(chǎn)條件差的狀況尚未得到根本改變。貧困縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然倚重于農(nóng)業(yè)，工業(yè)和商業(yè)的發(fā)展明顯不足。即使農(nóng)業(yè)作為貧困縣的主要支柱產(chǎn)業(yè)，其經(jīng)營(yíng)方式仍多為粗放型經(jīng)營(yíng)，并主要以糧食生產(chǎn)為主，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平很低，已經(jīng)脫貧人口大多只是實(shí)現(xiàn)了家庭口糧自給，商品量很小。一些地方仍保存著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)，實(shí)行自給半自給的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，農(nóng)產(chǎn)品商品率也遠(yuǎn)不足50％以種植業(yè)為主的單一結(jié)構(gòu)抗御經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的能力較差，生產(chǎn)方式較為落后，二遇自然災(zāi)害，一部分人仍可能飽而復(fù)饑，溫而復(fù)寒。因?yàn)?zāi)返貧現(xiàn)象嚴(yán)重。

(三)貧困地區(qū)總體實(shí)力弱、生產(chǎn)力水平落后的狀況尚未得到根本改變。2007年，全省地方財(cái)政收入接近300億元，而貧困縣僅為52.31億元，占全省地方財(cái)政收入的比重不到兩成。貧困縣生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資、金融機(jī)構(gòu)存款余額、金融機(jī)構(gòu)貸款余額分別占全省的32.40,21.7％，1930。14.3％，支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力嚴(yán)重不足。與2001年相比，2007年全省地方財(cái)政收入增加了200億元，而占全省縣市區(qū)總數(shù)56.8％的貧困縣僅增加了33.28億元。同時(shí)，貧困縣人均地方財(cái)政收入237.06元，與全省平均水平相比差距進(jìn)一步拉大，由168.24元增加至482.01元。全省地方財(cái)政收入上億元的縣有45個(gè)，貧困縣中僅有16個(gè)縣。

二、現(xiàn)行扶貧開(kāi)發(fā)政策的缺陷和不足

(一)“貧困陷阱”：發(fā)展動(dòng)力不足，“脫了帽子”怕感冒，“扔了拐杖”怕摔跤，寧愿跪著發(fā)展、躺著發(fā)展就是不愿站著發(fā)展

一是“貧困帽”下有國(guó)家資金扶持。新階段扶貧開(kāi)發(fā)以來(lái)，國(guó)家給予貴州貧困縣每年的財(cái)政扶貧資金、以工代販資金、信貸資金、社會(huì)幫扶資金等資金共208.89億元，平均每年每縣均在5000萬(wàn)元左右，轉(zhuǎn)移支付一般都在1億元以上，同時(shí)，各垂直管理部門對(duì)貧困縣可觀的資金支持，是其他非貧困縣遠(yuǎn)不及的。由此可見(jiàn)，“貧困帽”下是看得見(jiàn)和看不見(jiàn)的諸多好處，這才是一些縣級(jí)黨委政府“爭(zhēng)戴貧困帽，戴上就不摘”現(xiàn)象的根本動(dòng)因所在。有的縣在上級(jí)政府保證“不斷奶”的允諾下摘掉了“貧困帽”。“摘帽”前，該縣每年獲得的國(guó)家支持達(dá)2000萬(wàn)元以上。“摘帽”后，“跑、要”難度增大，主要靠上級(jí)政府和省的一些部門關(guān)心，每年獲取的資金僅700萬(wàn)元左右。減少了三分之二以上的國(guó)家支持資金。

二是“貧困帽”下可享受各類幫扶。目前，中央國(guó)家機(jī)關(guān)、大中型企業(yè)定點(diǎn)幫扶，以及發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)貧困地區(qū)的對(duì)口幫扶，不僅帶來(lái)了大量的資金，而且也提供了貧困縣所急需的技術(shù)、人才和項(xiàng)目。據(jù)某縣任農(nóng)辦(扶貧辦)主任說(shuō)，1994年確定國(guó)家實(shí)施“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃時(shí)，部分縣因?yàn)檗r(nóng)民人均純收入高出1元至2元未能進(jìn)入貧困縣行列。十幾年過(guò)去了，同是相鄰的兩縣的鄰鄉(xiāng)鄰村“當(dāng)初高過(guò)一兩元，現(xiàn)在落后幾十年”。非貧困縣在面對(duì)貧困問(wèn)題上大呼投入不足，政策不公平，要求戴上“貧困帽”。

三是“貧困帽”下有吸引投資優(yōu)勢(shì)。比如，企業(yè)在貧困縣投資可享受銀行貸款、財(cái)政貼息、上報(bào)項(xiàng)目等優(yōu)惠政策，更有甚者，還可鉆政策的空子，利用體制弊端做文章，一個(gè)企業(yè)可同時(shí)向多個(gè)部門申報(bào)項(xiàng)目，一個(gè)項(xiàng)目可獲取多渠道的資金支持。某地幾年前去北京某單位談一項(xiàng)目，在所有細(xì)節(jié)都談妥后，對(duì)方發(fā)現(xiàn)該縣不是貧困縣，已談妥的項(xiàng)目竟“無(wú)疾而終”。

面對(duì)貧困縣這頂帽子帶來(lái)的“香悖悖”，一些貧困縣思發(fā)展、謀發(fā)展的動(dòng)力不足，掉進(jìn)了“貧困陷阱”，形成了“等、靠、要”的跪著發(fā)展心態(tài)，政府的經(jīng)常性預(yù)算開(kāi)支依賴上級(jí)政府轉(zhuǎn)移性支付，地方政府難以聚集財(cái)力搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，形成了坐等上級(jí)項(xiàng)目與資金、懶于加快發(fā)展的躺著發(fā)展心理。如某貧困縣財(cái)政收入9700萬(wàn)元，支出3.1億元，大量資金靠中央轉(zhuǎn)移支付，僅發(fā)工資就需要1個(gè)多億。再如某貧困縣行政事業(yè)人員就超編3000人左右，這是要占用地方財(cái)政很大的一部分的。當(dāng)然，這里我們要強(qiáng)調(diào)的是，我們并不一味反對(duì)“等、靠、要”。“靠”政策支持、“要”資金扶持是對(duì)的，貧困縣任何時(shí)候都需要政策支持和資金扶持。我們反對(duì)的是不思進(jìn)取的“坐等”，反對(duì)的是為爭(zhēng)戴和爭(zhēng)保貧困縣這頂帽子及其所享有的優(yōu)惠政策而故意把相關(guān)指標(biāo)壓得很低的扭曲的扶貧，不反對(duì)“靠”和“要”。貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院金融學(xué)教授、博士嚴(yán)浩坤認(rèn)為，在貧困縣“帽子”下，農(nóng)民人均純收入被低估的可能性很大。部分地方干部也承認(rèn)，貧困農(nóng)戶的家庭收入主要是指貨幣性純收入，有可能漏算自產(chǎn)家用的糧食、蔬菜等，農(nóng)戶的消費(fèi)支出和農(nóng)民人均純收入顯然比統(tǒng)計(jì)收入要高出一些。

(二)準(zhǔn)心游移：扶貧目標(biāo)偏離，相當(dāng)一部分絕對(duì)貧困人口游離于區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的循環(huán)之外。地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)與廣大貧困人口的普遍存在并存

首先，在扶貧目標(biāo)與發(fā)展方式上存在偏差。扶貧資金的分配與投放、扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的選擇與決定，基本上全部由各級(jí)政府特別是地方政府沿襲傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)方式進(jìn)行運(yùn)作，這就嚴(yán)重影響了扶貧資金的扶貧效率，造成了呆賬率高、還款率低、項(xiàng)目不適當(dāng)和沒(méi)有經(jīng)濟(jì)效益等問(wèn)題。同時(shí)，由于種種原因，對(duì)教育和衛(wèi)生方面直接關(guān)系到貧困農(nóng)村人口人力資源素質(zhì)的投資比較少。在扶貧資金支出上，70％以上的扶貧資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，20％用于種養(yǎng)業(yè)，與貧困人口人力資源素質(zhì)關(guān)系較為密切的發(fā)展基金投入比例最小，只有總投入的10％左右，這也就是為什么扶貧投入不能很快見(jiàn)效或效果不明顯的一個(gè)制約因素。望漠縣打尖鄉(xiāng)平均每個(gè)貧困農(nóng)戶獲得國(guó)家投入資金1.6萬(wàn)元，但扶貧效果并不十分明顯。

其次，在扶貧效率與公平關(guān)系上存在偏差。在實(shí)際操作過(guò)程中，扶貧資金直接受益的大多是非貧困者。國(guó)家32％的扶貧信貸資金都是以項(xiàng)目的形式下達(dá)，而且要求抵押或擔(dān)保。而貧困戶本身就窮，更難說(shuō)擔(dān)保抵押了。個(gè)別地方甚至出現(xiàn)所謂貸富不貸貧的“窮人帶帽子，富人拿票子”、“扶假貧、假扶貧”的現(xiàn)象，貧困戶獲得的扶貧資金的可能性不如非貧困農(nóng)戶，偏僻邊遠(yuǎn)地方貧困農(nóng)戶可能性不如公路沿線、城郊、鎮(zhèn)郊貧困農(nóng)戶，導(dǎo)致貧困人口參與不夠，扶貧開(kāi)發(fā)中的參與理念難以得到落實(shí)。惠水縣反映，扶貧貼息貸款項(xiàng)目小額信貸發(fā)放上，貼息量小，貧困戶積極性不高。某縣去年以來(lái)共向全縣25個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)1.62萬(wàn)戶發(fā)放貼息貸款704.22萬(wàn)元，付貼息資金35.21萬(wàn)元。但只占貼息資金200萬(wàn)元的17.6％，且近75％的農(nóng)戶是非貧困戶，貧困戶因過(guò)去貸款未還出現(xiàn)信用等級(jí)問(wèn)題而貸不了錢。凡此種種，一定程度上出現(xiàn)了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與廣大貧困人口普遍存在并存現(xiàn)象，即使以扶貧為由創(chuàng)辦的不少扶貧經(jīng)濟(jì)實(shí)體，多數(shù)也并未真正使絕對(duì)貧困農(nóng)戶受益。個(gè)別地方甚至出現(xiàn)了不法商人打著扶貧旗號(hào)，套取國(guó)家資金、謀取不義之財(cái)、積累原始資本的情況。

第三。在管理體制與扶貧事業(yè)上存在偏差。一是扶貧考核制度不完善。部分地方政府在扶貧過(guò)程中只重脫貧數(shù)量，不重脫貧質(zhì)量；只重經(jīng)濟(jì)扶貧，不重文化扶貧、教育扶貧和生態(tài)扶貧，沒(méi)有形成脫貧人口自我發(fā)展的能力。二是原有脫貧標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。盡管許多貧困地區(qū)已經(jīng)達(dá)到或超過(guò)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。但生產(chǎn)、生活條件還差，有的貧困人口本來(lái)就沒(méi)有脫貧，只是出于完成脫貧任務(wù)指標(biāo)而被納入脫貧范圍。三是社會(huì)保障體系滯后。農(nóng)村的社會(huì)保障普遍較低，貧困地區(qū)更處于低水平狀態(tài)。農(nóng)村社會(huì)救助體系尚未完全建立，脫貧人口一遇自然災(zāi)害等變故就會(huì)重新淪為貧困人口。四是扶貧開(kāi)發(fā)中條塊分割、機(jī)構(gòu)重疊、政出多門、相互制肘導(dǎo)致扶貧資金使用責(zé)權(quán)分離、各行其是、互不匹配，資金效益不高，重點(diǎn)不突出。

(三)“羊吃樹(shù)”現(xiàn)象：扶貧工作投入不足與對(duì)扶貧資金使用效率的關(guān)注度不足并存，項(xiàng)目跟蹤績(jī)效評(píng)佑機(jī)制缺乏，協(xié)調(diào)力度不夠

第一，扶貧資金投入需進(jìn)一步加大。扶貧項(xiàng)目的投資標(biāo)準(zhǔn)較低，且調(diào)整上又缺少靈活性。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映，整村推進(jìn)扶貧項(xiàng)目一律規(guī)定投入財(cái)政扶貧資金20-25萬(wàn)元，按要求必須一部分用于基礎(chǔ)設(shè)施，一部分用于種養(yǎng)業(yè)。項(xiàng)目資金太少，修一條像樣的路都不夠。在偏僻分散的貧困村，20萬(wàn)元就更解決不了多少問(wèn)題了，不要說(shuō)整“村”推進(jìn)，整“寨”推進(jìn)都困難。即使在交通基礎(chǔ)設(shè)施好的地方，資金都有缺口。開(kāi)陽(yáng)縣米坪鄉(xiāng)2007年以工代販扶貧項(xiàng)目72戶400人異地扶貧搬遷，除國(guó)家投資國(guó)債200萬(wàn)、省級(jí)配套57萬(wàn)外，其余部分由縣鄉(xiāng)匹配，項(xiàng)目資金缺口近300萬(wàn)。

第二，扶貧項(xiàng)目協(xié)調(diào)機(jī)制需進(jìn)一步加強(qiáng)。如由林業(yè)部門主管的植樹(shù)項(xiàng)目和由畜牧局主管的養(yǎng)羊項(xiàng)目，分別看都不錯(cuò)，但如果相互不協(xié)調(diào)，往往造成“羊吃樹(shù)”的格局。結(jié)果，從整體看就失敗了。造成這種現(xiàn)象的原因，往往因?yàn)轫?xiàng)目分別由各個(gè)部門、各級(jí)政府實(shí)施，彼此間都想全力做些成績(jī)，但缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制所致。同時(shí)，在項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，因國(guó)家資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，要完成下達(dá)項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容，大部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都需要組織農(nóng)戶投工投勞參與，而在相當(dāng)一些貧困村，青壯年的勞動(dòng)力大部分都外出打工，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度慢、難以保證項(xiàng)目在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成。

第三，實(shí)施扶貧項(xiàng)目需進(jìn)一步貼近實(shí)際。目前扶貧模式大多遵循自上而下的傳統(tǒng)做法，不少項(xiàng)目?jī)A聽(tīng)貧困群眾的意見(jiàn)不夠，這也是影響項(xiàng)目效率和效益的一個(gè)重要原因。同時(shí)，一些項(xiàng)目與資金下達(dá)不同步，尤其是一些季節(jié)性較強(qiáng)的項(xiàng)目，總要在當(dāng)年通過(guò)層層申報(bào)審批后才統(tǒng)一操作，大大削弱了項(xiàng)目的時(shí)效性。某鄉(xiāng)三分之二的組沒(méi)路，一半的群眾沒(méi)法喝上安全保障的水，但這兩項(xiàng)投入一年不足10萬(wàn)元，在基礎(chǔ)條件都不具備的情況下發(fā)展種養(yǎng)殖項(xiàng)目，既無(wú)法取得實(shí)在效果，群眾反感情緒又很大，政府實(shí)施起來(lái)相當(dāng)困難。

三、加大扶貧開(kāi)發(fā)力度的對(duì)策和建議

黨的十七屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，必須把扶貧開(kāi)發(fā)作為長(zhǎng)期歷史任務(wù)持之以恒抓緊抓好，完善國(guó)家扶貧戰(zhàn)略和政策體系。當(dāng)前，我省扶貧開(kāi)發(fā)工作形勢(shì)有利，條件具備，任務(wù)艱巨，要從體制機(jī)制人手，做好以下幾個(gè)方面的工作。

(一)重新制定規(guī)劃。2009年3月5日，溫家寶總理在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上所作的政府工作報(bào)告，提出2009年將實(shí)行新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)村低收入人口全面實(shí)施扶貧政策。新標(biāo)準(zhǔn)提高到人均1196元，這標(biāo)志著扶貧開(kāi)發(fā)進(jìn)入一個(gè)新階段。我省原有的扶貧規(guī)劃已不適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)要求。我們要抓住國(guó)家實(shí)施拉動(dòng)內(nèi)需、擴(kuò)大扶貧政策覆蓋范圍的歷史機(jī)遇，因地制宜制定新一輪區(qū)域扶貧規(guī)劃和政策措施，確保最貧困人口、最貧困地區(qū)得到有效扶持，真正做到扶貧開(kāi)發(fā)工作不因領(lǐng)導(dǎo)人的意志改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人注意力的變化而變化，真正瞄準(zhǔn)最貧困人群扶貧，真正實(shí)現(xiàn)讓最貧困的地方也有最溫暖的陽(yáng)光。

(二)調(diào)整考核指標(biāo)。要真正建立起一套操作簡(jiǎn)便靈活的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、隨機(jī)評(píng)估、及時(shí)調(diào)整的定期脫貧和退出機(jī)制，從根本上扭轉(zhuǎn)“脫貧”不“脫帽”、戴上“貧困帽”就脫不下、脫下就“感冒”，“感冒”又要求重新戴上的現(xiàn)象。在政策設(shè)計(jì)和脫貧規(guī)劃上可否建立兩個(gè)考核指標(biāo)體系，一套是爭(zhēng)取國(guó)家扶貧資金投入的指標(biāo)體系，一套是省為促進(jìn)貧困地區(qū)加快發(fā)展的指標(biāo)體系；或考慮取消劃分貧困縣的政策，建立以鄉(xiāng)、村為單元的扶貧新體制。財(cái)政扶貧資金分配由以縣級(jí)為單元向鄉(xiāng)村一級(jí)為單元轉(zhuǎn)變，將扶貧目標(biāo)向村級(jí)瞄準(zhǔn)轉(zhuǎn)移，大力推行“整村推進(jìn)”扶貧開(kāi)發(fā)。

(三)創(chuàng)新扶貧模式。在扶貧模式上，不僅要有整村推進(jìn)模式，還應(yīng)有整鄉(xiāng)推進(jìn)模式，甚至還可以采取整縣推進(jìn)模式。在扶貧方式上，基層反映，近年來(lái)省委、省政府開(kāi)展的黨建扶貧工作，對(duì)機(jī)關(guān)干部了解基層工作有一定幫助，在推動(dòng)基層發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用。但大量扶貧隊(duì)員長(zhǎng)駐在鄉(xiāng)，“來(lái)的都是神”，一定程度上既增加基層物力財(cái)力負(fù)擔(dān)，又增加基層心理負(fù)擔(dān)，在許多地方扶貧效果并不十分明顯。為此，基層建議，可否創(chuàng)新一下黨建扶貧方式，實(shí)施點(diǎn)對(duì)點(diǎn)集團(tuán)承包制，由省直廳局負(fù)責(zé)承包貧困鄉(xiāng)的幾個(gè)村，按照各村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要進(jìn)行幫扶。同時(shí)，確定幫扶單位主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人，具體方法由各單位靈活掌握。在扶貧措施上，著力解決公共扶貧資金分配不公的問(wèn)題，切實(shí)扭轉(zhuǎn)個(gè)別地方國(guó)家權(quán)力部門化，部門權(quán)力個(gè)人化，甚至進(jìn)而個(gè)人權(quán)力利益化的狀況，加大對(duì)貧困戶尤其是非領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系點(diǎn)、非公路沿線、非城鎮(zhèn)所在地、深山區(qū)、石山區(qū)、邊遠(yuǎn)偏僻地區(qū)貧困農(nóng)戶的扶持力度。按照省委(2009)1號(hào)文件要求，推廣黔西縣太來(lái)鄉(xiāng)扶貧開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)，在有條件的地方探索建立“一村一策”、“一戶一策”幫扶制度，避免一刀切和平均分配扶貧資金的弊端。

(四)完善協(xié)調(diào)機(jī)制。一是進(jìn)一步簡(jiǎn)化扶貧項(xiàng)目審批過(guò)程，對(duì)已考查論證的項(xiàng)目，要從快落實(shí)項(xiàng)目資金，對(duì)季節(jié)性較強(qiáng)的項(xiàng)目，要提前規(guī)劃審批，給實(shí)施主體充分的準(zhǔn)備過(guò)程和籌備時(shí)間，以確保項(xiàng)目適時(shí)施工，按時(shí)完成。二是在征求當(dāng)?shù)厝罕娨庖?jiàn)的基礎(chǔ)上，制定切實(shí)可行的項(xiàng)目規(guī)劃，確保項(xiàng)目選定切實(shí)可行，避免人財(cái)物的浪費(fèi)。三是整合部門資金，加大扶貧投入，促使扶貧開(kāi)發(fā)資金與其他項(xiàng)目發(fā)展資金捆綁使用，并以“整村推進(jìn)”為載體統(tǒng)一安排，達(dá)到推進(jìn)整村發(fā)展的良好效果。四是加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、貧困地區(qū)發(fā)展扶持力度，鼓勵(lì)民間力量、非公有制經(jīng)濟(jì)、非政府組織參與扶貧，形成競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，讓一切創(chuàng)造財(cái)富的源泉競(jìng)相涌流。

(五)健全保障體系。堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧方針，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接。一是在農(nóng)村地區(qū)建立救助制度，其對(duì)象既要包括殘疾人、孤寡的老年人和長(zhǎng)期因病喪失勞動(dòng)能力而又沒(méi)有其他收入來(lái)源的人群；以及因自然和經(jīng)濟(jì)等方面的原因，短期內(nèi)家庭的收入和消費(fèi)達(dá)不到最低生活標(biāo)準(zhǔn)的家庭。二是完善現(xiàn)有的城鎮(zhèn)救助體系，對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員，因?yàn)?zāi)難、短期失業(yè)等原因出現(xiàn)生活困難者給以必要的救助。三是進(jìn)一步增加對(duì)農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療、衛(wèi)生領(lǐng)域的投入，推進(jìn)農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度的建立和完善，采取特殊措施(如減免費(fèi)用)以確保農(nóng)村新型合作醫(yī)療能夠覆蓋所有貧困人口。

(六)加強(qiáng)素質(zhì)教育。完善農(nóng)村義務(wù)教育免費(fèi)政策和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，切實(shí)保障經(jīng)濟(jì)困難家庭兒童、留守兒童特別是女童平等就學(xué)。加快普及農(nóng)村高中階段教育，重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村中等職業(yè)教育并逐步實(shí)行免費(fèi)。鼓勵(lì)人才到農(nóng)村第一線工作，對(duì)到農(nóng)村履行服務(wù)期的畢業(yè)生代償學(xué)費(fèi)和助學(xué)貸款。建立以基礎(chǔ)教育為基礎(chǔ)、職業(yè)技術(shù)教育為主體，成人文化教育為輔助的新型貧困地區(qū)教育結(jié)構(gòu)。將部分普通中學(xué)改為職業(yè)中學(xué)，把9年制義務(wù)教育改為“8+1”教育模式，即貧困地區(qū)學(xué)生通過(guò)6年小學(xué)和2年初中教育后，再用1年時(shí)間學(xué)習(xí)畜牧養(yǎng)殖、經(jīng)濟(jì)林果、病蟲(chóng)害防治及商品經(jīng)營(yíng)等農(nóng)村適用技術(shù)。推廣在貧困縣建立“扶貧開(kāi)發(fā)培訓(xùn)中心”的成功經(jīng)驗(yàn)，與縣農(nóng)技站、農(nóng)技校、職業(yè)中學(xué)以及有關(guān)技術(shù)經(jīng)濟(jì)部門等聯(lián)合舉辦各類培訓(xùn)班，不斷提高貧困地區(qū)勞動(dòng)力的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平。