義務教育學校制定績效工資分配辦法的法理分析

2008年12月，人力資源社會保障部、財政部、教育部聯合發布了《關于義務教育學校實施績效工資的指導意見》(以下簡稱《意見》)，規定“學校制定績效工資分配辦法要充分發揚民主，廣泛征求教職工的意見。分配辦法由學校領導班子集體研究后，報學校主管部門批準，并在本校公開”。此處的“績效工資分配辦法”實際上僅指獎勵性績效工資的分配辦法，因為《意見》還規定，績效工資分為基礎性和獎勵性兩部分，基礎性績效工資的具體項目和標準由縣級以上人民政府人事、財政、教育部門確定，獎勵性績效工資的分配辦法由義務教育學校制定。

一、義務教育學校對制定績效工資分配辦法的行為承擔責任

《意見》規定義務教育學校可以從事制定績效工資分配辦法的行為，按照一般的界定，主體可以從事某種行為的資格即是權力。在此意義上，義務教育學校擁有制定績效工資分配辦法的權力。主體對其行使權力的結果是否承擔責任依賴于其獲得權力的方式，那么義務教育學校是通過何種方式獲得制定績效工資分配辦法的權力的呢?

《意見》從兩方面規定了績效工資的范圍。其一，規定了績效工資的構成包括規范后的津貼補貼和原國家規定的年終一次性獎金，具體分為班主任津貼、崗位津貼、農村義務教育學校教師補貼、超課時津貼、教育教學成果獎勵等項目。其二，規定了實施績效工資后義務教育學校不得在核定的績效工資總量外自行發放任何津貼、補貼或獎金。可見，獎勵性績效工資只能是績效工資總量范圍內的津貼、補貼和獎金。2006年頒布的《中華人民共和國義務教育法》規定，國家將義務教育全面納入財政保障范圍，義務教育經費由國務院和地方各級人民政府予以保障，從法律上而言，績效工資全部來自于政府財政。同時由于義務教育學校在法律上已經被剝奪了作為法人應具有的權利，義務教育學校制定績效工資分配辦法的行為不可能屬于民事權利。現代國家的公權力包括三類：立法權力、行政權力和司法權力。根據《中華人民共和國立法法》的規定，立法權力只能由特定級別的人民代表大會和人民政府行使，根據《中華人民共和國憲法》的規定，司法權力只能由司法機關行使。義務教育學校不屬于上述主體的范圍，因此義務教育學校制定績效工資分配辦法的權力屬于行政權力。

根據我國大陸的行政法理論，組織獲得行政權力的方式有三種：行政組織法的規定、行政授權和行政委托。由于義務教育學校不屬于行政組織的范疇，因而不能通過行政組織法規定的方式獲得制定績效工資分配辦法的權力。義務教育學校獲得制定績效工資分配辦法權力的方式是行政授權還是行政委托，可以根據二者在組織獲得行政權力的依據和獲得行政權力過程中的狀態方面的差別來判斷。在組織獲得行政權力的依據方面，行政授權要求組織獲得行政權力的依據是法律、法規、規章的直接規定或特定的行政主體的授予，而行政委托要求組，織獲得行政權力的依據是行政主體的依法委托。在組織獲得行政權力過程中的狀態方面，由于行政授權是一種單方行為，授權方授予被授權方行政權力不必征得其同意，組織獲得行政權力的狀態是被動的，而行政委托是雙方行為，委托方必須征得被委托組織的同意，組織獲得行政權力的狀態是主動的。由于義務教育學校獲得制定績效工資分配辦法權力的依據是《意見》而不是某一行政主體，并且其在獲得該權力的過程中并沒有獲得表達其同意與否的機會，可以斷定，義務教育學校獲得制定績效工資分配辦法權力的方式是行政授權。作為行政授權的結果，義務教育學校必須以自己的名義行使制定績效工資分配辦法的權力，同時其行使該項權力的效果歸屬于自己，也就是說，義務教育學校需要對制定的績效工資分配辦法負責，如果制定的績效工資分配辦法違反了相關法律規定，義務教育學校將受到行政處分。這也說明，制定績效工資分配辦法對學校而言非常重要。

二、義務教育學校制定績效工資分配辦法規定中存在的問題

《意見》從實體和程序兩個方面對義務教育學校制定績效工資分配辦法的行為進行了規定，兩個方面的規定均存在問題。

1，實體上，決定績效工資分配辦法的主體錯位

“分配辦法由義務教育學校領導班子集體研究后，報義務教育學校主管部門批準”的規定意味著，在義務教育學校層面，績效工資分配辦法的內容由義務教育學校領導班子決定。由義務教育學校內部領導班子決定績效工資分配辦法的規定，既與現行法律規定沖突而不合法，又與現代法學理論不符而不合理。

《中華人民共和國教育法》第三十條第二款規定：“義務教育學校的教學及其他行政管理，由校長負責。”如果說此款由于對“其他行政管理”的規定模糊而沒有明確規定校長的職權范圍的話，《義務教育法》第二十六條則明確規定，義務教育學校實行校長負責制。校長負責制要求校長擁有對義務教育學校事務做最后決定的權力。在義務教育學校內部，績效工資分配辦法的決定者應該是校長而不是義務教育學校領導班子。

民主是現代法律的基本價值之一，民主決策是現代義務教育學校決策的必然要求。但是義務教育學校領導班子的組成人員通常包括校長、副校長、各機構或部門主任(教務主任、總務主任等)，規模較小的義務教育學校只包括校長和副校長，規模較大的義務教育學校除上述幾類成員之外還包括年級組組長。義務教育學校領導班子并沒有家長代表、社會人士，即使教職工，由于我國實行干部年輕化政策，義務教育學校領導班子也很少包括50歲以上的教職工。可見，由義務教育學校領導班子決定績效工資分配辦法并不能充分反映法律的民主價值，而且此制度設計與我國“官本位”的文化傳統相結合容易助長官僚作風，可能使教職工對績效工資分配辦法的合理意見得不到采納。

2，程序上，必要步驟缺失和公開程度低

簡單地說，法律程序是法律主體做出法律行為的過程中所遵循的步驟和順序。在步驟和順序的關系上，順序是表征各步驟發生先后的概念，在此意義上，步驟更為重要。義務教育學校制定績效工資分配辦法也需要遵循一定的步驟和順序。以具體目的的不同可以將《意見》對制定績效工資分配辦法的規定劃分為以下幾個步驟：征求教職工意見一一義務教育學校領導班子集體研究——義務教育學校主管部門批準——公布批準后的分配辦法。這是制定績效工資分配辦法的完整的步驟，在這些步驟中，義務教育學校制定績效工資分配辦法的步驟只包括征求教職工意見和義務教育學校領導班子集體研究。

根據程序理論，主體制定規定或做出重大決議一般應遵循征求意見、提出方案、審議方案和決定方案四個步驟。義務教育學校在制定績效工資分配辦法時，也應該遵循此四個步驟，因為義務教育學校在制定績效工資分配辦法的過程中也存在一個決定環節。雖然義務教育學校主管部門擁有批準權，不經義務教育學校主管部門的批準績效工資分配辦法不能發生效力，但是義務教育學校主管部門批準的對象是義務教育學校制定的績效工資分配辦法，績效工資分配辦法首先是義務教育學校內部決定的結果。具體而言，義務教育學校在制定績效工資分配辦法時應該做到：讓教師、管理人員和工勤人員提出意見并將意見收集在一起；在整合不同意見的基礎上提出績效工資分配辦法的方案；各主體審議提出的方案是否充分反映了各主體的意見；在審議的基礎上對方案進行決定。《意見》規定的義務教育學校制定績效工資分配辦法過程中缺少了提出方案和審議方案兩個步驟，集體研究決定步驟將提出方案、審議方案和決定方案三個步驟簡化為一個步驟。義務教育學校制定績效工資分配辦法時在征求教職工的意見之后即進入集體研究決定階段，由此可能造成的結果是，由于缺少教職工對績效工資分配方案進行審議而導致集權的產生。

在制定績效工資分配辦法的過程中保證教職工充分表達自己的意見有著重要作用，而教職工充分表達意見的必要條件是將與績效工資相關的校務公開。校務公開是教職工知情的前提，教職工只有知道了相關信息才能夠參與制定績效工資分配辦法的討論并提出意見。《意見》僅規定將義務教育學校主管部門批準之后的績效工資分配辦法在義務教育學校公開，并沒有規定義務教育學校在制定績效工資分配辦法過程中將相關信息公開。教職工如果對批準后的績效工資分配辦法不滿意，只能通過申訴等事后救濟途徑進行救濟，從而增加了救濟的成本。

三、完善義務教育學校制定績效工資分配辦法的制度設計

1，建立校務委員會的決定模式

績效工資分配辦法是義務教育學校發放績效工資的依據，直接涉及教職工的經濟利益。如果教職工感受到分配辦法的內容不公平時，其工作的積極性就會出現不同程度的下降，并會采用不同的反應方式恢復公平，而多數恢復公平的辦法都帶有破壞性，對義務教育學校的發展不利。在義務教育學校制定績效工資分配辦法的各步驟中，決定分配辦法的方案的步驟直接影響到分配辦法內容的確定，是一個關鍵步驟。那么，應該由哪一主體作為決定績效工資分配辦法的方案的主體呢?

可以選擇的一項制度是，借鑒發達國家的做法，設立校務委員會并由其作為決定績效工資分配辦法的主體。需要說明的是，此處的校務委員會并不是《中共中央關于教育體制改革的決定》規定的校務委員會，二者在設立條件和功能方面均存在根本差異。前者是每所義務教育學校都必須設立的義務教育學校機構，該機構是義務教育學校的決策機構，后者是只有滿足義務教育學校規模較大等條件的義務教育學校才需要設立的機構，該機構僅是義務教育學校的審議機構，不能決定義務教育學校的重要事項。之所以采取此種制度設計，主要出于以下兩個方面的考慮。

保障教職工參與決策權的需要。有學者在研究了美國部分學區教師績效工資制度之后，認為“義務教育學校管理者必須認識到并接受這樣的事實：沒有教師參與設計的改革方案，無論其形式多么完美，事實上是難以行得通的”。參與可以分為以知情權為內容的參與、以表達權為內容的參與和以決策權為內容的參與，以決策權為內容的參與是最高層次的參與。作為義務教育學校決策機構的校務委員會的成員應包括校長、教師代表、工勤人員代表、家長代表和社會人士等，他們可以通過校務委員會實現各自參與義務教育學校決策的權利。教職工參與義務教育學校決策對義務教育學校制定績效工資分配辦法具有重要意義，因為教職工參與決策使得義務教育學校的決策權處于分散和均衡的狀態，從而保證管理人員、教師和工勤人員在績效工資方面的利益形成真實博弈。

彌補教師代表大會的功能虛化。《教育法》第三十條第三款規定：“義務教育學校及其他教育機構應當按照國家有關規定，通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，保障教職工參與民主管理和監督。”涉及教職工直接經濟利益的績效工資分配辦法本應該通過教職工代表大會使教職工的意見得到充分反映，但是現行校長負責制過于強調校長權力的制度性缺陷使教師代表大會“保障教職工參與民主管理和監督”的功能無法正常發揮。根據筆者的調查，在已經實行績效工資的部分義務教育學校，績效工資分配辦法的決定權基本由校長一人行使，教職工的意見沒有受到充分重視，少部分義務教育學校甚至出現了教職工完全沒有對制定績效工資分配辦法發表意見的權利意識的極端現象。

2，增加必要步驟和提高公開程度

正當的程序對義務教育學校制定績效工資分配辦法具有重要意義。一方面，根據程序正義和實體正義關系的法理，程序正義有助于實體正義的實現，正當的程序有利于保證績效工資分配辦法內容的公平。另一方面，就程序正義對義務教育學校教職工心理產生的影響而言，根據美國學者約翰·蒂伯和勞倫斯·沃克運用社會心理學方法的研究，“程序正義對于當事人對結果的滿意程度有密切的影響，即使結果對他們不利”。由此可見，正當的程序可以增強教職工對績效工資分配辦法的認可度，為分配辦法的順利實施奠定基礎。

如前所述，義務教育學校在制定績效工資分配辦法的步驟上存在缺陷。合理的做法是，在征求教職工的意見和校務委員會集體研究決定兩個步驟之間，增加績效工資分配辦法方案的提出和方案的審議兩個步驟。只有增加這兩個步驟，才可以保證教職工與義務教育學校的當權者進行理性的對話和討論，防止集權和恣意的出現。

另外，義務教育學校應該在制定績效工資分配辦法的過程中將相關信息向教職工公開，具體而言，公開以下內容：有關績效工資的政策依據和本單位的現實狀況，教職工關于績效工資分配辦法的意見和建議以及對教職工意見和建議的處理情況。