澳大利亞職業教育發展中政府的介入及啟示

[摘 要] 治理的概念源于公共管理學領域，在高等教育改革的過程中，治理的模式和方法得到了廣泛推廣和應用，職業教育領域也呈現從管理走向治理的趨勢。在澳大利亞，政府的有效介入和治理策略促進了職業教育的蓬勃發展，使其成為教育系統中重要的組成部分，成為國民經濟發展助推器。相比之下，我國職業教育的發展還存在較多問題，政府的實質性介入還不夠，需要學習和借鑒他國的成功經驗。

[關鍵詞] 澳大利亞 職業教育 治理 啟示

近年來，大學自治成為學界關注的熱點話題。俞可平教授認為，“治理”有四個特征:治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程;治理的基礎不是控制，而是協調;治理既涉及公共部門，又包括私人部門;治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。[1]因此，對治理過程的探討通常包括外部和內部關系兩方面，也即外部治理和內部治理。對教育而言，外部治理涉及教育機構與政府、社會和市場的關系。如何協調教育機構和政府的關系，充分發揮政府在治理中的職能，澳大利亞技術與繼續教育(Technical and Further Education，以下簡稱TAFE)的迅速發展給我們提供了有益的思考。本文從治理的視角，介紹了澳大利亞職業教育發展過程中政府的介入，希望能為我國職業教育的外部治理提供經驗和借鑒。

一、澳大利亞職業教育發展中政府的介入

在澳大利亞職業教育發展過程中，政府給予了高度重視，采取統一管理、宏觀調控的方式，并賦予職業教育充分的自主權和發展空間，使職業教育的發展不僅有健全的法制保障，還有政府的大力支持、統籌和指導;同時，使教育機構和政府的關系呈現清晰、協作、互動的特點。究其原因，澳大利亞政府的實質性介入對職業教育的推動功不可沒。這主要體現在政策制定和法制保障兩個層面。

1. 統籌規劃和政策支持

澳大利亞職業教育由教育與科技部統一管理，避免了多部門負責的混亂和推諉現象，這為澳大利亞職業教育的蓬勃發展提供了制度性保障。澳大利亞不但重視構建完整的管理體系，促使管理呈現網狀結構，形成了宏觀和中觀的職業教育管理網，而且每個領域的管理分工明確，相互制約，充分發揮了職業教育的組織職能。[2]在經費、課程、師資、就業等方面，澳大利亞政府充分協調政府、學校和企業間的合作與互動，使職業教育有序發展，以下兩方面可以充分說明這一點。(1)職業教育的經費投入。政府撥款是職業教育經費的主要來源，占90%，學生個人支付其余10%。[3](2)統一課程和職業證書標準。這是各州、各校之間學分互認的前提，不僅避免了重復學習和資源浪費，還增進了各類教育之間的溝通。(3)師資培養。澳大利亞職業教育教師的選拔和任用標準嚴格，TAFE學院的教師，要求從大學或TAFE學院畢業后，至少有3~5年與專業教學相關的行業工作經驗，職業教育的教師首先是專業的技術人員，這保證了師資實踐性和專業性的結合。

澳大利亞政府還規定，各行業中，凡是技能要求高的工作崗位都必須持有職業證書才能就業，即使是大學本科以上的畢業生，也必須先取得技術與職業教育的相應證書才能就業。這一規定在某種程度上促進了職業教育與普通教育的溝通，并凸顯了職業教育在升學和就業方面的重要性。

2. 職業教育的法制保障

澳大利亞教育系統設置合理，政府通過立法的形式，使職業教育在教育系統中處于穩定的關鍵地位。在義務教育和大學教育之間，職業教育起著承上啟下的作用，和普通教育有效溝通，進而成為教育系統的重要組成部分。此系統的確立具有長期戰略意義，也使職業教育的地位得到提升。

職業教育立法是職業教育發展的法制基礎和保障。澳大利亞政府非常重視配套法律法規的制訂、完善和執行，為職業教育管理的規范化和科學化提供了法律依據，真正做到了有法可依和依法行政，避免了管理過程中的隨意性和主觀性。澳大利亞的《憲法》、《義務教育法》、《高等教育法》、《職業教育法》等是澳大利亞開展職業教育管理的基本法律依據。[5]澳大利亞政府還時刻關注社會需求的變化和實踐進展，不失時機地對立法加以修訂和完善。如1991年頒布的《職業教育、培訓和就業法》(Vocational Education，Training and Employment Act 1991)，根據實施過程中出現的問題以及社會需求的變化，分別在1992年、1993年、2005年和2007年(兩次修訂)頒布相關修訂法加以完善。[6]澳大利亞職業教育立法的系統性和與時俱進的特點保障了職業教育持續發展的生命力。

二、澳大利亞職業教育發展現狀及成效

澳大利亞職業教育在政府有效介入和參與治理的環境中得到良性發展，所取得的成績舉世矚目。

首先，澳大利亞職業教育的發展得到本國社會認可，并成為世界各國的典范。在澳大利亞，人們并不認為接受職業教育和培訓低人一等，也不認為職業學校的學生是二流學生。澳大利亞國民表現出對職業教育的高度認同，職業教育改革得到了社會各界的廣泛支持和參與，而且職業教育是澳大利亞整個教育體系中受到社會批評最少的領域，多數家長和雇主對職業教育感到滿意。

其次，職業學校性質和培養目標明確，不與大學攀比。澳大利亞的國家政策和制度都不允許技術與教育學院升格為大學，明確了職業教育的性質和地位。在學校性質和學習內容上，職業學校的目的是使受教育者獲得技能后就業，學習內容以應用性為主;而大學則以深造學習、獲得更高一級的學歷文憑和學位為目的，學習內容以學科研究為主。所以，澳大利亞職業技術學院主要把精力放在發揮自身功能、開展同行之間的競爭、積極為經濟發展和社會進步作出應有的貢獻上，而不追求升格或與大學攀比。

再次，澳大利亞職業教育的成功模式備受海外關注，吸引了大批留學生。澳大利亞的TAFE模式發展迅速，成效顯著:辦學形式日益靈活，辦學條件和質量也在不斷提高。澳大利亞政府不失時機大力發展海外留學生教育。政府通過留學生獲得的可觀收入又被大量投入到本國職業教育的再發展中，使澳大利亞的職業教育有了更充足的經費保障。

三、我國職業教育發展現狀及問題分析

1. 我國職業教育的現狀

(1)教育系統設置欠合理

在我國教育系統中，普通教育是主流，職業教育是旁支，職業教育和普通教育之間存在難以逾越的鴻溝，不能充分溝通。職業教育分中等職業教育和高等職業教育，學生接受中等職業教育后升入高等職業教育的機會非常有限，而高等職業教育又不能和普通大學碩士、博士階段的學習有效銜接，這導致選擇職業教育的學生無形中進入了一個“死胡同”。這是我國教育系統的弊端所在，也是制約我國職業教育發展的根本原因之一。

(2)法制不健全，保障力度不夠

我國1996年頒布《職業教育法》，其中第三條對職業教育地位的描述是:“職業教育是國家教育事業的重要組成部分，是促進經濟、社會發展和勞動就業的重要途徑。”多年的實踐證明，職業教育重要作用的發揮，只有法律中的泛泛說明顯然是不夠的，關鍵還要靠具體的實施措施保證職業教育的順利發展，使職業教育的發展有法可依。否則，職業教育的重要地位和作用只是徒有虛名。

法制層面的不足可歸結為四個方面。其一，《職業教育法》存在技術層面的問題，如立法中原則性和宣示性內容太多，不能突出法律的強制性;法律修訂和完善不及時。其二，配套法律滯后，《職業教育法》只是一部總法，具體的實施和管理還要有配套的法律法規來保障。其三，執行力度不夠，執行環節不暢，如職業教育與普通教育不能充分溝通以及職業證書和學歷證書不能銜接，阻礙著《職業教育法》的有效執行。其四，缺乏有效的監督機制，這亦是法制體系中普遍存在的問題。

(3)政府統籌規劃和政策支持不夠

目前，我國還沒有統一的職業教育管理體制，職業教育的發展存在很多問題，需要政府實質性的介入和支持。我國的教育政策偏重普通教育，在近幾年高校擴招政策的影響下，大學?？坪捅究茖W生逐年增加，相比之下，職業學校的發展更加困難。另外，職業教育經費投入難以保障，導致職業學校生均經費不足、教學條件差、辦學水平低。同時，職業教育還存在課程設置、師資培養、畢業生就業安置等問題，迫切需要政府對職業教育進行規范化治理。

2. 我國職業教育的問題分析

基于以上現狀，我國職業教育面臨社會認可度偏低、發展困難和升格熱等問題。

(1)職業教育的社會認可度偏低

由于教育結構的限制，我國職業教育的發展空間受限，和強勢的普通教育相比，職業教育地位卑微，再加上職業人才質量難以保證，社會對職業教育的認同感較低。然而，學生和家長認為職業教育沒有前途并非認識上的錯誤，用人單位對職業人才的輕視并非毫無緣由。所以，發展空間要得到改善，職業教育的質量必須提高，否則，將無法改變人們重普教、輕職教的觀念。

(2)職業學校發展困難

我國職業教育的發展存在經費嚴重不足、法制保障不全、政府調控不力等問題，職業教育面臨很多自身難以克服的困難和壓力。職業學校生源素質起點低，培養條件又難以保證，最終導致職業學校培養人才質量不高，滿足不了當今社會的需要，使職業教育的發展陷入惡性循環。

(3)職業學校升格熱

我國職業教育在教育系統中處于次要地位，不管是國家的經費投入還是政策支持，職業教育都難以和普通教育相提并論。因此，近幾年我國職業學校出現升格熱:中專學校升格為?？茖W校，?？茖W校升格為學院，學院升格為大學。這種現象看似違背了當今職業教育發展的規律，但升格的背后表現出職業教育的地位難以保障，職業學校面臨生存和發展的困難。正所謂“存在即合理”，從這一角度分析可知，解決職業學校升格熱的關鍵不是控制或提高升格要求，而是要從根本上解決其生存和發展問題。

四、澳大利亞政府對職業教育的介入對我國的啟示

通過對澳大利亞職業教育外部治理中政府介入的了解，以及對我國職業教育問題的分析，筆者認為，政府介入職業教育的外部治理過程意義重大、影響深遠，政府的參與很大程度上意味著政策導向，是解決職業教育面臨的部分問題的前提和基礎。對于開展職業教育的外部治理，發揮政府的職能，澳大利亞的成功經驗給我們以下啟示。

1. 構建合理的教育系統

職業教育的使命之一就是使義務教育后的教育對象充分分流，但前提是必須使職業教育和普通教育有效溝通，拓寬職業教育發展的空間。因此，教育系統的設置要體現職業教育的重要地位，消除職業教育與普通教育之間的鴻溝，最大程度地發揮職業教育承上啟下的作用，使其成為義務教育和大學教育階段溝通的橋梁和紐帶。

2. 加強法制保障，提高立法質量

我國職業教育的地位和發展，不能僅停留于《職業教育法》中的原則性規定，關鍵在于要有具體操作層面的法律法規來規范和推動職業教育實踐。我們迫切需要從四方面努力改善:提升職業教育立法質量，及時對法規加以修訂和完善;制定配套的和與之適應的地方性法規，如有關職業教育的經費投入、課程標準、師資培養等;調整教育系統的設置，以立法的形式進行規范;加強執法力度，實施有效監督。

3. 發揮政府職能，實施宏觀調控

政府的角色需要調整，政府的管理需要科學化，政策的制訂需有前瞻性。職業教育的發展是人才強國戰略的重要一環，僅靠個人和社會團體的力量很難擔負這一重任，而中央和地方政府的實質性參與才是改變職業教育現狀的關鍵所在。1996年我國《職業教育法》的頒布，正式將教育部門集中確立為職業教育管理的中心，從而實現了職業教育管理權從各主管部門向教育部門的轉變。但直到現在，我國統一的職業教育管理體制還未建立，而澳大利亞的統一管理體制已相當成熟，值得我們思考和借鑒。

參考文獻:

[1] 俞可平.治理和善治[M].北京:科學文獻出版社，2000.5.

[2][5] 黃日強，鄧志軍.澳大利亞職業教育的管理[J].河南職業技術學院學報(職業教育版)，2002(4).

[3] 高亮.澳大利亞職業教育對我國職教發展的啟示[J].中國成人教育，2008(11).

[4] 張世專.澳大利亞職業技術教育體系及其特點[J].基礎教育參考，2008(4).

[6] http://www.legislation.qld.gov.au/OQPChome.htm，2009-5-20.

(作者單位:西北師范大學教育學院)

責任編輯 鄧明茜