縣域義務教育均衡發展探析

一、縣域義務教育均衡發展需要的政策與措施

從學理上講，均衡發展的實質在于資源的均衡配置和享有。教育資源主要包括學校設施、師資水平和生源素質等要素，所以制定義務教育均衡發展政策就要圍繞這三個要素來考慮。第一，保證并加大區域內教育經費投入，制定生均最低保障標準、辦學條件標準和教師工資標準，是實現均衡發展最基本的物質前提，這就需要制定經費保障政策；第二，均衡發展的關鍵是平等地享有教育資源，使區域內所有的學校和學生都能使用大體相當的現代化設備資源、信息資源、師資資源等，這就需要制定資源共享政策；第三，教育資源的均衡配備除了硬件設施外，最核心的資源就是師資，沒有相對均衡的師資配備，必然拉開學校之間的差距產生不公平的擇校現象，這就需要均衡配置師資并制定師資交流政策；第四，生源不容忽視，學生自身素質的高低也是影響學校均衡發展的重要因素，應從學生的角度促進學校均衡發展，這就需要制定生源調配政策；第五，只有幫助弱勢群體受到最基本的教育保障，獲得同等的受教育的權力和機會，均衡發展才真正具有實際意義，應特別關心貧困地區、貧困學生的教育需求，這就需要制定扶貧濟弱政策；第六，義務教育的均衡發展必須要有一定的監督和評估，應定期對轄區內義務教育學校間的差距進行監測和分析，并把均衡發展列為工作考核的內容，各項政策才能落到實處，這就需要制定監督評估政策。有學者也持同樣的看法，認為“當務之急是在區域內部特別是在縣(市、區)域范圍內，通過建立和完善‘經費保障機制’‘資源共享機制’‘師資交流機制’‘生源調配機制’‘扶貧濟弱機制’和‘監督評估機制’，率先推進義務教育的均衡發展。”通過這些政策措施的制定與實施，可以在一定程度上有效推進義務教育的均衡發展。這一學理分析在浙江省慈溪市義務教育的均衡化推進中得到了證實。

《國家教育督導報告》(2005)指出，“2004年，城鄉差距較小且農村生均水平在本地區較高的省，東部地區有北京、遼寧和浙江”。浙江的慈溪市在這方面具有一定的代表性。慈溪市是浙東沿海經濟發達的一個縣級市，其基礎教育的發展水平一直走在寧波市乃至浙江省的前列。近幾年，在推進義務教育均衡發展上政府制定了具有一定特色的政策和措施，統一實施城鄉教育發展和教育布局規劃，統一學校建設標準與設備設施，統一城鄉教師福利待遇政策等，取得了明顯成效，不僅確保“人人能上學、能讀書”，而且爭取“人人上好學、讀好書”，義務教育均衡化程度得到全面提升。課題組最初采用《國家教育督導報告》(2005)中的教育投入、教學條件、教師隊伍三大指標來評估城鄉義務教育均衡情況的做法，設計了慈溪市城鎮、農村的義務教育均衡狀況調查表，但在多次赴慈溪調研后，發現慈溪市不管是官員還是老百姓，普遍認為慈溪市城鎮和農村的界限很模糊。慈溪市分為3個街道和17個鎮，都具有較高的城鎮化水平，城區中心滸山街道發達程度更高，公辦中小學皆按照標準化條件規范配置，生均教育經費和教師工資津貼規定統一標準并由市財政保障，義務教育均衡化程度較高。城鎮和農村教育的唯一區別就是教師編制分為城鎮和農村，按照省教育廳規定城鎮和農村的師生比是不一樣的。因此，調研中改變了區分城鎮和農村的劃分假設，以市中心區域和周邊區域來理解城鄉概念。另外，慈溪市鄉鎮企業和民營經濟異常發達，國家“以縣為主”的基礎教育管理體制在慈溪市得到具有地方特色的變革，基礎教育依然是“分級管理，鄉鎮辦學”，教育經費除市級財政撥款外，很大部分通過分稅制由鄉鎮財政負擔，這樣，一些項目如生均預算內公用經費2006年統計數字為小學314，81元，初中357，18元，與慈溪市規定的最低保障線有一定距離，但實際上各個鄉鎮財政補貼了缺額，有的鎮甚至超過了規定標準，因此單從統計數據上無法真正顯示慈溪市義務教育均衡發展情況。鑒于以上兩點，本研究采用質性描述和政策歸類分析的方法，來反映慈溪市推進義務教育均衡發展的情況。

1 均衡發展與經費保障

2007年，慈溪市制定了義務教育生均公用經費年最低撥款標準，小學500元，初中700元，確保城鄉之間、學校之間獲得大體相當的經費；制定義務教育學校教職工工資標準，除基本工資執行國家統一標準外，津貼福利也規定了統一的發放標準，2004年為27 500元，2005年為28 900元，2007年預算為33 900元，逐年上升，由市會計中心統一管理，保證慈溪市義務教育公辦學校教職工享有大體相當的工資水平；制定了慈溪市中小學辦學條件標準，所有地區的教育設施均規范化配置，不同區域義務教育學校的校舍、設備和師資等條件大體相當。

2 均衡發展與資源共享

調整學校布局，建立教育園區，實現物質資源的優化均衡配置；大力推進教育技術現代化，讓城鄉中小學生通過網絡接受同質、同步的高水平教育；建立“校校通”和中小學教學資源平臺，全市中小學、幼兒園已全部納入千兆主干的教育數碼橋，率先在全省開通了第一個縣(市)區中小學教學資源平臺，讓城鄉教師能同享先進的教育信息和備課資料。

3 均衡發展與師資交流

面向農村學校加大支教力度。規定城區學校必須選派優秀教師到農村支教，凡未有農村工作經歷的一律不得晉升高級職務；對偏遠地區學校在職公辦教師發放特殊津貼；組建特級教師和名師組成的講師團到農村送教，以解決農村教師在教育教學實踐中的實際問題。

4 均衡發展與生源調配

在堅持免試就近入學的基礎上，慈溪市改革完善招生政策，合理調配生源。初中招生限制擇校生：高中面向全市招生；擴大省級重點中學(慈溪中學)分配生名額，規定45％為統招生，55％為分配生：實施綜合素質測評，從2006年開始改變以考試分數簡單相加作為衡量初中畢業生水平和高中招生唯一錄取標準的做法，增加了綜合素質測評項目，并參考綜合評語和學生成長記錄冊，再按照考分從高到低錄取，推進了素質教育的實施和教育質量的優化。

5 均衡發展與扶貧濟弱

慈溪市教育在扶貧濟弱政策方面彰顯特色。中小學從學校經費總額中切出一定比例的經費，專項用于幫助家庭經濟困難學生就學；對經濟發達地區“低保”家庭和特困家庭孩子以及經濟欠發達鄉鎮義務教育階段學生不僅免收學雜費，還免收午餐費、課本費和作業本費，并給予一定補助；切實解決民工子女接受義務教育問題，除公辦學校大量接納民工子女入學外，還開辦了21所民工子女學校，按照“流入地管理為主和公辦學校吸納為主”的原則，創辦了慈溪市民工子女學校“政府主辦、教辦承辦、骨干公派、民營運作”的“鎮辦民營”新模式和規范的管理制度，使民工子女就學難問題得到基本解決；制定《關于慈溪義務教育段學校“四項工程”實施辦法》，自2006年1月起義務教育階段學校全面推行“免收學雜費及家庭經濟困難學生資助工程”“愛心營養餐工程”“食宿改造工程”和“教師素質提升工程”，同時全面實施“農村初中教育振興計劃”。

6 均衡發展與監督評估

定期對轄區內義務教育學校間的差距進行監督和評估，并把均衡發展列為工作考核的內容。在達標評估的同時鼓勵創優，設立“綠色學校”、省“示范學校”并進行考評，出臺了有利于學校依法自主發展的星級評估制，同時自2006年開始，首次把優質學校和省標準化學校所占比例兩個指標列入社會事業發展先進鎮(街道)的考評內容。對全市各鎮(街道)校均名牌學科數、多媒體進教室達到率等重要教育指標進行通報，保證慈溪市不僅“有書讀”更要“讀好書”的政策得到切實落實。

上述政策措施在推進慈溪市義務教育均衡化發展中確實起到了有力的作用，雖然措施本身及其執行中也存在這樣或那樣的問題，城鄉之間一定程度上的教育差距依然存在，但從總體上看，慈溪市義務教育均衡化程度相對于過去有了很大的提高，相對于同類地區走在了前列。這些政策措施體現了教育公平的價值取向，關注了區域內城鄉之間、群體之間平等享有教育資源的內在追求，盡可能地給予了每個孩子平等的學習條件、權利、機會——不管他生活在城區還是農村，不管他有怎樣的家庭背景，努力為適齡兒童少年接受平等教育創造良好的環境；體現了以人為本的價值理念，關注中小學生的素質發展和個性培養，從受教育者身心全面成長的需要出發，不斷豐富充實教育的內涵優化教育質量，重視維護受教育者的尊嚴、權利與個性；體現了合法性和效益追求的價值判斷標準，保障各種政策基本執行到位并獲得預期效益。

二、義務教育均衡發展政策制定需要的條件

優良的政策措施推動了慈溪市的義務教育均衡化走在前列，而這些政策措施的制定依賴于慈溪市既具普遍性又具獨特性的環境條件。第一，正確的觀念為教育均衡發展奠定了堅實的思想基礎。“區域內均衡發展關鍵并不在于城市大小金錢多少，而轉變觀念則是前提。”觀念領先，是慈溪市義務教育均衡發展走在時代前列的可貴經驗。慈溪市教育領導不僅認識到均衡發展的公平價值，而且秉持“造峰揚谷”而非“削峰填谷”的共同發展觀念，明確指出“推進教育均衡發展的落腳點是解決教育公平問題，是‘揚長避短’，而不是‘削峰填谷’。要解決教育均衡發展必須立足于統籌發展，要把新增公共資源更多地向農村教育傾斜。”這足以證明了慈溪市政府推進義務教育均衡發展的正確觀念和勇氣決心。第二，因地制宜的個性化決策推動了政府制定適應地方特色和教育實際的均衡發展政策。針對慈溪市鄉鎮企業十分發達，調動鄉鎮積極性更有利于義務教育均衡發展的實際，在《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》中提出我國農村義務教育要全面實行“地方政府負責、分級管理、以縣為主”的體制下，慈溪市根據本地的特點，創造性地運行了了義務教育“鄉鎮主管”的體制，在對弱勢群體民工子女的教育上，創辦了富有地方特色的“鎮辦民營”管理體制，充分發揮了鄉鎮在推進義務教育均衡發展過程中的作用。第三，發達的經濟為教育的均衡發展提供了雄厚的財力支撐。慈溪市是一個新興的工業城市，2006年實現地區生產總值450.2億元，各項主要經濟指標均位于全省前列。民營經濟特別發達，全市工業企業總資產631億元，民營企業占97％：民營經濟在慈溪市經濟中已占絕對的主導地位，并帶動慈溪市經濟進入工業化中后期的全新發展階段。發達的經濟為慈溪市教育的發展提供了堅實的物質基礎和財力后盾，2006年慈溪市教育經費總支出達12億元，其中市級財政撥款5億元，其余部分由鎮財政負擔，這部分投入的巨大數額彌補了政府投入的不足。通過大量的資金投入，慈溪人很快改變了本地的教育面貌。第四，民辦教育的蓬勃發展提供了更多的優質教育資源。慈溪市的民辦教育比較發達，2006年，民辦教育資產達7億元，全市有各類民辦教育機構349家，其中民辦小學23所，民辦初中4所，民辦高中4所，初步建成了以個人辦學、股份制辦學、國有民辦、民辦公助等多種形式并存的民辦教育格局，涌現了一批教育質量較高、辦學條件和社會聲譽較好的學校。慈溪市蓬勃發展的民辦教育撐起了慈溪教育事業的一方新天地，為義務教育階段學生提供了更多的享受優質教育資源的機會，在一定程度上緩解了優質教育資源供不應求的狀況，有力地促進了慈溪市義務教育的均衡發展。第五，尊師重教的文化傳統推動政府不斷出臺教育發展的新政策。慈溪人歷來有重視教育的文化傳統，崇尚讀書，尊師重教，人文薈萃，名人輩出。這種尊重教育的風尚推動慈溪人的教育需求日益高漲，近年來，市民教育消費在家庭總消費支出中的比例大幅上升，2002年慈溪市農村家庭教育類消費支出只占總消費的8.57％，2006年躍升到15.4％。在這種需求的推動下，慈溪市政府切合實際適時調整政策，努力提升教育資源的優質化程度，不斷滿足人民群眾的需求和愿望。第六，扶貧濟困的慈善風氣惠及弱勢群體。慈溪市義務教育階段的貧困學生能夠得到及時救助，還得益于慈溪市發達的慈善事業。慈溪市的愛心善舉蔚然成風，2006年，全市匯集慈善款計4 500萬元，全年救助支出達2 190萬元，救助項目增加，救助力度加大，受惠面不斷擴大，惠及困難群眾近2萬人，其中助學3600人，助困9300余人，及時幫助貧困學生繼續完成學業，為義務教育的均衡發展做出了努力。這種慈善風尚也從一定程度上推動了政府更加關注貧困學生，制定了種種扶貧政策，政府政策與市民慈善共舉，推動著慈溪市的義務教育均衡發展走在前列。

三、幾點認識

首先，教育作為一個相對封閉的體系，并不是一個可以自給自足的“自組織”，它的發展需要堅實的經濟基礎，這是教育與經濟關系中極為重要的一極。義務教育的均衡發展存在著階段性規律，一般是由低水平均衡階段(普及教育)到初級均衡階段(公民就學平等和受教育條件均等)，再到高級均衡階段(創辦學校特色、發揮個性潛能)，最后到高水平均衡階段(資源豐富、教育均等、潛能發揮、學業成功)。目前我國廣大中西部地區正在進行“兩基”攻堅，尚處于低水平均衡階段，而我國東部有些經濟發達地區比如慈溪市已基本普及了高中階段的教育，進入了初級教育均衡階段，有的正在努力向高級階段邁進。東西部教育的巨大差異很大程度上是由其經濟條件決定的，所以不發展經濟，不增加政府對教育的財政投入，教育的均衡發展只能是空想。我國義務教育均衡發展突出的問題是，受教育人口眾多，優質教育資源不足，教育投入不足。高水平教育均衡發展，必須建立在一定的經濟基礎之上，必須確保教育均衡發展最基本的經費投入，否則很難確保教育均衡順利和可持續發展。因此。要大力發展地方經濟，為義務教育資源的均衡化、優質化配置提供財力支撐。慈溪模式就充分展示了經濟對于教育均衡推進的重要作用。

其次，秉持科學的教育均衡發展觀，制定合理的教育資源配置政策是政府的責任。從慈溪個案的啟示中，我們首先強調經濟對于教育均衡發展的決定性作用，但經濟的發達并不必然帶來教育的均衡，很多發達地區城鄉教育差距依然十分巨大，同時也要看到，當前我國絕大部分地區經濟不夠發達甚至處于貧困狀態，其教育投入十分有限，那么，在有限財力的前提下經濟因素對于教育的均衡推進就不是一個充分條件，教育均衡發展一定要和地方的經濟社會相協調，以一定的經濟社會發展水平為基礎，既要有需求又要有前提條件，超前和滯后都是不恰當的。推進教育均衡內在隱含的是教育公平的價值訴求，政府對有限資源的合理選擇與取舍先決性地依賴于對教育公平的正確認識。公平的本質是合理性，體現質的特性的教育公平不同于體現量的特性的教育平等，二者有著本質的區別。平均分配教育資源和絕對的教育機會均等都不是合理的因而也是不公平的。教育公平包含教育資源配置的三種合理性原則，即平等原則、差異原則和補償原則。這三項原則具有豐富的教育政策含義，政府只有按照這三項原則來配置有限的教育資源才是合理的、公平的，所出臺的政策才真正有助于推動教育的均衡發展。慈溪市政府勇于承擔提供公共教育服務的責任，切實保證適齡兒童平等享受教育資源的權力，同時不斷滿足群眾對優質教育資源的需求，正視歷史積累的差距，以提升薄弱學校而不是忽視或限制優質學校的發展來達到均衡，都是可資借鑒的。畢竟，均衡發展需要一個過程，不可能一蹴而就，只有滿足社會、家長、學生個性發展的合理需求才是理性的政策。這不只是慈溪市的經驗，更是所有地區推進教育均衡發展的重要條件。

最后，根據社會和教育發展的實際，大力支持和發展民辦教育，以彌補公辦優質教育資源的不足，也是促進義務教育均衡發展的重要出路。慈溪市作為經濟發達地區，教育發展中面臨著“高水平均衡陷阱”問題，70萬外來務工人員的大量涌入激化了人口眾多和優質教育資源短缺的矛盾，鄉鎮經濟的快速發展也膨脹了農村對優質教育的旺盛需求。一面是握有雄厚資本有待而發的教育消費者，一面是優質教育資源供給的有限和缺乏，在這一尖銳沖突中，政府把部分辦學資源讓渡給民間辦學市場，通過對民辦教育機構在辦學許可、發展規劃、土地使用、教師待遇等政策方面的鼓勵，使慈溪市的民辦教育興旺發達起來，不僅兼并、改造了一些薄弱學校，增強了這些學校的造血功能，良好的辦學條件還吸引了一批優秀教師加盟民辦學校，優化了城鄉學校的教師結構，讓城鄉孩子共享優質教育，而且其高效實務的管理機制也刺激了公辦學校，促進公辦學校在競爭中努力以質量取勝。民辦教育的興辦在一定程度上增強了政府發展教育的能力，使政府能夠集中精力發展公辦教育。因此推動義務教育的均衡化，需要大力發展民辦教育。

(責任編輯：朱珊)