“兩型社會”建設中的政府財稅政策

賈　康

“兩型社會”建設是黨中央、國務院從經濟、社會“兩個轉變”通盤考慮提出的帶有全局性的戰略要求，其意義是非常重大的。本文指出頂層規劃和政策支持是政府在建設“兩型社會”中必須要發揮的兩大功能，在政府需要合理、有效運用的多種貫徹規劃與實施政策支持的手段中，財稅政策手段是不能忽略的。它包括發展循環經濟、提升城市軟實力的文化創新、完善市場擴大開放搞活企業等多方面的內容。同時強調在政策傾斜支持和區別對待中要注重決策機制的建設，并要把握當前中央應對金融危機和經濟下滑而對宏觀政策進行重大調整的機遇，加快“兩型社會”建設。

“兩型社會”建設的意義及政府必須發揮的頂層規劃和政策傾斜作用

“兩型社會”建設的意義是非常重大的，是黨中央、國務院從經濟、社會“兩個轉變”通盤考慮提出的帶有全局性的戰略要求，而率先動作的武漢城市圈和長株潭城市群“兩型社會”建設綜合配套改革試驗，包含著對于武漢市而言寶貴的機遇、嚴峻的挑戰和值得高度霞視的探索、創新空間。

目前，武漢市已經制定了推進“兩型社會”建設綜合配套改革的工作規劃，鮮明地突出了發展循環經濟、構建現代產業體系、促進城鄉統籌和區域一體化發展、推進文化創新提升城市軟實力、完善市場、擴大開放等方面的一系列重點內容。并進一步設計了具有很強操作性的工作要點、指定了相關的負責部門。這是一種綜合配套的改革與發展，是為完成走新型工業化和綠色城鎮化道路、實現發展方式轉變的歷史性任務。而開拓可實施操作的解決方案，事關貫徹科學發展觀、構建和諧社會和實現全面建設小康社會的戰略目標，并服務于最終實現“三步走”的現代化戰略。這種事關大局和全局的戰略要求。顯然需要政府在市場經濟環境下發揮好其不可取代的頂層規劃和政策傾斜兩大功能。

所謂頂層規劃，它既包括通盤的戰略規劃，也包括具有實際操作意義的國土開發規劃和城市建設規劃等。而貫徹規劃還必須要有政策傾斜支持的具體操作。頂層規劃和政策支持是政府在建設“兩型社會”中必須要發揮的兩大功能，市場不可能有效地提供這種功能。正確處理政府和市場的分工合作，做到政府既不越位又不缺位，就必須要發揮好只有政府才能夠提供的規劃功能和政策傾斜支持功能。

在政府需要合理、有效運用的多種貫徹規劃與實施政策支持的手段中，應該包括十分重要的財稅政策手段

我國現在實行市場經濟，宏觀調控必須是一種間接調控為主的體系，而間接調控所依仗的主要是兩大政策手段，即貨幣政策和財政政策，及計劃手段、區域協調手段、收入分配手段等等，在實際經濟生活中都需要依靠這兩大政策的各種工具去實現其調控目標。貨幣政策在經濟生活中基本上不能中、微觀化，因為中央銀行調控的商業性的金融體系帶有垂直、全國一律、總量調節的特點，特別是在“長效機制”概念上更不可能中、微觀化；而財稅政策在配合貨幣政策作總量調節的同時，卻可以也必須側重于優化結構、區別對待、雪中送炭、有保有壓、各地不一，具體設計；它客觀上需要由地方政府根據本地的實際情況來中、微觀化，應該成為地方的主力型調控工具，也應該成為促進“兩型社會”建設的重要法寶。因此，要充分發揮財稅政策在矯正市場失靈和缺陷方面，以及在實現地方政府轄區內發展方式轉變、貫徹現代化趕超戰略、貫徹“兩型社會”建設戰略等方面的重要作用，形成一種帶有支柱性質和主力性質的政策手段。

實施財稅政策應該考慮的具體著力點

結合武漢“兩型社會”建設綜合配套改革試驗的具體實踐，建議在以下五個方面重點考慮配套使用財稅政策：

1、發展循環經濟方面。應該考慮以稅收優惠、財政補助、貼息、政府采購、政策性投融資等手段，以及積極試驗排污權交易、生態補償等市場化方式，支持節能降耗、減排治污、循環式清潔生產的項目和工藝技術的發展，支持轄區和周邊地區通盤的生態建設。

2、構建現代產業體系方面。應該利用財稅所掌握的稅收優惠、貼息、信用擔保、創新型企業發展基金的運用等手段，支持高新科技產業和現代服務業發展，積極促進傳統產業的升級換代改造，重點加大對產業集團發展和產業鏈延伸、整合有戰略意義或增長點意義的龍頭項目的支持力度。

3、促進城鄉統籌一體化發展方面。應該以財稅的經濟杠桿和公共財政投入，積極貫徹在城鄉結合部實現城區改造和新農村建設規劃，加快舊城改造、新區建設、與公用事業發展相關的基礎設施和公共工程建設，并積極推行基本公共服務均等化。

在我國的現實經濟活動中，有很多地方正在按照國際前沿理念PPP(公司合作伙伴關系)，發展、生長著多種具體的方式和手段?，F在很多地方越來越發揮其重要作用的BOT、POT，以及政府貼息、信用擔保等方式。實際上都是以政府的適當資金介入，發揮四兩撥千斤的導向作用，或者以政府的管理通過特許權經營的方式，調動、吸引社會資金進入政府想給予支持、重點發展的基礎設施和其他項目的領域。在統籌城鄉一體化發展中，公私合作這種準公共產品的提供新機制及其水平的提升，具有廣闊的發展空間和前景，特別需要在機制創新方面做一系列的探索。而“兩型社會”建設改革試驗區在體制方面、創新空間方面，具有其他地方不能簡單比擬的條件，我們要珍惜這樣的空間。

4、提升城市軟實力的文化創新方面。應該考慮以稅收優惠、財政資助、機制轉換等手段，促進文化、教育、科研、衛生、體育事業，以及相關交流活動的發展興旺。

5、完善市場擴大開放搞活企業方面。應該以名種方式推進改革深化、加快市場培育建設、維護公平競爭環境，吸引多種來源投資，打造“活力武漢”。必要時，財政要找準著力點，“花錢買機制、建機制”，比如推進“大部門”制改革時，實現人員的一次性分流所必須墊付的改革代價和經費的支持。

在政策傾斜支持和區別對待中要注重決策機制的建設

從我國經濟社會轉軌和公共財政建設來看，科學決策、民主決策的導向越來越鮮明。雖然實施難度很大，但方向是不可改變的，它要求公開化、透明化，實行專家論證、集體決策、內外多重審計監督等等。這是一種必然的歷史潮流，只有這樣政府才能夠長久地保持“政策理性”，防抑扭曲、失誤，抑制“設租尋租”等等行為。特別是財稅政策，既然要區別對待、雪中送炭，就必然伴生著“設租尋租”。如果本該給予支持的因被扭曲而沒有得到支持，不該支持的因尋租而得到了支持，就會把一個好的政策導向變成實際的資源錯誤配置。因此，必須通過“兩型社會”建設中

公共財政導向下理財的民主化、法治化，來拉動經濟、社會生活方方面面的民主化、法治化、憲政化。這是一個十分重要的創新和制度建設問題。

把握當前中央應對金融危機和經濟下滑而對宏觀政策進行重大調整的機遇，加快“兩型社會”建設

最近，為應對金融危機和經濟下滑，我國的宏觀經濟政策出現了重大調整和轉變，貨幣政策明顯放松，三次降低利率，存款準備金率也大幅向下調整，與此同時，財政政策也開始密集出臺擴張性調整措施。在這種情況下，財政政策顯然要配合貨幣政策來放松貨幣總量的控制，同時也需要進一步加大力度促進產業結構的優化。可以預計，在具體調動可用財力支持經濟社會薄弱方面的結構安排上，推進資源節約型和環境友好型社會建設、促進發展方式轉變肯定是重中之重，可運用的手段也會多種多樣。比如，在大家普遍關心的稅收政策調整方面，增值稅轉型推向全國的條件已經成熟，可能在不遠的將來就會擴大到全覆蓋。新階段的宏觀調控客觀上要考慮結構性減稅，增值稅轉型盡管會減少財政收入，但也應該下決心抓住時機推出，因為它對于企業作為投資主體的長遠機制建設有重要的支持作用。

另外，配合減稅還可以有結構性的增稅，比如資源稅，在CPI和PPI都已經明顯下降的背景下，應該積極考慮把資源稅的重大調整和增值稅的轉型組合推出，這樣既能沖抵財政減收的壓力，同時對于轉變發展方式又具有長遠的、重要的現實意義，它會促使企業和社會成員更加珍惜地使用資源、能源產品，促進一系列有利于節能降耗、減排治污的項目和工藝技術的發展。從這個角度考慮，隨著形勢的不斷發展，在財政政策強調有保有壓、促進發展方式轉變的政策導向下，從中央最高決策層到有關部門都將會以更為實際的政策來支持節能降耗、減排治污、清潔生產、循環經濟、可再生能源利用等項目的開發和發展。武漢城市圈作為在全國率先啟動“兩型社會”建設的試驗區，應該在這類項目的實施和運作上不失時機的加快推進，促使相關部門進一步重視與關注、進而采取帶有實惠的政策措施予以支持。要認真分析各類政策信息，緊緊抓住各種機遇，爭取在“兩型社會”建設方面較快實現決定性的突破。