我國農村信息化政策的演進與完善

〔摘 要〕我國農業和農村信息化政策在演進的3個時期顯現著不同的情況和特點，當前還存在著政策“法力”不夠、明晰度不夠和合力不夠等問題，應當加快建立健全法規，完善政策體系。

〔關鍵詞〕農村建設;信息化政策;演進;完善

〔中圖分類號〕G20 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008-0821(2009)03-0042-05

始于20世紀70年代末、80年代初的中國農業信息化建設，伴隨著我國有關農村信息化政策的出臺和實施，在國家有關部門的大力推進下，如今農村信息基礎設施大為改善，農村信息服務體系逐步建立并日臻完善，農民信息應用能力大大提高，農村信息化建設已經取得了顯著成效。對我國農村信息化有關政策進行回顧思考，探索更加完善的農村信息化政策體系和政策環境的建立，對于改進我國農村信息化工作，進一步加快推進農村信息化，從而推動現代農業和社會主義新農村的建設，是十分必要的。

1 我國農村信息化政策的演進

我國農村信息化政策經歷了一個由單一向多方面演變的過程，體現了我國農村信息化建設由單項建設向系統建設的發展轉變過程。我們可以把我國農村信息化進程分為“十五”前、“十五”時期和“十一五”時期3個階段，來考察不同進程階段有關政策的演變情況。

1.1 “十五”前

關于我國農村信息化建設的起始，目前還有些分歧。有人認為是1979年遙感技術被引進和應用于我國的農業[1]，也有人認為是1980年農業年鑒出版和中央農業廣播學校成立[2]。較為普遍的認為是20世紀70年代末到80年代初的計算機應用于農業生產和其后相繼建立的一批農林數據庫[3]。不過，有關農村信息化最早的政策規定，卻是1986年農牧漁業部提出的《農牧漁業信息管理系統設計》和《農牧漁業部電子計算機應用規則》。之后，農牧漁業部就成立了信息中心，開始推進計算機技術在農業領域的應用。同年，中共中央和國務院批準了旨在依靠科技進步振興農村經濟，普及科學技術帶動農民致富的指導性科技計劃——星火計劃。自此，有政策保障、有組織推動的農村信息化工作，才在我國大張旗鼓地開展起來。

進入90年代，我國采取了一系列政策措施來加強農村信息化工作。90年代初期，農業部提出了《農業部電子信息系統推廣應用工作“八五”計劃及十年設想》，制定了《農村經濟信息體系建設工作方案》和《農村經濟信息系統建設規劃》。1994年12月，農業部在國家經濟信息化聯席會議第三次會議上提出建設金農工程，以加速推進農業和農村信息化。次年，農業部制訂了《農村經濟信息體系建設“九五”計劃和2010年規劃》，開始牽頭組織實施《農業綜合管理和服務信息系統——金農工程》。1996年，農業部主持召開第一次全國農村經濟信息工作會議，要求提高認識，明確任務，努力開創農村經濟信息工作的新局面。這一階段，主要以農業部為主，重點圍繞農村經濟信息體系的建設開展了相關的農村信息化工作。

1998年10月，中共中央下發了《關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，要求完善信息收集和發布制度，向農民提供及時準確的市場信息。這是黨中央對農村信息化提出的較早的指示。11月，科技部就召開了全國農業信息化科技工作會議，出臺了《關于農業信息化科技工作的若干意見》，首次對“農業信息化”的內涵做了界定，決定以數據庫、知識庫建設為重點，開發一批農業專家系統和信息咨詢服務系統，建成不同層次的綜合農業科技信息系統，逐步建立不同層次的農業動態監測和預警系統，建立一批不同類型不同層次的農業信息化示范區，加強農業信息化關鍵技術的研究與開發。在1999年7月科技部與國家計委聯合頒發的《當前優先發展的高技術產業化重點領域指南(1999年度)》中，“農業信息化系統”被列為優先發展的重點領域之一。

2000年1月，中共中央和國務院在《關于做好2000年農業和農村工作的意見》中，要求加快農產品市場信息體系建設，制定農產品市場信息采集標準和規范，完善信息發布制度，建立及時、準確、系統、權威的農業信息體系。財政部提出了《關于財政支持建立農業科技推廣示范基地的實施意見》，農業部印發了《關于進一步做好農業科技“電波入戶”工作的意見》。

從這些政策來看，我國農村信息化早期主要是適應社會主義市場經濟建設，以建立農村經濟信息系統特別是市場信息體系為突破口，以金農工程建設為重點，以農業科技信息化為先導，農村信息化還處于農業信息化的起始階段，主要是農業部和科技部在組織實施。

1.2 “十五”時期

2001年，是“十五”的開局之年，農村信息化被寫入了眾多的“十五”計劃之中。3月，九屆人大四次會議批準《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》，要求加強農村通信基礎設施建設，重視信息網絡技術在農產品交易、農業技術推廣等領域的應用。4月，國務院發布《農業科技發展綱要(2001-2010)》，要求大力發展農業信息技術。7月，農業部印發《全國農業和農村經濟發展第十個五年計劃(2001-2005)》，要求加快推進農村經濟信息體系建設，加快建立農業綜合信息網絡，進一步擴大和完善農產品市場信息系統，積極推進農村經濟監測與管理系統建設。科技部印發《“十五”星火計劃發展綱要》，決定以農村科技信息服務網建設為重點實施農村信息化科技行動。9月，農業部印發《“十五”農村市場信息服務行動計劃》，決定用3~5年的時間，基本建立起覆蓋全國的農村市場信息服務網絡，根本改變農村市場信息服務滯后的狀況。10月，科技部聯合中科院、中國科協提出《“十五”科技扶貧計劃發展綱要》，決定實施科技信息扶貧行動，建立覆蓋全國的科技扶貧信息服務網絡系統。11月，國家計委和科技部聯合頒發的《當前優先發展的高技術產業重點領域指南(2001年度)》，依然把“農業信息化”作為優先發展的重點領域之一。12月，財政部印發《國家農業綜合開發“十五”計劃》，決定建立和完善農業信息體系、農產品質量標準體系及檢測檢驗體系，適當扶持農業信息網絡建設，建立農業綜合開發管理信息系統。

“十五”計劃出臺之后，政府有關部門紛紛提出了具體的政策措施，來推進農村信息化工作。如在2002年，文化部和財政部聯合發出了《關于實施全國文化信息資源共享工程的通知》，開始實施覆蓋農村的全國文化信息資源共享工程的建設。農業部提出了《關于做好農村信息服務網絡延伸和農村信息員隊伍建設工作的意見》，要求落實縣級農業信息服務平臺、鄉鎮農村經濟信息服務站建設任務和農村信息員培訓任務。國家計委、經貿委、農業部等6部門聯合印發了《關于進一步加快農產品流通設施建設的若干意見》，要求加強農產品批發市場信息網絡建設，建立全國統一的農產品信息收集、整理和發布制度。九屆人大三十一次會議修訂《中華人民共和國農業法》，增加了有關農業信息化的內容，如第六條規定“國家采取措施加強農業和農村基礎設施建設，促進農業機械化和信息化”，第四十二條規定“各級人民政府應當鼓勵和支持企業事業單位及其他各類經濟組織開展農業信息服務。縣級以上人民政府農業行政主管部門及其他有關部門應當建立農業信息搜集、整理和發布制度，及時向農民和農業生產經營組織提供市場信息等服務。2003年6月，國家發改委、農業部、商務部等九部門聯合印發《關于進一步加強和改進農產品價格信息服務工作的意見》，要求進一步改進和完善農產品價格信息服務工作。7月，中組部印發了《農村黨員干部現代遠程教育試點工作方案》。9月，中央辦公廳印發《關于在全國農村開展黨員干部現代遠程教育工作的意見》，要求力爭到2010年，在全國基本建成農村黨員干部現代遠程教育網絡體系。8月，科技部發出《關于啟動實施“農村科技服務體系建設星火專項行動”的通知》，決定大力實施“村村通”工程，建成通達農村基層的服務信息網絡，廣泛開展信息服務。9月，國務院召開全國農村教育工作會議，頒發《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》，決定實施促進農村教育信息化的農村中小學現代遠程教育工程。2004年1月，信息產業部頒發《農村通信普遍服務——村通工程實施方案(試行)》并發出《關于在部分省區開展村通工程試點工作的通知》，決定由六家基礎電信業務經營者采取“分片包干”方式承擔電信普遍服務義務，以完成農村通信“十五”發展目標。年末，中共中央發出2005年中央一號文件《中共中央國務院關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》，概括性地提出“加強農業信息化建設”的戰略部署，指引我國農村信息化建設進入一個新的發展時期。

從這些“十五”計劃及其后續文件中有關農村信息化的政策規定來看，“十五”時期，我國農村信息化在進一步建立和完善農業信息體系的同時，信息化領域有所擴展，推進措施更加豐富，農村信息基礎設施建設得到加強，農業技術信息化受到重視。在政策層面，政策主體增加了，除農業部、科技部、財政部外，國家計委(發改委)、商務部、文化部、教育部、中組部等出臺了與之相關的一些文件，都投入到了農村信息化建設中來。政策規定與過去相比更加具體、詳實，思路清晰，任務明確，措施操作性強，有關“工程”、“行動”的不少。這說明，“十五”時期我國農村信息化建設得到了更為全面和深入的發展，農業信息化建設開始向農村信息化建設方面轉變。

1.3 “十一五”時期

2005年末，中共中央發出2006年一號文件《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》，對推進農村信息化建設提出了更為明確的要求:充分利用和整合涉農信息資源，強化面向農村的廣播電視電信等信息服務，重點抓好“金農”工程和農業綜合信息服務平臺建設工程。十屆人大四次會議于2006年3月14日通過的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》則做出了更為具體的要求，如整合涉農信息資源，加強農村經濟信息應用系統建設;建立電信普遍服務基金;加強農村信息網絡建設，發展農村郵政和電信，基本實現村村通電話、鄉鄉能上網;全面實施農村中小學遠程教育等。2006年3月19日，中央辦公廳和國務院辦公廳聯合頒發《2006-2020國家信息化發展戰略》，對推進面向“三農”的信息服務提出了具體要求:提高農村網絡普及率，規范完善公益性信息中介服務，建設城鄉統籌的信息服務體系等。2007年中央一號文件《中共中央國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》，要求提高農業水利化、機械化和信息化水平，加快農業信息化建設。2008年中央一號文件《中共中央國務院關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》，再次強調要積極推進農村信息化，并對具體措施做了明確要求。

根據黨中央和國務院的戰略部署，與農村信息化建設有關的部委也制定了相應的實施政策，或者把農村信息化工作寫入了相關的“十一五”規劃中。如農業部在2006年3月6日提出的《農業部關于貫徹落實中央推進社會主義新農村建設戰略部署的實施意見》中，對積極推進農業信息化所要采取的措施做了明確的規定。在后來頒發的《全國農業和農村經濟發展第十一個五年規劃綱要》中，對如何推進農業信息化提出了更為全面和具體的要求。在2006年10月頒發的《農業部關于進一步加強農業信息化建設的意見》中，明確提出了加強農業信息化建設的總體目標和實現策略。在2006年11月頒發的《十一五時期全國農業信息體系建設規劃》中，在2007年11月頒布的《全國農業和農村信息化建設總體框架(2007-2015)》中，從指導思想、發展目標、框架構成、主要任務、保障措施等方面，對我國“十一五”和“十二五”時期的農業和農村信息化工作做了詳細的安排部署。《全國農業和農村信息化建設總體框架(2007-2015)》，是迄今為止我國第一個農業和農村信息化建設的專門政策。信息產業部也在2006年4月10日印發的《關于推進社會主義新農村建設工作的意見》中，要求加快農村信息基礎設施建設，繼續實施“村村通”電話工程，大力推進農村互聯網建設，參與和支持農村綜合信息服務體系建設，完善郵政服務體系，加強信息技術推廣應用。在后來印發的《信息產業科技發展“十一五”規劃和2020年中長期規劃綱要》中，提出利用信息技術促進農業信息網絡體系的建設，建設農業信息化平臺，通過網絡信息服務為農業的生產、管理、決策的信息化提供支撐。文化部在《全國文化信息資源共享工程“十一五”發展規劃(2006-2010年)》中提出，以數字資源建設為核心，以農村服務網點建設為重點，以共建共享為基本途徑，全面實施文化共享工程。

這個時期，政府有關部門依然十分重視通過專項行動或者特定工程建設來推進農村信息化。如，2006年3月28日，商務部發出了《關于實施新農村商務信息服務體系建設工程的通知》，決定逐步建立覆蓋全國農村的公共商務信息服務網絡，將商務信息服務推廣到農村基層。9月6日，農業部辦公廳發出《關于印發社會主義新農村建設示范村(場)信息服務站建設方案的通知》，決定在全國35個社會主義新農村建設示范村(場)試點開展信息服務站建設，通過村級信息服務站開展面向村民的信息服務。2007年4月9日、2008年4月11日，農業部先后印發了《農業部關于開展全國農村信息化示范工作的通知》、《農業部關于加快推進農村信息化示范工作的意見》，決定通過樹立和培育不同模式、不同類型、不同層級的示范單位，推進信息技術應用，強化涉農信息資源綜合開發，推動農村一體化信息基礎設施建設，進一步提高全國農村信息化水平。信息產業部先后提出了《關于2006年度自然村村通工程和電信企業推進農村信息化試點工作的指導意見》、《關于開展農村信息化綜合信息服務試點工作的意見》、《關于十一五期間自然村通電話工程的實施意見》、《關于2008年扎實推進村通工程發展農村信息服務的意見》，以電話村通工程由行政村延伸到自然村的決策實施為重點，推進了農村綜合信息服務工作。文化部和財政部于2007年印發了《關于進一步推進全國文化信息資源共享工程的實施意見》，強調以農村基層服務點建設為重點，建成完善的文化信息服務網絡。2008年3月11日，科技部頒發了《新農村建設民生科技行動方案》，決定實施“農村信息化科技促進行動”，以建設數字化農村社區為切入點，以數據庫技術、網絡通信技術等重大共性關鍵技術為突破，以集成平臺關鍵技術為依托，開發面向農村政務、事務的管理信息系統等。

從“十一五”時期我國農村信息化的政策措施來看，有這樣幾個顯著特點:一是認識上產生了飛躍，農業信息化上升到了農村信息化的高度。2005年的中央一號文件提出的是“加強農業信息化建設”，2008年的中央一號文件則強調的是“積極推進農村信息化”，雖一字之差，但卻包涵了不同的內涵，農村信息化較之農業信息化有著更為廣泛的內容。所以，農業部在《全國農業和農村信息化建設總體框架(2007-2015)》中特別強調“農業和農村信息化建設是一個統一的整體”。二是思想上更加重視。中共中央和國務院在連續四年的中央一號文件中都力推農業和農村信息化，從2005年的一句話，到后幾年的幾句話、幾段話，充分顯示了黨中央和國務院對農業和農村信息化建設重視程度的變化。農業部、信息產業部等部委，對農業和農村信息化的同一計劃或者行動多次發文進行指導，提出要求，也證明了這一點。三是政策更加完善。農業部頒發的《全國農業和農村信息化建設總體框架(2007-2015)》不僅有明確的指導思想、發展目標和主要任務，而且建立了由作用于農村經濟、政治、文化、社會等領域的信息基礎設施、信息資源、人才隊伍、服務與應用系統，以及與之發展相適應的規則體系、運行機制等構成的農業和農村信息化的基本框架，提出了農村公共服務和社會管理信息化的任務、農業和農村信息化建設的保障措施，是當前和未來一段時期我國農業和農村信息化建設的綱領性、指導性文件。四是工作更加深入、扎實。這個時期的不少文件都有“推進”、“發展”或者“試點”、“示范”等字眼，說明政府部門在大力嘗試和積極推進我國農村信息化建設向縱深發展。可以預見，在這些政策的推動和保障下，“十一五”之后，我國農村信息化水平必將有很大程度的提高。

2 我國農村信息化政策的完善

政策是決策者意志的體現，由科學決策而形成的政策將極大地促進生產力的發展，所以政策的研究和制定顯得非常的重要。毋容置疑，過去和現在我國農村信息化的政策，是我國現實國情、農情的體現，對推進我國農村信息化建設產生了非常重要的推動和保障作用，功不可沒。但也不可否認，從整個農村信息化的政策體系來看，尚不完善。對一些具體政策來說，還有不少缺陷。盡管任何政策的完善都有一個過程，但這個過程越短就越有利于事業的發展。加快完善農村信息化政策體系，可以大力推進我國農村信息化建設。而目前，我國農村信息化政策還存在以下3個突出的問題:

2.1 政策“法力”不夠

法律法規是國家最頂層的政策，有關農村信息化建設的法律法規是農村信息化政策體系中最上層的架構。世界上農村信息化比較發達的國家一般都有比較健全的農村信息化法規，比如美國從第一次頒布農業法開始，就對農業信息技術服務做出了規定。日本制定了一套嚴密的法律，來保證農產品經營性信息的真實、可靠和及時[4]。而我國1993年7月頒布的《中華人民共和國農業法》，卻基本沒有提及農村或者農業信息化問題，直到2002年12月修訂時才把國家促進農業信息化，政府鼓勵和支持開展農業信息服務，政府應當建立農業信息搜集、整理和發布制度增補進《農業法》里面。而這其間相隔差不多10年了，且還僅僅限于農業信息服務這一范圍內，難以用來規范和約束全面的農村信息化建設。2007年11月出臺的《全國農業和農村信息化建設總體框架(2007-2015)》雖然是有關我國農村信息化建設比較全面的指導性文件，但卻因為不是由國務院頒布的行政法規和規章，其行政約束力大打折扣。為此，要滿足現代農業和社會主義新農村建設對農村信息化的渴望，有必要盡快再次修訂《農業法》，最好是能夠出臺《農村信息化促進法》。

2.2 政策明晰度不夠

雖然我國農村信息化的許多政策規定，在其演變發展過程中逐步明確起來，“十一五”時期的很多計劃、行動都有具體的數值目標和時間表，但是今天你搞廣播電視村村通，明天我搞電話村村通，后天他又來搞個計算機網絡村村通;今天你搞農業科技示范基地，明天我搞農業經濟信息服務試點，后天他又來搞個農村信息化綜合服務試點;今天你要建立農村商務信息服務體系，明天我要建立農村市場信息服務網絡，后天他要建立農村文化信息資源共享系統，如此等等，反映出我國農村信息化建設的盲動現象，說明政府有關部門對于什么是農村信息化，我國農村信息化的內涵、目標和任務還缺乏足夠清晰的認識。

亞洲農業信息技術聯盟主席、農業部信息專家組組長梅方權認為，從廣義上而言，農村信息化應當是農業全過程的信息化，內涵至少應包括農民生活消費信息化、農業生產管理信息化、農業科學技術信息化、農業經營管理信息化、農業市場流通信息化和農業資源環境信息化等6個領域[4]。中國農業大學李道亮教授則認為，農村信息化是通訊技術和計算機技術在農村生產、生活和社會管理中實現普遍應用和推廣的過程，包括農村環境信息化、農村社會經濟信息化、農業生產信息化、農村科技信息化、農村教育信息化、農業生產資料市場信息化、農產品市場信息化、農村管理信息化8方面內容[4]。可惜，對農村信息化比較清晰的界定目前還只停留在專家學者的口中和筆下，除了科技部在《關于農業信息化科技工作的若干意見》中對農業信息化的內涵做過明確界定外，在過去和現在有關農村信息化的政策文件中尚未見到對農村信息化的科學界定，這導致了當前我國農村信息化政策的不明晰，大大影響了我國農村信息化建設的效能。

2.3 政策合力不夠

從我國農村信息化政策發展演變過程來看，盡管上有國家《農業法》和黨中央、國務院文件的戰略部署，中有有關部委的計劃、行動、工程安排，下有地方政府、相關企業的貫徹落實，但由于缺乏統一的法律規范，沒有統一的領導機構，基本上是各自為政，各顯神通，政府有關部門從各自的職責范圍制定有關政策，采取有關措施，從某個突破口介入農村信息化建設，你搬磚我添瓦，共同構建農村信息化這幢大廈。在農村信息化建設的初期，這有助于發揮政府主導作用，調動社會力量，從而形成全社會關注農村信息化建設，全社會參與農村信息化建設的良好氛圍。但同時也難以避免出現信息基礎設施建設撞車，造成重復建設經費浪費;各自伸手，條塊分割，爭資源，搶市場，出現混亂狀態，同時加重農村基層組織和農民的負擔。表面看起來，政府多個部門，社會多個方面的力量都匯集在農村信息化這個偌大的戰場上，但難以擰成一股繩。所以，國家亟待出臺一個總體規劃、指導、調控的政策，最好是法律法規，用以科學界定農村信息化的內涵，明確領導機構、政府有關部門和社會各界的職責、任務等等。

我國農村信息化政策合力不夠還表現在政策不完善，比如雖然財政部也曾出臺過《關于財政支持建立農業科技推廣示范基地的實施意見》(2000年)、《農業科技推廣示范項目資金管理辦法》(2004年)、《中央財政促進服務業發展專項資金管理暫行辦法》(2007年)等文件，但從我國農村信息化必須以財政投入為主、社會資金為輔的資金保障機制的國情來看，有必要制定國家財政保障政策和社會資金吸引使用管理辦法。農村信息化建設也有賴于《國家農村信息化指標構成方案》等的建立來評價農村信息化水平，以檢驗全國和各地農村信息化建設的績效和促進農村信息化水平的逐步提高。

總之，建立和完善我國農村信息化政策體系，尤其是健全相關的法律法規，是進一步推進我國農村信息化建設不可逾越的問題，國家有關部門應當加快我國農村信息化政策體系的完善工作。

參考文獻

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