四川南江縣大力發(fā)展協(xié)商民主的實(shí)踐與思考

張長(zhǎng)云

四川省南江縣在基層民主的實(shí)踐中，為保證人民依法直接行使民主權(quán)利，保障公民的知情權(quán)與參與權(quán)，提高了公共決策的透明度；通過(guò)大力發(fā)展協(xié)商民主。提高領(lǐng)導(dǎo)干部的民主科學(xué)決策水平，促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。

一、民主協(xié)商孕育重大決定出臺(tái)

一是采取民主協(xié)商手段討論出臺(tái)重大決定，保障決策的科學(xué)性。凡涉及全縣發(fā)展的重大決策，縣委、人大、政府、政協(xié)四大班子成員深入工廠、農(nóng)村、社區(qū)、學(xué)校和各界人士中，通過(guò)個(gè)別走訪、專(zhuān)題座談等方式，為科學(xué)決策獲取大量的第一手資料。在各項(xiàng)重大決策出臺(tái)前，縣委主動(dòng)協(xié)調(diào)好人大、政府和政協(xié)班子的關(guān)系。嚴(yán)格遵守民主集中制的議事程序和規(guī)則，做到集中而不攬權(quán)，民主而不散漫，始終堅(jiān)持“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”原則，各位常委拿出較為具體的意見(jiàn)，提交常委會(huì)和常委擴(kuò)大會(huì)議討論。涉及全縣的重大戰(zhàn)略性問(wèn)題，縣委常委會(huì)研究后由全委會(huì)做出決定，并對(duì)社會(huì)公示，廣泛征求各界意見(jiàn)。南江縣城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃方案初步確定后，在電視或政務(wù)公開(kāi)欄上對(duì)外公示，既征求群眾意見(jiàn)與建議，也便于在建設(shè)中廣泛接受社會(huì)監(jiān)督。對(duì)事關(guān)全局的重大經(jīng)濟(jì)部署，政府常務(wù)會(huì)議和縣委常委會(huì)議討論后，提交縣人大審議票決。

二是采取民主協(xié)商手段醞釀重大人事問(wèn)題，提高用人的公信度。始終堅(jiān)持把充分醞釀，廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)，作為干部選拔任用工作的重要環(huán)節(jié)。在考察對(duì)象的確定上，組織部部務(wù)會(huì)根據(jù)基層黨委或黨組呈報(bào)意見(jiàn)和民主推薦結(jié)果，溝通醞釀、集體討論，形成一致意見(jiàn)，報(bào)經(jīng)縣委原則同意后，再確定考察對(duì)象；在擬任人選的確定上，組織部部務(wù)會(huì)根據(jù)考察組的建議意見(jiàn)，與分管或聯(lián)片的縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)溝通情況后，綜合分析，充分醞釀，反復(fù)篩選，形成提交縣委常委會(huì)討論決定的最佳方案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)部門(mén)黨政正職的調(diào)整交流，以及較大范圍的副職領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)整交流，都在縣委組織部部務(wù)會(huì)形成初步方案，報(bào)縣委原則同意后，再分別由一名縣委常委帶隊(duì)，到縣人大、政府、政協(xié)機(jī)關(guān)召開(kāi)各界人士座談會(huì)、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法和群眾工作部門(mén)聯(lián)席會(huì)，廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)。提高了選人用人的公信度。

三是采取民主協(xié)商手段安排重大資金項(xiàng)目，確保資金的實(shí)效性。堅(jiān)持“依法管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、嚴(yán)格預(yù)算、強(qiáng)化監(jiān)督、確保平衡”的原則安排重大資金，規(guī)范財(cái)政運(yùn)行。一方面，財(cái)政年度預(yù)算草案由財(cái)政局統(tǒng)一編制，縣政府研究后報(bào)縣委審定，再提交縣人民代表大會(huì)批準(zhǔn)：經(jīng)縣人代會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序不得變更，確需調(diào)整的由財(cái)政局編制調(diào)整方案，政府研究后報(bào)縣委審定，再提交縣人大常委會(huì)批準(zhǔn)。另一方面，預(yù)備費(fèi)及機(jī)動(dòng)財(cái)力主要用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害救災(zāi)開(kāi)支及其他難以預(yù)見(jiàn)的特殊開(kāi)支；凡動(dòng)用財(cái)政機(jī)動(dòng)財(cái)力和預(yù)備費(fèi)，由用款單位向縣政府提出書(shū)面申請(qǐng)，縣政府分管領(lǐng)導(dǎo)和主要領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)財(cái)力狀況和工作實(shí)際批轉(zhuǎn)。縣財(cái)政局審核提出初步意見(jiàn)，再報(bào)縣委、縣政府審批。在項(xiàng)目資金的管理上，按照“事前預(yù)算、事中監(jiān)督、事后決算”的原則安排使用項(xiàng)目資金，先由部門(mén)提出資金安排方案，財(cái)政核查，報(bào)縣委、政府分管領(lǐng)導(dǎo)審查并征得縣委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)同意后，由縣政府分管縣長(zhǎng)簽發(fā)執(zhí)行。項(xiàng)目所涉及的征地拆遷安置費(fèi)、民工工資等需支付給個(gè)人的費(fèi)用要優(yōu)先保證支付。

二、民主協(xié)商催生人民政治協(xié)商

一是強(qiáng)化認(rèn)識(shí)，優(yōu)化各界人士建言獻(xiàn)策、參政議政環(huán)境。強(qiáng)化政協(xié)工作為民理念。充分發(fā)揮政協(xié)各界的人才優(yōu)勢(shì)，積極履行參政議政職能。在民主協(xié)商的內(nèi)容上，縣委、政府就人民群眾普遍關(guān)心的民生問(wèn)題、熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行集中協(xié)商討論，收集整理各類(lèi)意見(jiàn)建議。縣政府、縣政協(xié)在縣委出臺(tái)《中共南江委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上，聯(lián)合制訂了《縣政協(xié)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)與政府部門(mén)對(duì)口聯(lián)系辦法》等一系列政策性文件，規(guī)范了政協(xié)委員和各界人士履職的內(nèi)容、形式和要求。建立了包括領(lǐng)導(dǎo)干部支持重視各界人士建言獻(xiàn)策參政議政工作的考核評(píng)價(jià)制度、縣委每年至少兩次專(zhuān)題研究各界人士參政議政有關(guān)事項(xiàng)的會(huì)議制度等“十項(xiàng)制度”，確保建言獻(xiàn)策、參政議政工作順利開(kāi)展。加強(qiáng)政協(xié)機(jī)關(guān)干部交流，使高素質(zhì)復(fù)合型人才進(jìn)入政協(xié)機(jī)關(guān)；改善政協(xié)機(jī)關(guān)辦公條件，提高政協(xié)辦公經(jīng)費(fèi)，推進(jìn)政協(xié)工作落到實(shí)處。

二是創(chuàng)新機(jī)制。拓展各界人士建言獻(xiàn)策、參政議政方式。今年來(lái)，根據(jù)各界人士的不同特點(diǎn)和不同關(guān)注點(diǎn)，編制、印發(fā)不同內(nèi)容的征求意見(jiàn)函4000余份，分發(fā)到各界人士手中，分層次廣泛征集他們對(duì)全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題的意見(jiàn)和建議。在黨外人士較為集中的單位和部門(mén)設(shè)置22個(gè)參政議政箱，認(rèn)真征求黨外人士的意見(jiàn)和建議。縣委、政府以“服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定”為主題。分別召開(kāi)非公有經(jīng)濟(jì)代表人士、黨外人士、民族宗教、政協(xié)委員等各界人士座談會(huì)20多次，面對(duì)面提出各種具有參考價(jià)值的建議100余條。

三是完善服務(wù)，提升各界人士建言獻(xiàn)策、參政議政水平。采取舉辦培訓(xùn)班、座談會(huì)、學(xué)習(xí)會(huì)、意見(jiàn)征集會(huì)等方式，聘請(qǐng)知名專(zhuān)家講授科學(xué)發(fā)展觀知識(shí)，努力提高政協(xié)委員和各界人士的民主協(xié)商、參政議政的水平。在政協(xié)全委會(huì)議召開(kāi)前，發(fā)送選題范圍和征集要求，要求委員提出切實(shí)可行的具體建議。縣委、政協(xié)聯(lián)合表彰政協(xié)工作先進(jìn)集體和個(gè)人，政府、政協(xié)聯(lián)合表彰優(yōu)秀提案及提案辦理先進(jìn)單位、個(gè)人，對(duì)優(yōu)秀提案?jìng)€(gè)人予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)，縣級(jí)部門(mén)將辦理政協(xié)委員提案情況納入全縣年度綜合目標(biāo)考核內(nèi)容，為加快我縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展?fàn)I造良好氛圍。

三、民主協(xié)商擴(kuò)大基層群眾自治

一是民主選舉日趨規(guī)范，選舉質(zhì)量逐屆提高。不斷探索基層自治中的民主協(xié)商方式方法，以建立健全村民(居)自治制度為突破口，以深化民主管理為著力點(diǎn)，不斷提高村(居)民自治水平。在過(guò)去村(居)委會(huì)換屆選舉的七屆中，由原先的上級(jí)直接任命，到后來(lái)的村民間接選舉，再到日前的村民直接選舉，選舉的民主程度一屆比一屆提高，運(yùn)作程序也更加規(guī)范。石灘鄉(xiāng)王光山村在過(guò)去幾次換屆選舉中都未選舉出村主任，2007年換屆中鄉(xiāng)黨委、政府和縣民政局根據(jù)群眾意愿，采取不確定候選人的“海選”方式，選舉出了群眾滿意的結(jié)果。

二是民主決策日趨嚴(yán)謹(jǐn)，決策方式更加多樣。全縣80％以上的村(居)委會(huì)堅(jiān)持民主協(xié)商、民主決策，決策事項(xiàng)交村(居)“兩委”聯(lián)席會(huì)議討論提出詳細(xì)方案，由村(居)民代表會(huì)議討論決定，表決結(jié)果和會(huì)后執(zhí)行情況通過(guò)村務(wù)公開(kāi)欄公布，廣泛接受群眾監(jiān)督。元潭鄉(xiāng)字庫(kù)村在新農(nóng)村建設(shè)中，將硬化村道公路所需資金的籌資方案，交村民代表會(huì)議協(xié)商解決，經(jīng)村民代表多次修改完善，95％的農(nóng)戶愿意參與集資建設(shè)。村務(wù)民主決策，糾正了村委會(huì)過(guò)去少數(shù)人說(shuō)了算的弊端，提高了決策水平。

三是民主管理更加主動(dòng)，管理方式更趨合理。在縣民政局的具體指導(dǎo)下，全縣各村(居)委會(huì)民主協(xié)商、討論制定了村(居)民自治章程，完善了重大事項(xiàng)民主決策、財(cái)務(wù)管理、社會(huì)治安、計(jì)劃生育、便民代理服務(wù)、干部目標(biāo)管理等項(xiàng)制度，建立了村(居)務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組和民主理財(cái)小

組，依據(jù)自治章程或村規(guī)民約，開(kāi)展經(jīng)常性的監(jiān)督檢查，確保貫徹落實(shí)，進(jìn)一步提升了基層民主政治建設(shè)水平。

四是民主監(jiān)督意識(shí)增強(qiáng)，村務(wù)公開(kāi)日臻透明。全縣100％村委會(huì)設(shè)立了村務(wù)督查小組或民主理財(cái)小組。所有的村委會(huì)均設(shè)立村務(wù)公開(kāi)欄。農(nóng)村和社區(qū)基本實(shí)行了集體財(cái)務(wù)一季度一公開(kāi)，確保村集體財(cái)務(wù)公開(kāi)情況讓村民看得見(jiàn)、看得懂。同時(shí)，每村設(shè)立了專(zhuān)職黨風(fēng)廉政建設(shè)督查員，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范了村集體財(cái)務(wù)和資產(chǎn)的管理，促進(jìn)了農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)。

四、民主協(xié)商促進(jìn)公共事務(wù)管理

一是進(jìn)一步強(qiáng)化了社會(huì)公共事務(wù)管理民主一協(xié)商意識(shí)。為改變過(guò)去社會(huì)公共事務(wù)管理部門(mén)設(shè)置過(guò)多、分工過(guò)細(xì)、人為造成部門(mén)之間的職能交叉和相互扯皮等現(xiàn)象，堅(jiān)持政府管理社會(huì)公共事務(wù)與社會(huì)群體利益相兼顧、與社會(huì)自主管理相結(jié)合，逐步將市場(chǎng)機(jī)制引人政府社會(huì)公共事務(wù)管理中。將所有具有社會(huì)公共事務(wù)管理職能的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一納入政務(wù)服務(wù)中心實(shí)行開(kāi)放式集中辦公，主動(dòng)接受民主協(xié)商與民主監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)民主協(xié)商與社會(huì)公共事務(wù)管理工作有機(jī)結(jié)合。年初召開(kāi)社會(huì)公共事務(wù)管理辦理專(zhuān)項(xiàng)工作交辦會(huì)議，促進(jìn)社會(huì)公共事務(wù)管理真正落實(shí)。

二是進(jìn)一步突出了社會(huì)公共事務(wù)管理民主協(xié)商重點(diǎn)。著力化解制約地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出矛盾，切實(shí)解決好群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。縣、鄉(xiāng)基層政府重點(diǎn)強(qiáng)化對(duì)城鎮(zhèn)、農(nóng)村的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，推行以“一個(gè)場(chǎng)所、一個(gè)牌子、一套制度、一張聯(lián)系卡、一張宣傳單、一個(gè)記錄簿”為主要內(nèi)容的“六個(gè)一”便民服務(wù)。對(duì)通過(guò)民主協(xié)商形式征集到的有關(guān)社會(huì)公共事務(wù)管理的建議、意見(jiàn)，制定了辦理、督辦、反饋等有關(guān)制度，確保及時(shí)溝通、答復(fù)、反饋，使“縱向到底、橫向到邊”的縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)得到拓展，解決了群眾辦事難題，實(shí)現(xiàn)了“大事不出鄉(xiāng)，小事不出村”。

二是進(jìn)一步完善了社會(huì)公共事務(wù)管理民主協(xié)商機(jī)制。建立政府及有關(guān)部門(mén)向縣政協(xié)及其專(zhuān)委會(huì)工作通報(bào)制度，與社會(huì)各界人士定期協(xié)商議事制度，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)和建議。縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)每年主持召開(kāi)4-5次座談會(huì)或協(xié)商會(huì)，就社會(huì)公共事務(wù)管理問(wèn)題與各界人士進(jìn)行民主協(xié)商，對(duì)特別重要的意見(jiàn)和建議案提交政府常務(wù)會(huì)議討論，其他事項(xiàng)及時(shí)送交分管領(lǐng)導(dǎo)或部門(mén)負(fù)責(zé)同志認(rèn)真研究辦理。

五、民主協(xié)商重點(diǎn)突出民生問(wèn)題

一是在制定價(jià)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)中探索民主協(xié)商。堅(jiān)持“關(guān)注民生、履職為民”理念，建立和完善以民主協(xié)商方式管理價(jià)格新機(jī)制。在制定價(jià)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，嚴(yán)格按照事前調(diào)查研究、成本監(jiān)審、召開(kāi)價(jià)格聽(tīng)證會(huì)、集體審價(jià)等調(diào)定價(jià)程序，會(huì)同人大代表、政協(xié)委員、群眾代表及有關(guān)職能部門(mén)進(jìn)行面對(duì)面的座談交流，保證民主協(xié)商在價(jià)費(fèi)制定過(guò)程中的作用。加強(qiáng)價(jià)格聽(tīng)證工作，規(guī)范價(jià)格聽(tīng)證會(huì)參會(huì)人員，每次聽(tīng)證會(huì)均邀請(qǐng)人大、政協(xié)和法制部門(mén)的代表參加，使消費(fèi)者聽(tīng)證代表比例高于經(jīng)營(yíng)者聽(tīng)證代表數(shù)，使參加聽(tīng)證代表充分代表廣大消費(fèi)者利益，確保調(diào)定價(jià)事項(xiàng)尊重民意。

二是在疏導(dǎo)供求矛盾中探索民主協(xié)商。通過(guò)民主協(xié)商解決群眾生產(chǎn)生活中的供求矛盾，保障全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)又快又好發(fā)展。針對(duì)南江河流上游產(chǎn)業(yè)對(duì)下游群眾產(chǎn)生重大影響，積極協(xié)調(diào)上下游產(chǎn)業(yè)之間建立穩(wěn)定合理的供求關(guān)系，使上下游產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)雙贏。今年來(lái)，生豬價(jià)格飆升，有投資者擬在南江河流上游的流壩鄉(xiāng)建一大型養(yǎng)豬場(chǎng)，環(huán)保部門(mén)邀請(qǐng)部門(mén)專(zhuān)家、黨代表、人大代表、政協(xié)委員和群眾代表各5名，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)考察、專(zhuān)題答辯、民主票決，最后以多數(shù)人反對(duì)而未通過(guò)環(huán)評(píng)。今年11月，縣城居民生活用(天然)氣緊張，群眾意見(jiàn)大，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)召開(kāi)居民座談會(huì)、供需代表協(xié)商會(huì)，使這一關(guān)乎群眾直接利益的天然氣供求矛盾得到順利解決。

三是在構(gòu)建和諧社會(huì)中探索民主協(xié)商。民主協(xié)商的關(guān)鍵是要找到與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的好形式，最終促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧。2007年以來(lái)，樂(lè)壩鎮(zhèn)成立民主協(xié)商議事委員會(huì)，鎮(zhèn)議事委員會(huì)由黨委書(shū)記任主任。市縣人大代表、部分鎮(zhèn)人大代表和群眾代表為成員，村(居)委議事專(zhuān)委由村(居)支部書(shū)記任主任，部分黨員和群眾代表為成員。鎮(zhèn)、村民主協(xié)商專(zhuān)委會(huì)先就有關(guān)重大事宜進(jìn)行協(xié)談，形成初步意見(jiàn)后，再召集相關(guān)方面進(jìn)行協(xié)商溝通。以達(dá)成一致意見(jiàn)；明確對(duì)重大決策、公共事務(wù)、群眾利益等協(xié)商內(nèi)容；積極探索會(huì)議協(xié)商、專(zhuān)函協(xié)商、個(gè)案協(xié)商等協(xié)商議事形式，建立事前協(xié)商、事中協(xié)調(diào)、事后協(xié)議等協(xié)商議事機(jī)制，密切了干群關(guān)系。

六、發(fā)展協(xié)商民主的幾點(diǎn)思考

協(xié)商民主作為我國(guó)政治生活中能夠體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的一種有效形式，有利于基層群眾實(shí)現(xiàn)最廣泛的政治參與，最大限度地包容和吸納各種利益訴求，促進(jìn)決策的民主化、科學(xué)化，也有利于培養(yǎng)基層群眾的主人翁意識(shí)。但實(shí)踐表明，協(xié)商民主制度還需要在基層不斷發(fā)展完善，逐步實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、程序化、規(guī)范化。

第一，在國(guó)家制度的層面，要進(jìn)一步完善協(xié)商民主制度，讓一協(xié)商民主真正成為我國(guó)選舉民主的重要補(bǔ)充。發(fā)展人民民主，首先需要擴(kuò)大黨內(nèi)民主。協(xié)商民主作為我國(guó)民主重要而不可缺少的一種形式。只有從國(guó)家制度的層而，提高對(duì)協(xié)商民主重要性的認(rèn)識(shí)，營(yíng)造協(xié)商民主良好氛圍。高度重視廣大普通公民的有序民主參與，進(jìn)一步推進(jìn)協(xié)商民主制度化、規(guī)范化建設(shè)。

第二，在機(jī)制探究的層面，要真正把一些事關(guān)民生等重大事項(xiàng)納入民主協(xié)商的范疇，推動(dòng)協(xié)商民主落到實(shí)處。基層民主政治建設(shè)，既要包容多元，又要不斷化解矛盾，要真正把一些重大事項(xiàng)納入民主協(xié)商的范疇，就必須充分發(fā)揮公民政治參與積極性和創(chuàng)造性，盡快形成“深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力”的決策機(jī)制，通過(guò)可行的制度設(shè)計(jì)，完善監(jiān)督機(jī)制加以制度保障。

第三，在基層實(shí)踐的層面，要進(jìn)一步擴(kuò)大公民有序的政治參與，讓協(xié)商民主真正成為人民群眾最廣泛民主的重要形式。協(xié)商民主適應(yīng)我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局的新變化，有助于形成科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制。既要解決好對(duì)政治協(xié)商的重要性認(rèn)識(shí)不夠、重大問(wèn)題沒(méi)有納入?yún)f(xié)商范疇、決策前的協(xié)商不充分、協(xié)商程序不夠規(guī)范、協(xié)商的水平有待提高等問(wèn)題，努力提高協(xié)商民主水平，又要促使人們關(guān)注公共利益，讓社會(huì)不同群體的不同意見(jiàn)和要求通過(guò)民主協(xié)商達(dá)成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)公共決策中各方利益均衡最大化。