我國各地財力差異度量及財政轉移支付均衡效應分析

摘 要:近年來，中國各地區(qū)財政收入快速增長，地方財力不斷增強，但各地區(qū)財力增長具有明顯的不平衡性，財力差異仍然很大。研究表明，盡管當前我國各地區(qū)和地帶間的財力絕對差距仍在擴大，但相對差距呈現不斷縮小的趨勢。我國中西部地區(qū)省份財力增長速度要快于東部地區(qū)，同時，中央加大了對中西部地區(qū)的財政均衡轉移支付力度，使地區(qū)間和地帶間財力的相對差距不斷縮小。從財政轉移支付的均衡效果看，2001～2007年，我國的轉移支付在一定程度上起到了均衡各地財力的作用，但均衡力度較小。

關鍵詞:財政收入;財力差異;轉移支付;均衡效應

中圖分類號:F812.7 文獻標識碼:A 文章編號:1006-3544(2009)05-0052-05

近年來，中國各地區(qū)財政收入快速增長，地方財力不斷增強。2001～2007年，中國各地區(qū)人均財力由866元迅速提高到2587元，年均增長20.1%，遠遠高于同期GDP增長速度。然而，由于各種原因，中國各地區(qū)財力增長帶有明顯的不平衡性， 財力差異很大。本文將選擇人均財力作為主要指標，并利用變異系數、 基尼系數和離差系數來綜合衡量中國省際之間財力差異。在此基礎上，利用地區(qū)財力差距的分解方法以及財政能力系數、基尼系數、變異系數等方法來衡量我國近年來轉移支付對縮小地區(qū)財力差距的效果。

一、衡量指標、方法與數據

本文將人均財力作為衡量地區(qū)間財力差異的指標， 它比較準確地反映了地方可以用于安排一般預算支出的可用財力。 有關數據來自財政部編寫的《中國財政年鑒》(2002-2008)、 財政部預算司地方處編寫的《地方財政運行分析》(2001-2007)和河北省財政廳國庫處編寫的《河北省財政統(tǒng)計資料》(2001-2007)。

在時段的選擇上， 主要是分析近年來， 尤其是2001年以來人均財力的差異。 本文分析的地域范圍包括全部31個省(直轄市、自治區(qū))，其中，按照財政部地域分類方法，東部地區(qū)包括北京、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東等9省市;中部地區(qū)包括河北、山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南等10省市;西部地區(qū)包括內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等12省(直轄市、自治區(qū))。

本文使用變異系數等國內學術界普遍采用的方法來衡量地區(qū)之間財力差異， 同時也采用了基尼系數和離差系數來進一步驗證各地區(qū)財力差異的變遷。在分析影響財力差異的因素時，采用了Theil系數。目前學術界主要采用變異系數(V)和加權變異系數(CVω)測算方法來考察地區(qū)之間人均財力的差異。

(3)式中:Yi為第i個地區(qū)的人均財力;Y為全國各地區(qū)人均財力總和;yi為各地區(qū)人均財力占全國各地區(qū)人均財力總和的比重。

基尼系數的計算方法是:

G(Y)=aUy-b

離差系數越大，樣本分布的離散性越大，一般反映出的各地區(qū)差異越大。

二、中國各地區(qū)財力差異的變化

(一)中國各地區(qū)間財力差異的絕對值和相對水平變化

反映各地區(qū)財力差異絕對值和相對水平變化主要采用絕對極差(DHL)和相對極差(RHL)指標。絕對極差是指最高財力省份和最低財力省份人均財力之差， 它反映了全國地區(qū)間人均財力差異變化的最大絕對幅度。 相對極差是指最高財力省份和最低財力省份人均財力之比， 它反映了全國地區(qū)間人均財力差異變化的最大相對幅度。表1是根據2001~2007年我國各地區(qū)人均財力數據計算的絕對極差值和相對極差值。

從最高人均財力和最低人均財力省份的絕對極差看，2001年以來各地區(qū)之間人均財力的絕對極差不斷擴大， 由2001年的3933元擴大到2007年的10733元，擴大了2.73倍。從相對極差看，2001～2004年呈現擴大的趨勢， 由2001年的9.94:1擴大到2004年的10.52:1; 從2005年開始下降，2007年降到7.76:1，小于2001年相對極差值。

(二)中國地帶之間財力差異的絕對值和相對水平變化

地帶之間財力差異的變化也采用絕對極差(DT)和相對極差(RT)的方法，表2反映了地帶之間的差距。地帶間絕對極差是以西部為參照，分別計算東部、中部與西部地區(qū)人均財力的差。地帶間相對極差指以西部為1，計算東、中、西人均財力之比。

從絕對極差看， 三大地帶間人均財力呈現擴大的趨勢， 東西部之間差距由2001年的699元擴大到2007年的1548元。中西部間差距也逐年擴大，由2001年的107元擴大到339元。從相對極差看，三大地帶間人均財力差距呈現先擴大后縮小的趨勢， 尤其是東西部間， 由2001年的2.01:0.85:1降低到2007年的1.71:0.85:1，中西部人均財力差距變化不大。

(三)中國各地區(qū)之間人均財力差異的變遷

通過使用變異系數、 基尼系數和離差系數方法分析中國2001～2007年人均財力差異的變遷， 得出表3和圖1所顯示的結果。

從表3可以看出，在分析中國各地區(qū)人均財力差異的變化時，變異系數、加權變異系數、基尼系數、離差系數的變化具有一致性，2001～2004年呈現不斷上升的態(tài)勢，2005～2007年出現下降的趨勢。與2001年比較，2007年四種方法測算的系數均有所降低，變異系數降低了0.13，加權變異系數降低了0.08，基尼系數降低了0.08， 離差系數降低了0.07。 這表明從2005年開始，地區(qū)間財力差異有縮小的趨勢。但一般認為，變異系數的臨界值為0.3，超過0.3則表明數據之間的差距是大的，從表中數據看，變異系數和加權變異系數均達到了0.6以上，因此表明各地區(qū)之間的財力差異是很大的。

(四)縣級之間財力差異的變遷

利用變異系數可以得出我國縣級之間人均財力差異的變化，見圖1。

從縣級人均財力差異的變遷看，全國東、中、西部地區(qū)呈現不同的變化趨勢，但總體上看，全國縣級和東部地區(qū)縣級人均財政差異呈現擴大的趨勢，2007年人均財力變異系數均大于2006年， 分別大0.018和0.022;中部和西部縣級人均財力則呈現縮小趨勢，2007年人均財力變異系數比2006年分別縮小0.023和0.044。

三、影響地區(qū)間財力差異的結構因素分解及轉移支付均衡效果分析

(一)影響地區(qū)間財力差異的結構因素分解

目前，我國各地區(qū)財力主要來源于兩大部分:一是本級一般預算收入， 它反映的是各地區(qū)財政自身收入能力，與一個地區(qū)的經濟發(fā)展水平密切相關，一個地區(qū)經濟越發(fā)達，其自身收入能力越強;二是來源于上級政府的轉移支付，當前，我國轉移支付主要包括稅收返還、財力性轉移支付、專項轉移支付。

1. 稅收返還是一種保證既得利益， 不能體現公平的轉移支付制度。 稅收返還包括增值稅和消費稅稅收返還和所得稅基數返還。 消費稅和增值稅稅收返還是在1994年財稅體制改革一開始就推行的轉移支付制度，其基本公式為:Tt=T(1+0.3R)。其中，T為第t年的稅收;R為增值稅和消費稅的增長率。稅收返還額的基數是按1993年地方凈上劃給中央數額(消費稅+25%增值稅-中央下劃收入)全額返還，以后在此基礎上逐年遞增， 增長速度按照當地消費稅和增值稅增長速度的1:0.3系數確定， 即以上兩稅每增加1%， 中央政府對地方政府的稅收返還增加0.3%。所得稅基數返還是在2002年推行的。改革的辦法是“以2000年為基期， 以2001年實際執(zhí)行數為所得稅劃轉基數， 保證地方既得利益。 分成比例是2002年為5:5，2003年以來為6:4”。 稅收返還最明顯的特征就是轉移支付基數和增長率以來源地的消費稅、 增值稅和所得稅額為依據，而沒考慮地區(qū)之間的差距。其推行的目的是保證地方既得利益和財稅體制的順利進行。這種制度加大了地方財力的差距。2001~2005年間， 我國人均消費稅和增值稅稅收返還與人均財政收入的相關系數均在0.9以上，人均所得稅基數返還與人均財政收入的相關系數均在0.8以上，說明稅收返還是保證地方既得利益的轉移支付方法， 并不能起到平衡各地方財力的作用。

2. 財力性轉移支付是體現公平性原則的轉移支付制度。 財力性轉移支付指為彌補財政實力薄弱地區(qū)的財政缺口，均衡地區(qū)之間財力差距、實現地區(qū)之間基本公共服務能力均等化， 由上級政府安排下級政府的財政性補助資金。 下級政府可以根據實際情況合理安排這項補助資金。因此說財力性轉移支付是最具公平性的轉移支付制度。 財力性轉移支付包括一般性轉移支付、民族地區(qū)轉移支付、調整工資性轉移支付、農村稅費改革補助支出、緩解縣鄉(xiāng)財政困難轉移支付支出、體制補助支出、計算補助支出、企事業(yè)單位預算劃轉補助支出和其他財力性轉移支付支出。

3. 專項轉移支付(含增發(fā)國債補助)側重于效率兼顧公平， 是具有政策傾向性和宏觀經濟意圖的轉移支付制度。 專項轉移支付是指上級政府為實現宏觀經濟政策目標， 委托下級代理一些跨區(qū)域的公共事務而進行的一種補償資金。 下級政府必須按照指定的用途使用該資金，不得挪做他用。按Fei，Ranis Kuo(1978)提出的收入來源基尼系數分解的貢獻率方法對2001～2007年影響各地區(qū)財力差異的因素進行分解，得出表4結果。通過表4可以看出， 地方一般預算收入是影響各地區(qū)財力差異的首要因素，2001～2007年對總體財力差異的貢獻維持在60%左右，由此可見，各地區(qū)經濟發(fā)展水平的高低是影響各地區(qū)財力差異的重要因素，同時，這也是決定各地區(qū)財力差異的必然性因素。 總體轉移支付對財力差異的貢獻率維持在40%左右， 在轉移支付項目分項里，對財力差異不均等貢獻度排名中，排在首位的是稅收返還， 其貢獻度在2001～2007年平均達到了19.7%，占總轉移支付貢獻率的1/2;專項轉移支付(含國債補助) 對總體財力差異的貢獻也是較大的，貢獻率呈現先升后降的趨勢，2001～2007年仍達到了14.7%; 財力性轉移支付是總體轉移支付中具有均等化效果的轉移支付項目， 從表4分解結果看， 其均等化效果較差，2001～2007年解釋了各地區(qū)總體財力差異的5.9%，沒有起到縮小各地區(qū)財力差異的作用。原因在于其占總轉移支付和總財力的比重不大。

(二)我國財政轉移支付均衡效果分析

使用基尼系數和離差系數可以分析我國財政轉移支付的均衡效果，具體見表5。

從橫向看:基尼系數，2001～2007年人均財力基尼系數比轉移支付前人均一般預算收入平均下降了0.1，人均財政支出基尼系數比轉移支付前人均一般預算收入下降了0.12。 離差系數，2001～2007年，轉移支付后人均財力、 人均一般預算支出離差系數也出現下降的趨勢，轉移支付后人均財力、人均一般預算支出離差系數分別比轉移支付前人均一般預算收入下降了0.17和0.19。這表明財政轉移支付起到了一定程度的均衡作用。

從縱向看:2001～2007年， 轉移支付后人均財力、人均一般預算支出的基尼系數、離差系數也出現了下降的趨勢。2007年人均財力和一般預算收入基尼系數均比2001年下降了0.01;2007年人均財力和一般預算收入離差系數分別比2001年下降了0.02和0.04，也表明近幾年轉移支付起到了一定作用，但下降的幅度不大，說明轉移支付的均衡力度不夠。其主要原因是具有均衡作用的財力性轉移支付比重較小，尤其是一般性轉移支付項目，2007年一般轉移支付額僅占全部轉移支付額的14.5%， 占財力性轉移支付的35.7%。

通過上述分析可得出兩點結論: 一是從我國各地區(qū)和地帶間財力差異看， 絕對差距呈現不斷擴大的趨勢， 而相對差距和衡量財力差異的各系數出現了不斷降低的趨勢， 表明我國中西部地區(qū)省份財力增長速度要快于東部地區(qū)，同時，中央加大了對中西部地區(qū)的財政均衡轉移支付力度， 使地區(qū)間和地帶間財力的相對差距不斷縮小。 二是從轉移支付的均衡效果看，2001～2007年，我國的轉移支付起到了一定的均衡各地財力的作用，但均衡力度較小。

四、政策建議

總體上說， 有三個因素對地區(qū)間財力差異產生重要影響。一是各地區(qū)經濟發(fā)展水平的差異，在財政體制既定的條件下， 經濟發(fā)展水平越高， 財力越充裕。二是財政收入分配體制，對效率優(yōu)先還是公平優(yōu)先的選擇對財政收入分配體制會產生重要的影響。三是中央均衡轉移支付制度的構建， 包括中央政府財政能力和均衡模式。 在地區(qū)間經濟發(fā)展差距存在且長期存在的前提下， 縮小地區(qū)差距的主要動力就來源于改革現行財政分配體制和財政均衡轉移支付制度。

(一)賦予地方一定的稅收立法權和征收權，增強各級地方政府的財政收入能力

1. 修改《稅法》，給予地方一定的地方稅征收權， 如可以在一定范圍內允許地方政府設立專門的稅種，例如征收某些特產稅、財產稅等，以增加地方政府的收入。 設立地方稅必須經過中央有關部門的審批，尤其是中央立法機構，并以地方法律或法規(guī)的形式進行規(guī)范。

2. 給予地方某些地方稅種的稅率調整權， 以增加地方政府的收入調整力度。 獲得稅收調整權也必須經過中央有關部門(如立法機構)的批準并以法律的形式明確。

3. 給予地方政府發(fā)行地方債的權力， 因為地方政府作為一級財政， 應該具備利用債務進行融資的權力，否則地方政府的財權是不完整的。而且地方目前實際上已經舉借了大量的債務，財政風險很大，而且具有隱蔽性。 因此， 為了增加地方政府的財政能力， 將債務顯性化， 應允許地方發(fā)行一定數量的債務，這些債務包括地方政府公債和地方公共企業(yè)債。地方政府公債是一種直接債務， 用于純公益性事業(yè)發(fā)展， 并用一般預算收入或稅收作為發(fā)債和還債的基礎。地方公共企業(yè)債作為一種政府擔保的債券，主要是利用公共事業(yè)收費和政府補貼作為發(fā)債和還債的基礎。當然，債務發(fā)行涉及的內容必須經過省級立法機構和中央立法機構的審批，并監(jiān)督其發(fā)債行為。

(二)建立科學、合理的財政轉移支付體系

1. 取消維護地方既得利益的“兩稅”返還轉移支付項目。1994年實行上劃中央“兩稅”返還按照1:0.3增量返還政策。近年來，隨著地方財政收入規(guī)模的不斷擴大，加上1:0.3政策的遞減機制，稅收增量返還對地方利益的影響逐年減弱(見表6)，至2007年稅收返還增量占上劃中央“兩稅”增量比重已經降低為8.01%，取消稅收返還的難度不斷降低，因此，應適時取消稅收返還轉移支付項目。

2. 控制專項轉移支付的規(guī)模。 專項轉移支付靈活性和隨機性很強， 其主要是根據受補貼項目和補貼對象的具體情況來測算，因此，專項轉移支付具有專門性，地方政府幾乎沒有自主使用權，同時，需要地方政府留出配套資金， 這不僅不能增強地方財政能力，反而增加了地方財政負擔。為此，在進行專項轉移支付時， 需按最低公共產品均衡水平和最低保障能力缺口計算適度的轉移支付規(guī)模， 同時建立嚴格的項目準入機制，減少項目設立的盲目性和隨意性。

3. 加大具有均衡各地財力的財力性轉移支付力度，尤其是一般性轉移支付。目前，我國財力性轉移支付包括體制補助、一般性轉移支付、民族地區(qū)轉移支付、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付、資源枯竭城市轉移支付、農村義務教育轉移支付、 緩解縣鄉(xiāng)財政困難轉移支付等多項轉移支付項目， 在這些項目中， 除一般性轉移支付采用了比較科學的因素法測算并沒有固定的用途外， 其他轉移支付均具有指定用途， 具有一定的專項轉移支付的特點，且占財力性補助比重較大(見表7)。截至2007年， 一般性轉移支付占財力性轉移支付額的35.7%， 其他財力性項目占64.3%。因此，適時應將這些項目進行歸并， 統(tǒng)一列入一般性轉移支付項目， 并采用比較科學的因素法測算轉移支付額。

參考文獻:

[1]歐陽華生. 中國省際間財力分配差異與轉移支付效果分析[J]. 上海財經大學學報，2007(5).

[2]魏后凱，劉楷，周民良，楊大力，胡武賢. 中國地區(qū)發(fā)展——經濟增長、制度變遷與地區(qū)差異[M]. 北京:經濟管理出版社，2007.

(責任編輯:郄彥平;校對:李丹)