義務教育學校教師績效工資財政保障機制探討

2008年12月，國務院常務會議審議并原則通過《關于義務教育學校實施績效工資的指導意見》(國辦發[2008]133號，以下簡稱《意見》)，決定從2009年1月1日起，在全國義務教育學校實施績效工資。當前，各省級政府，縣、市級政府以及中小學校正在組織落實這項工作。由于義務教育階段教師隊伍數量龐大，實施績效工資所須資金規模巨大，《意見》只是原則性的規定，具體執行必須結合當地經濟發展水平、物價水平以及教師崗位職責等，亟須落實資金來源，建立穩定充足的績效工資財政保障機制。

一、義務教育學校教師績效工資財政政策的價值取向

在義務教育階段啟動實施教師績效工資，目的是深入貫徹落實《中華人民共和國義務教育法》，完善義務教育免費制度，深化事業單位收入分配制度改革，建立教師激勵機制，促進教師專業發展，為學生提供更高質量的教育服務。本次績效工資的經費來源和管理，集中體現在國務院發布的《意見》中的第五部分。其主要思想與義務教育階段近年來已經實施的“兩免一補”、經費保障機制改革、促進均衡發展等政策取向一致，保持了政策的連續性和有效性，是“辦人民滿意教育”思想的進一步深化。

1，績效工資的財政政策安排彰顯了義務教育的公益屬性

公共性和公益性是教育的根本屬性。教育關系到民族文化的傳承和創新，關系到國家的繁榮和文明，它超越任何利益集團，承擔著實現公共福祉的使命?！兑庖姟分赋觯骸傲x務教育學校實施績效工資所需經費，納入財政預算。”這與2006年以來實施的“分項目、按比例”免費義務教育政策取向完全一致，徹底結束了長期以來“人民教育人民辦”的現實窘境，回歸了義務教育的本真。眾所周知，我國雖然在1986年就頒布了《義務教育法》，但是由于經濟發展水平的限制和“教育產業化”思潮的泛濫等，政府沒有承擔起提供義務教育公共產品的財政責任，導致義務教育財政責任的層層下移，“亂收費”現象屢禁不止，“上學難、上學貴”成為一個時期的社會普遍問題。隨著2001年“以縣為主”新管理體制的實施，義務教育屬于公共產品，具有非競爭性、非排他性以及顯著的正外部性特征得到政府體認，促使政府將義務教育支出作為公共財政的優先安排。績效工資是績效管理理論引入教育領域后公共單位工資改革的新成果，政策明確了各級政府的財政責任，也體現了黨“發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享”的執政理念，符合以人為本、改善民生、貫徹落實科學發展觀的要求。

2，追求公平、效率和充足是績效工資財政政策的重要價值體現

教育財政政策中一直持續追求的公共價值是公平、效率和充足。在人口分布和經濟發展的限制中，公平、效率和充足的價值在政策執行過程中是相互沖突的競爭性需求。20世紀90年代初，市場機制引入中國社會改革，市場在資源配置中的基礎性作用凸顯，效率作為競爭性價值成為行動導向的政策基礎，各種改革趨勢日益變得從屬于市場哲學的理論，導致了與經濟發展、尤其是與競爭力相關的價值被植入公共教育政策，義務教育的公平屬性弱化。隨著我國國民經濟持續快速發展，社會建設受到重視，大眾對公平與正義的訴求日益強烈。十六大以后，黨和政府更加重視社會公平，公共政策的公平考量增加?！兑庖姟芬幎ǎ骸翱冃ЧべY分為基礎性和獎勵性兩部分，基礎性績效工資占績效工資總量的70％；”“要合理統籌，逐步實現同一縣級行政區域義務教育學?？冃ЧべY水平大體平衡。對農村學校特別是條件艱苦的學校要給予適當傾斜”；“中央財政要進一步加大轉移支付力度，對中西部及東部部分財力薄弱地區農村義務教育學校實施績效工資給予適當支持”。這些規定，反映了公共財政資源配置的普惠性以及教育公平的弱勢補償原則。同時，為了調動教師工作積極性，體現每個教師的具體工作量和實際貢獻，設立獎勵性績效工資。根據實際情況，在績效工資中設立班主任津貼、崗位津貼、農村學校教師補貼、超課時津貼、教育教學成果獎勵等項目，這反映了隨著義務教育入學訴求的滿足，對質量提高的吁求在教育財政政策中已經開始凸顯，教育財政的效率原則、充足原則成為財政政策的考量因素。

二、教師績效工資落實面臨的現實困難

義務教育學校教師績效工資的價值取向是正確的，總體目標是明確的，但由于政策只是原則性的指導意見，在執行過程中存在具體的困難和矛盾。

1，政府之間財政責任分擔不明確

《意見》提出，義務教育學校績效工資，按照管理以縣為主、經費省級統籌、中央適當支持的原則，確保義務教育學校實施績效工資所需資金落實到位。縣級財政要優先保障義務教育學校實施績效工資所需經費，省級財政要強化責任，加強經費統籌力度，中央財政要進一步加大轉移支付力度，對中西部及東部部分財力薄弱地區農村義務教育學校實施績效工資給予適當支持。從政策設想看，績效工資財政責任的重心在縣級政府，這也符合當前義務教育“以縣為主”的管理體制。但是，對于財力薄弱的中西部及部分東部地區而言，縣級財力不足是落實教師績效工資的最大障礙。政策沒有具體規定中央、省、市、縣四級政府各自承擔的比例，這給執行落實帶來困難。另外，《意見》還規定：“績效工資總量隨基本工資和學校所在縣級行政區域公務員規范后津貼補貼的調整相應調整?！比绻糠挚h域公務員工資的津貼補貼尚未規范，教師績效工資的執行在縣級阻力更大。對于落后地區，中央財政運用轉移支付適當支持，但由于轉移支付資金隨意性大，容易形成地方“跑部錢進”的消極局面。

2，義務教育發展不均衡造成績效工資執行困難

我國義務教育發展極不均衡，存在明顯的區域差距、城鄉差距、校際差距，這給績效工資的落實帶來了困難。首先，根據《國家教育督導報告2008(摘要)》，農村教師的工資不到城市教師工資的70％。我國目前有800余萬農村教師，績效工資財政重心落實在縣級財政，這給績效工資實施帶來很大壓力。其次，以本區域公務員工資作為參考標準，由于同一省域不同地區公務員工資差異巨大，如江蘇省的蘇南、蘇北差距，廣東省的珠江三角洲地區和粵北地區的差距，山東省的膠東半島地區和魯西南地區差距等，有可能拉大省域內部教師收入差距，違背了績效工資促進義務教育均衡發展的初衷。另外，《意見》要求：“實施績效工資后，學校不得在核定的績效工資總量外自行發放任何津貼補貼或獎金，不得違反規定的程序和辦法進行分配”，“學校的國有資產實行統一管理，各類政府非稅收入一律按照國家規定上繳同級財政，嚴格實行‘收支兩條線’。嚴禁利用收費收入和公用經費自行發放津貼補貼”。但在現實中，各個學校尤其是優質學校利用市場機制，自籌資金建立了各種形式的津貼、補貼。若按照文件精神，則處于同一行政區域的優質學校教師將因為自建補貼項目的取消而面臨績效工資實際增幅較小的局面。優質學校收取的擇校費、贊助費以及利用國有資產獲取的經營收入，其管理和監督存在很大難度，亟須出臺進一步的政策完善。

3，劃清績效工資政策的執行邊界存在較大困難

本次績效工資的執行范圍是義務教育階段的教師。由于學制多樣性的原因，許多地方義務教育階段的初中與非義務教育階段的高中同為一校，即完全中學，其日常管理中教師混合使用或同時兼任初、高中課程。政策要求對完全中學中從事非義務教育教師的津貼補貼問題，由學校統籌考慮，這樣的規定在執行過程中難度很大。對于完全中學離退休人員生活補貼發放范圍的確認，也存在同樣問題。這些問題亟待后續政策完善。

三、建立穩定充足的教師績效工資財政保障機制

早在2006年10月，人事部、財政部、教育部就印發了《高等學校、中小學、中等職業學校貫徹<事業單位工作人員收入分配制度改革方案>三個實施意見的通知》(國人部發[2006]113號)。其中《中小學貫徹<事業單位工作人員收入分配制度改革方案>的實施意見》明確規定，中小學實行崗位績效工資制度。這項制度由于資金缺乏至今未能實施。2009年相關部門頒布更加明晰的義務教育學校教師績效工資實施指導意見，由于時間緊、力度大、涉及人員多、資金困難大，各級政府必須本著實事求是、積極進取的態度，努力克服等待觀望和急躁冒進的不良作風，認真調查研究，真正建立起穩定充足的教師績效工資財政保障機制。

1，制定切實可行的績效工資實施細則

由于《意見》只是原則性的指導意見，各省、區、市必須結合各自實際，制定切實可行的績效工資實施細則。首先必須進行摸底調查，調查各縣區的績效工資需求，摸清各縣區的財力狀況，搞清各縣市區落實績效工資經費現有保障水平與實際需求之間的缺口到底有多大。其次，要進行科學論證。要在《意見》確定的框架基礎上，制定各級政府之間財政分擔責任明晰的實施方案。方案要有利于促進義務教育均衡發展，有利于調動教師工作積極性，充分考慮教育工作的屬性和特點，有利于教育服務質量的提高。從部分省份已經公布的實施方案分析，多是對《意見》的翻版，缺少結合本省省情的實際情況。

2，落實資金來源，提高省級政府的財政責任

經測算，落實2009年的義務教育教師績效工資，需要新增資金370億，其中，中央財政安排120億元轉移支付。目前，落實績效工資的最大困難之一就是地方績效經費的來源?！兑庖姟反_定的“縣級財政優先保障，省級財政加強統籌，中央財政適當支持”的原則，但在實際執行中中央財政轉移支付比較明晰，省級財政責任卻不明確，容易形成縣級財政負擔責任過重的狀況。各省執行的程序都是按照《意見》規定，由縣級有關部門制定具體實施辦法報省批準后執行，這樣的程序對省級政府財政責任約束不夠。我國目前的現實情況是相當部分縣級政府財力匱乏，公共事務負債沉重，義務教育成為縣級財政的最大支出，轉移支付資金難以滿足需求。從長遠來看，現階段可行的策略是提高省級政府的義務教育財政責任。采取集權與分權相結合的模式籌集基礎教育資金是世界多數國家的普遍做法，各個國家的區別總是體現在不同層級政府的分擔比例不同。我國目前實行的財權事權分配格局，使得省級政府應有更大的財力承擔責任。

3，研究制定統一的義務教育投入法規

“以縣為主”的教育財政體制和管理體制推行以后，政府在義務教育領域推行了一系列財政投入改革措施，“一費制”“兩免一補”、為農村困難學生發放生活費、建立“分項目、按比例”的農村義務教育經費保障機制、免除城市義務教育階段學生學雜費、校舍維修改造工程、實施教師績效工資等。這些措施在促進真正意義上的義務教育實施的同時，也帶來了政府層級之間利益的博奔和每項具體政策之間的銜接問題。針對義務教育出臺的這些財政政策基本都是以部門規章制度(下位法)的方式出臺，盡管數目不少，但是這些制度或者立法層次不高，或者缺少透明性，無法發揮其應有的效力。在統一的《教育投入法》出臺尚不具備條件的情況下，應盡快建立統一的義務教育經費投入的相關法律以及與之匹配的監督體制，以法律的形式規定義務教育投入在各級政府財政之間的比例關系，完善、規范并落實教育財政轉移支付制度。

4，建立健全績效工資的資金管理制度

要在上下級政府之間建立績效工資經費投入的約束反饋機制，對績效工資保障機制資金的預算安排和執行實行“下管一級”，即上一級財政部門負責對下一級財政部門加以監督，下一級財政部門及時將資金安排情況向上一級財政部門反饋。強化義務教育學校的財務管理工作，加強對學校支出的管理，嚴格按照預算批復的支出項目和規定的標準執行。嚴禁教育“亂收費”，對利用學校的國有資產獲取的各類收入，一律按照國家規定上繳同級財政，實行“收支兩條線”，對各個學校利用自籌資金建立的津貼補貼，統一納入績效工資，把學校的精力真正引導到提高教育教學質量上來。應實行績效工資發放資金國庫集中支付，加快預算批復和資金撥付進度，確保已經落實的資金及時撥付。縣以上各級政府的績效工資保障機制預算文件和資金應盡早下達，以便于縣級統籌安排和及時撥付，縣級財政、教育部門要加快績效工資執行進度。

5，構建體現公平、效率理念的績效工資結構和比例

實施績效工資在解決“義務教育財政保障新機制”帶來的單一工資制度下的教師激勵缺失問題的同時，本身包含著調動教師的工作積極性、提高教育服務質量的訴求。因此，教師績效工資的分配應力戒平均主義，發揮正向激勵功能，把學校管理者和廣大教師引導到提高教育教學質量的方向上來，體現“多勞多得、優勞優酬”的原則?？冃ЧべY分為基礎性績效和獎勵性績效，基礎性績效要能反映教師長期從事教學工作的積累，吸引教師終生熱愛教育事業，體現的是公平性原則；獎勵性績效要反映出教師實際工作中的工作量、努力程度以及工作實績，在整個績效工資結構中所占比例不宜太低，重點向一線教師傾斜，體現的是財政資金的效率原則。目前已經實施的省份基礎性績效占70％，獎勵性績效占30％?？梢钥紤]將教師獎勵性績效和國家教師榮譽制度的建設結合起來，參考其他行業(比如現代企業、高等院校)的績效工資制度，設立差別明顯、有吸引力的獎勵性績效?？冃Э己艘宅F代公共治理的理念，吸引教師、學生共同參與，防止把績效工資與學生考試分數結果直接掛鉤，建立有效的評估反饋與交流機制。

任何一項重大公共政策的實施，都存在利益多方的博弈。義務教育學校實施教師績效工資，涉及政府層級之間，政府的人事、財政、教育等職能部門之間，以及學校、教師等多個利益相關者主體。建立公平充足的教師績效工資財政保障機制，需要各方堅守義務教育的公益屬性，切實履行職責，科學決策，穩步推進，為促進教師的專業發展，促進教育服務質量的提高貢獻智慧。