促進和擴大就業的新途徑

今年9月，中國社會科學院發布了《2009人口與勞動綠皮書》。在金融危機的陰霾尚未散去的大環境下，我國目前所面臨的巨大的就業壓力如何化解、教育投資將在未來幾年達到什么樣的預期等熱門話題，成為了今年《綠皮書》所關注的焦點。

2008年底以來，在全球金融危機的沖擊下，我國的就業形勢變得愈發嚴峻。其中，由農民工和大學生所組成的青年群體受到了嚴重的沖擊，增加了城鎮就業壓力。為了應對全球金融危機，政府不僅出臺了一系列經濟刺激計劃，還制定了相應的政策措施緩解這兩大青年群體的就業壓力，旨在通過一系列調控手段實現“保增長、促就業”的政策目標。

就業形勢變化與青年就業難

金融危機爆發前，在經濟高速增長的推動下，我國勞動力穩定，供求狀況基本上處于相對寬松的狀態。2002年以來，在加入WTO所帶來的出口迅猛增長和投資拉動的共同作用下，經濟迅速增長創造出更多的就業機會。同時，伴隨著勞動年齡人口增長減緩和勞動力市場的發育，城鄉就業持續擴大，農村剩余勞動力數量顯著減少，城鎮調查失業率開始逐年下降。2007年，調查失業率下降到5.0％。如果依照過去的趨勢，2008年和2009年調查失業率應該降低到5.0％以下。

但情況并非預想中那么理想，2008年調查失業率開始上升，在很大程度上受到了金融危機帶來的就業沖擊。其中，農民工是最先受到沖擊的群體。根據農業部2009年初的調查統計，春節前返鄉的農民工比例為38.5％，其中有39.6％屬于失去工作或者未找到工作的返鄉勞動力。大約有2000多萬人受金融危機影響或因經濟不景氣而失去工作崗位。根據人力資源和社會保障部最新統計，截止目前已有超過95％提前返鄉的農民工進城務工，但他們卻面臨著就業不穩定和工資收入下降等新問題。

據調查，農民工的平均年齡在29歲左右，屬于青年就業群體。作為新一代移民，青年農民工與上一代農民工有著本質上的區別，他們更加迫切地希望在城市中尋求個人的發展機會，即使面臨不樂觀的就業形勢，絕大多數人仍會選擇繼續外出打工，這就更加增加了城市勞動力市場的勞動力數量。而且，伴隨遷移積累的經驗，青年農民工與大學畢業生在勞動力市場上形成了一定的競爭關系。這樣，農民工受到的就業沖擊會通過勞動力市場的傳遞，無形中加大了城鎮的就業壓力。

資料表明，我國城鎮青年失業率是成年人失業率的兩倍以上，說明青年更容易遭受勞動力市場的就業沖擊。從勞動力供給角度看，大學畢業生是城鎮新增勞動力的主體部分。例如，2007年在2300萬城鎮新增勞動力構成中，農轉非人員占13％，城鎮失業者占37％，各類畢業生的比例為47％，占到了總數的將近一半。而且，隨著高校招生規模的擴大，今后大學畢業生規模還將持續擴大。從2000年到2005年，在城鎮就業形勢好轉的情況下，大學生失業率不降反升，從占青年失業比例16.9％上升到17.3％，提高了0.4個百分點。2005年大學生初次就業率為72.6％，2008年則下降到65％。2009年有610萬名大學生畢業，如果按照65％的初次就業率計算，當期找不到工作的人接近200萬。如果考慮城市下崗失業人員和2∞8年尚未落實就業的大學畢業生人數等，加在一起顯然超過城鎮每年新增的900多萬就業崗位。在勞動力供給遠大于需求的情況下，城鎮勞動力市場面臨著前所未有的壓力。

從根本上解決農民工和大學生的就業問題，則需要“深化教育”。根據測算，如果平均受教育年限從目前的9.38年提高到13年或14年，教育收益將分別提高到29.1％和41.2％。因此，對城鎮人口而言，除了繼續鞏固高中階段教育外，還應該實行或普及大眾化高等教育。農村勞動力的受教育年限目前為6.8年，意味著距離完成義務教育還差2.2年，如果填補上這個差距，勞動者收益可提高8.8％；如果把農村勞動力的教育年限提高到12年，相當于完成高中教育，勞動力收益則可提高21.1％。

其次是加大培訓力度，提高就業和創業能力。培訓在一定程度上也是教育的補充，在金融危機中，雖然就業機會減少，但高層次的就業能力不僅可以提高求職者的競爭力，也能提高企業的競爭力，有助于社會整體經濟的恢復。提供專項的職業培訓，不僅可以幫助農民工盡快回到勞動力市場，還可以起到延緩勞動者進入勞動力市場時間的效果。不僅農民工需要培訓，剛剛畢業的大學生也需要就業和創業等方面的培訓。此外，創造好的政策環境，資助和扶助創業，也是一條重要的途徑。

“四萬億”能讓就業“回暖”多少

在全球金融危機沖擊下，我國出臺了一系列經濟刺激方案，其中“四萬億”的投資計劃最為引人關注。按照計劃分配方案，四萬億投資流向為：一是保障性安居工程4000億，主要用于廉租房、林區、墾區、煤礦棚戶區改造；二是農村民生工程和農村基礎設施3700億，用于農村安全飲水、農村電網改造、農村道路建設、農村沼氣建設、農村危房改造和游牧民定居等；三是基礎設施建設1.5萬億，用于鐵路、公路、機場、水利等；四是教育、衛生、文化、計劃生育等社會事業1500億；五是節能減排、生態工程2100億；六是調整結構和技術改造3700億；七是地震災后恢復重建1萬億。

為了與計劃分配方案做比較，在編寫今年的《綠皮書》期間，我們又設計了另外兩種方案：常態投資方案和就業優先方案，對三種方案各自對經濟和就業的拉動效果進行比較。所謂常態投資方案，是按照2005年投入產出表顯示的實際投資結構來分配全部投資。這種組合代表在沒有受到金融危機影響的情況下，固定資產投資的一種常態。所謂就業優先方案，是利用投入產出表中拉動就業系數，設定就業最大化目標，然后，利用線性規劃求解計算出在滿足就業最大化目標下的投資分配數量。上述三種方案的投資分配結構是：在計劃分配方案中，用于建筑業的投資占四萬億投資的66.5％，其次是服務業部門占16.1％，制造業部門只有6.5％。相比之下，常態投資分配方案中，建筑業占44.1％，制造業占42.6％，服務業部門不到10％。在就業優先方案中，57.7％的投資投向教育、衛生、社會保障和居民服務等公共部門，其次是28.0％投資投向制造業，用于建筑業的投資只占2.6％。

利用投入產出表，可以計算不同投資組合對經濟和就業的拉動作用。模擬結果表明，在計劃分配方案下，GDP產出為8.8萬億元，可以拉動非農就業5135萬人，相當于2008年全部非農就業的11.0％。在常態投資方案下，GDP產出為8.4億元，拉動非農就業4482萬人，相當于20D8年全部非農就業的9.6％。在就業優先方案下，GDP產出為8.1萬億元，拉動非農就業7236萬人。結果很明顯，按照上述三種組合分配投資，就業優先方案所創造的就業崗位，比計劃分配方案多40.9％，比常態投資方案多61.4％。相對而言，計劃分配方案創造的GDP最大，比常態投資方案高5.4％，比就業優先方案高9.1％。由此可見，在GDP增加額差異不大的情況下，不同投資方案的拉動就業效果大相徑庭。如果以就業優先為目的，那么，在今后的投資方向和領域上需要作出適當考慮和調整。

模擬分析表明，就業優先方案可以在沒有顯著降低增長的情況下，實現最大化促進就業的政策目標。從政策角度看，可以采取以下幾條政策措施，提高經濟刺激方案的就業效果。

一是把就業優先目標納入社會經濟發展的總體規劃。我國的城鎮就業面臨著的結構性矛盾非常突出，尤其是大學畢業生和低技能的下崗失業職工與農民工的就業問題。因此，政府要高度重視就業問題，把它當作民生議題的頭等大事，納入社會經濟發展的總體規劃，對政府投資、重大項目和產業規劃等進行就業效果評估，最大程度地發揮財政政策等促進就業的積極作用。

二是明確政府投資的方向、領域和方式。政府可通過出臺引導地方和民聞投資的政策措施，發揮政府投資的引導效應和拉動作用。除了直接投資重大項目外，政府還可以采取補貼、貼息、共同投資等多種方式，發揮政府投資的“種子資金”的作用，調動企業和民間的投資積極性。

三是對政府投資項目的就業效果進行全面的科學評估。對于政府投資選定的產業和項目，要對其進行事先、事中和事后評估，及時總結經驗，為完善政府投資的項目管理提供指導，為完善政府投資的評價體系積累經驗。

四是把就業、教育、衛生、社會保障、住房等民生事業納入政府投資的內容，不斷提高政府對這些領域的投資比例。政府投資要改變過去長期注重對物投資的傾向，加大對人的投資。加大對民生事業的公共投資，既能夠穩定居民生活預期，明顯地擴大消費需求效果，又具有立竿見影的就業效果。

創造第二次人口紅利

深化教育改革有兩個主要目標：一是通過普及高中和中等職業教育，延長青年在校的時間，推遲其進入勞動力市場的時間，降低經濟衰退期的勞動力供給，緩解勞動力供給壓力；二是通過延長教育帶來的人力資本積累和勞動技能提升，為產業升級轉型提供必要的人才儲備和人力資源的基礎，推動經濟持續增長，提高經濟競爭能力。

在我國目前的教育體系中，職業教育屬于最薄弱的環節。隨著義務教育的全面普及和經濟發展階段的變化，在20世紀末普通高等教育的發展規模迅速擴展。相比之下，職業教育的辦學規模尚處于調整和收縮的狀態，與社會經濟發展提出的要求極不相稱。以職業中學和技工學校發展為例，從改革初期到90年代中期，兩者在學校數量、專職教師和招生規模上都處于穩步上升態勢，但隨著1998年之后高等教育招生規模急劇擴展，職業教育發展規模反而出現了萎縮的趨勢。1998年到2006年，職業中學減少了3974所，專職教師數量減少了4.7萬人。技工學校辦學規模收縮幅度更大。

政府對職業教育的投入不足，是職業教育出現滑坡的重要因素。1997年到2006年，教育經費投入從2532億元上升到9815億元，每年保持了16.2％的增長速度。但教育資源在不同教育層次上的分配非常不均衡，教育資源分配更多的向普通高等教育傾斜，使得普通高校的教育經費投入增長速度保持在25％左右，而中等專業學校和技工學校的教育經費投入增長速度分別在4％和7％左右。由于教育經費投入上的不均衡，結果帶來在整個教育經費的投入格局中，職業教育的投入比例較大幅度下降。

就職業教育本身而言，它也面臨著體制分割和需求脫節等問題。在二元經濟環境下，城鄉之間形成了相互分割的財政和教育等二元體系。中等職業教育和高等職業教育都是以城市為重點，招生對象優先考慮城市初中畢業生或高中畢業生。由于發展中等職業教育和成人教育的籌資屬于地方政府職責范疇，在分稅制和戶籍制度等體制的多重約束下，地方政府在教育資金分配上優先考慮城市，然后才是農村。這樣，城鄉之間在職業教育上就形成了相互分割的格局。

因此，職業教育改革需要借助體制和機制創新，優化存量資源和用活存量資源，在一體化的管理體制下，促進職業教育市場發展，通過有序的市場競爭，提高職業教育的質量和效果。在教育資源分配上，可采取兩個步驟的改革，第一步，在保持職業教育存量不變的情況下，通過市場化手段，用活增量資源，如扶持民間辦學等方式，調動社會資源發展職業教育；第二步，對職業教育存量進行改革，引入市場化機制，通過競爭提高辦學質量。同時，通過深化財政體制和教育體制改革，打破地區之間和城鄉之間的體制分割，使得職業教育資源在一體化的管理體制下，在更大的范圍內進行有效地配置。通過引入企業和社會力量參與職業教育辦學和監督，在公共教育部門和民營教育部門之間形成競爭格局，提高職業教育的質量和效果。

在大力發展職業教育的同時，還應抓好農村教育和高等教育工作。農村教育通過采取農村基礎教育與職業教育并重的發展戰略，改革和完善農村教育體系，加大對農村教育的財政投入，開放城市義務教育體系，實現城鄉教育體系對接等一系列措施，培育新型農民和農民工。通過農村基礎教育、職業教育和成人教育的發展，逐步在農村建立一套適合農民需要的終身學習體系。今后高等教育發展要保持規模和質量并進，尤其要通過深化高等教育體制改革，全面提升高等教育質量。在改革過程中，應該讓高等院校享有充分的辦學自主權，由高等院校按照市場需求來選擇市場定位、設置專業和確定招生規模，形成具有自己特色的專業設置和人才培養模式，以適應社會需要。在擴大辦學自主權的基礎上，通過深化用人機制和教育體制改革，利用政策信號引導高校真正把提高教育質量放在工作的首要地位。

提升青年群體就業能力

提高勞動者的勞動技能和素質是教育發展的重要目標之一。但是，教育發展并不會自動地改善青年群體的就業狀況。發達國家普遍存在的青年高失業率現象表明，除了發展教育之外，從學校到工作之間的過渡還需要一座橋梁，即積極的勞動力市場政策，這樣才能有效地從需求角度加強教育與勞動力市場的連接，把青年在學校學習的知識與實踐結合起來。通過加強自己的動手能力和從實踐中學習，從而提升青年的就業能力。一般來講，積極的就業政策包括就業指導和就業服務、就業培訓和見習計劃、創業扶持政策等等。

就業培訓和見習計劃是勞動力提高勞動技能的重途徑。培訓的核心是實現就業崗位和勞動力技能之間更好匹配。政府勞動部門需要建立適合的培訓網絡，瞄準需要培訓的群體和需要培訓的內容，充分利用培訓資源。在建立培訓網絡的過程中，還要注意與政府其他部門的政策例如財政部的產業政策等，更好地結合起來。為了應對全球金融危機，我國政府針對農民工出臺了特別培訓計劃、針對大學畢業生出臺了就業見習計劃，著手投入大量資金為農民工提供半年左右職業培訓，為大學畢業生提供一年崗位見習。這些培訓措施在執行過程中還需要考慮培訓的需求導向和調動企業的積極性，以便保證培訓政策的落實。同時，這些政策措施也可以通過積累經驗，并與已有的制度或項目，如勞動預備制度、農民工培訓計劃和培訓項目等相結合，形成一個長期性的培訓制度，以加強培訓資源的整合與合理配置，提高培訓的針對斷口培訓資源的使用效率。

例如，通過貫徹落實《就業促進法》，建立和完善勞動預備制度，提高青年勞動者素質，促進青年勞動者就業。勞動預備制度是國家為提高青年勞動者素質，培養勞動后備軍而建立和推行的一項新型培訓就業制度。它主要針對城鎮未能繼續升學的初、高中畢業生，以及農村未能繼續升學的初、高中畢業生和初次就業人員，實施職業培訓和相關教育，使其掌握一定的職業技能后再進入就業崗位。

再如，就業準入制度是規范我國勞動就業市場、保證從業人員質量、促進我國職業教育發展的一項重要制度。它是根據有關法律規定，對從事技術復雜、通用性廣、涉及到國家財產、人民生命安全和消費者利益的從業者提出職業資格要求，在其獲得職業資格證書后才能上崗就業。加強勞動預備制度與就業準入制度的銜接，就可以把勞動力市場供求有效地結合起來，“使無業者有業、使有業者樂業”。