新形勢下我國就業稅收政策探討

摘 要：近年來，我國實施促進擴大就業、再就業稅收政策發揮了積極作用，但就業稅收優惠政策也存在整體缺乏系統性、范圍局限性、時限短期性、管理復雜性等問題。為此，本文建議按照市場經濟要求，構建促進就業的長效稅收政策機制，完善當前就業稅收優惠政策，簡化管理程序，建立相關部門聯動機制。

關鍵詞：就業；稅收政策；優惠政策

中圖分類號：F810．42文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X(2009)02-0094-06

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促進和擴大就業、全面建設小康社會是我國當前和今后較長時期內的重大戰略任務。黨的十七大報告指出，要堅持實施積極的就業政策，加強政府引導，完善市場就業機制，擴大就業規模，改善就業結構。2008年1 月1日起實施的《就業促進法》，把擴大就業放在經濟社會發展的突出位置，實施積極的就業政策，堅持勞動者自主擇業、市場調節就業、政府促進就業的方針，確立了促進就業的政策體系和制度保障。其中稅收政策是促進就業政策體系的重要組成部分，研究和完善促進就業稅收政策具有十分重要的意義。近年來，我國實施促進擴大就業、再就業的稅收政策發揮了積極作用，但也存在與我國就業長期戰略不相適應的問題。特別是在目前全球金融危機加劇、世界經濟衰退趨勢跡象明顯、失業高峰期即將到來的形勢下，我國就業壓力進一步加大，形勢不容樂觀。

一、我國就業稅收政策及其成效分析

20世紀90年代以來，隨著我國經濟結構調整、產業結構變遷、國有企業改革和建立現代企業制度、中國融入全球經濟一體化帶來經濟快速增長的同時，下崗失業人員不斷增加，新增勞動力不斷擴大，農村富余勞動力向城鎮轉移速度加快，城鎮勞動力供給總量嚴重大于需求總量，就業矛盾非常突出。為了解決就業和再就業問題，中央和各級政府采取了一系列政策措施，稅收優惠政策是其中最具實質性的政策之一。1992年，根據中央關于利用稅收、金融等經濟杠桿，扶持第三產業發展以促進就業的政策精神，國家稅務總局出臺了相關的稅收優惠政策，鼓勵勞動就業服務企業及其他第三產業的發展，安置待業人員和企業富余人員。1998年，為貫徹落實中共中央、國務院《關于切實做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業的通知》，國家稅務總局發布了《關于下崗職工從事社區居民服務也享受有關稅收優惠政策問題的通知》，鼓勵下崗職工從事社區服務業。2002年9月，全國再就業工作會議后，國家稅務總局會同財政部、勞動和社會保障部等部門又下達了一系列稅收優惠政策，先后出臺了扶持下崗失業人員再就業，失業人員就業和軍隊轉業、復員退伍軍人就業以及隨軍家屬就業等稅收優惠政策，初步形成了一個結構合理、覆蓋廣泛、多層次促進就業再就業的稅收優惠政策體系。

（一）就業稅收優惠政策內容

1．鼓勵和扶持下崗失業人員再就業稅收優惠政策

對持《再就業優惠證》人員從事個體經營者(除建筑業、娛樂業以及銷售不動產、轉讓土地使用權、廣告業、房屋中介、桑拿、按摩、網吧、氧吧外)，按每戶每年8 000元為限額依次扣減其當年應繳納的營業稅、城市維護建設稅、教育費附加和個人所得稅。納稅人年度應繳納稅款小于上述扣減限額時以其實際繳納的稅款為限；大于上述扣減限額時應以上述扣減限額為限。 

對個體經營者，提高增值稅、營業稅起征點。在增值稅方面，將銷售貨物的起征點由月銷售額600—2 000 元提高到2 000—5 000 元。銷售應稅勞務的起征點由月銷售額200—800 元提高到1 500—3 000 元，按次（日）納稅的起征點由50—80 元提高到150—200 元。銷售水果、畜牧水產、蔬菜、糧食等農副產品的個體工商戶、農戶，起征點一律為月銷售額5 000 元，按次（日）納稅的起征點一律為每次（日）銷售額200元。在營業稅方面，將按期納稅的起征點由月銷售額200—800 元提高到1 000—5 000 元，按次納稅的起征點由每次（日）營業額50 元提高到100元。此外，新企業所得稅法對小型微利企業按20% 的稅率征收企業所得稅，并放寬對小型微利企業界定的條件和范圍，使更多的小企業能夠享受低檔稅率的優惠政策。

2．企業吸納下崗失業人員就業稅收優惠政策

對商貿企業、服務型企業(除廣告業、房屋中介、典當、桑拿、按摩、氧吧外)、勞動就業服務企業中的加工型企業和街道社區具有加工性質的小型企業實體，在新增加的崗位中，當年新招用持《再就業優惠證》人員，與其簽訂1年以上期限勞動合同并依法繳納社會保險費的企業，按實際招用人數予以定額依次扣減營業稅、城市維護建設稅、教育費附加和企業所得稅。定額標準為每人每年4 800元。經審批后由企業根據當月安置下崗再就業人數，按每人月定額400元在申報時扣除。年度終了后30天內，可按一個納稅年度內實際享受減免的人數，按在職的月份加權平均計算納稅年度內可享受的減免總額，進行匯算清繳，多退少補。按上述標準計算的稅收扣減額應在企業當年實際應繳納的營業稅、城市維護建設稅、教育費附加和企業所得稅稅額中扣減，當年扣減不足部分，不得結轉下年。

3．鼓勵國有大中型企業主輔分離安置富余人員的稅收優惠政策

對國有大中型企業通過主輔分離和輔業改制分流安置本企業富余人員興辦的經濟實體(從事金融保險業、郵電通訊業、娛樂業以及銷售不動產、轉讓土地使用權，服務型企業中的廣告業、桑拿、按摩、氧吧，建筑業中從事工程總承包的除外)，凡符合條件的經濟實體，經有關部門認定，稅務機關審核，3年內免征企業所得稅。 

4．軍隊轉業干部和隨軍家屬、城鎮退役士兵有關稅收優惠政策 

（1）對為安置自主擇業的軍隊轉業干部就業而新開辦的企業，凡安置自主擇業的軍隊轉業干部占企業總人數60%以上者，經主管稅務機關批準，自領取稅務登記證之日起，3年內免征營業稅和企業所得稅。從事個體經營的軍隊轉業干部，經主管稅務機關批準，自領取稅務登記證之日起，3年內免征營業稅和個人所得稅。

（2）對為安置隨軍家屬就業而新開辦的企業，自領取稅務登記證之日起，3年內免征營業稅和企業所得稅。對從事個體經營的隨軍家屬，自領取稅務登記證之日起，3年內免征營業稅和個人所得稅。

（3）對為安置自謀職業的城鎮退役士兵就業而新辦的服務型企業（除廣告業、桑拿、按摩、網吧、氧吧外），當年新安置自謀職業的城鎮退役士兵達到職工總數30％以上并與其簽訂1年以上期限勞動合同的企業，3年內免征營業稅及其附征的城市維護建設稅、教育費附加和企業所得稅。對自謀職業的城鎮退役士兵，從事個體經營（除建筑業、娛樂業以及廣告業、桑拿、按摩、網吧、氧吧外）者，自領取稅務登記證之日起，3年內免征營業稅、城市維護建設稅、教育費附加和個人所得稅；從事農業機耕、排灌、病蟲害防治、植保、農牧保險以及相關技術培訓業務者，家禽、牲畜、水生動物的配種和疾病防治業務者，按現行營業稅規定免征營業稅。

5．促進殘疾人就業的稅收優惠政策

2007 年7月1日起，對安置殘疾人的單位，實行由稅務機關按單位實際安置殘疾人的人數，限額即征即退增值稅或減征營業稅的辦法。實際安置的每位殘疾人每年可退還的增值稅或減征的營業稅的具體限額，由縣級以上稅務機關根據單位所在區縣（含縣級市、旗，下同）適用的經?。?含自治區、直轄市、計劃單列市，下同）級人民政府批準的最低工資標準的6 倍確定，但最高不得超過每人每年3．5萬元。單位支付給殘疾人的實際工資可在企業所得稅前據實扣除，并可按支付給殘疾人實際工資的100% 加計扣除。

對殘疾人個人為社會提供的勞務免征營業稅；對殘疾人個人提供的加工、修理修配勞動服務免征增值稅；對殘疾人個人取得的勞動所得，按照?。ú缓媱潌瘟惺校┘壢嗣裾幎ǖ臏p征幅度和期限減征個人所得稅。

（二）就業稅收優惠政策成效分析

促進就業和再就業稅收政策的實施對解決我國的就業和再就業問題起了較好的支持和促進作用。從2002年9月到2007年2季度，全國共有幾百萬下崗職工享受再就業稅收政策，累計減免稅130億元稅務總局有關負責人就促進就業相關稅收政策答中國政府網網民問，http://www．gov．cn/zwhd/2008-05/15/content_975146．htm．，實踐證明，再就業稅收政策在促進下崗職工再就業方面發揮了重要作用。

1．促進經濟發展，持續創造再就業機會

再就業稅收政策通過減免下崗失業人員和吸納（安置）下崗失業人員企業的稅收，降低再就業成本，鼓勵和支持再就業，既避免由政府直接提供再就業崗位的財政壓力和低效率，又能夠持續創造再就業機會，緩解社會就業矛盾，更好地發揮稅收引導資源配置、調控宏觀經濟、拉動有效需求的作用，形成了就業與經濟發展相互促進的良性循環態勢。

2．改善下崗失業人員生存狀況，維護社會穩定

再就業稅收優惠政策一方面減免下崗失業人員從事個體經營的稅費并提高增值稅和營業稅的起征點；另一方面減免吸納下崗失業人員企業和主輔分離、輔業改制安置國有企業富余人員經濟實體的稅收，獲得了比財政轉移支付更好的效果，保證了再就業人員基本收入水平，使下崗失業人員生存狀況得到改善，在一定程度上緩和了收入分配差距的擴大，有利于社會穩定。

3．支持國有企業改革，減輕社會就業壓力

再就業稅收政策規定對國有大中型企業主輔分離、輔業改制興辦安置本企業富余人員的經濟實體給予稅收優惠，企業轉換經營機制，放下包袱，增強了國有企業活力和競爭力，妥善安置國有企業改革中產生的富余人員，避免其下崗失業增加社會就業的壓力。

4．促進產業結構調整，提高社會再就業比率

再就業稅收政策突出了對零售商貿企業和服務企業吸納下崗失業人員的稅收優惠，體現了稅收推動商品流通和社會服務行業發展的政策取向，產業結構的調整優化，不斷創造再就業崗位，提高了全社會下崗失業人員再就業的比率。2007年勞動和社會保障事業發展統計公報數據顯示，2003—2007年我國城鎮登記失業率逐年下降，由2003年的4．3%下降到4．0%。2004—2007年下崗失業人員實現再就業人數年均510萬人^[1]（如圖1、圖2所示）。

二、當前就業稅收政策存在的問題

我國實施促進擴大就業、再就業稅收政策發揮了積極作用，但也存在與我國就業長期戰略不相適應的問題。

（一）稅收優惠政策整體缺乏系統性

就業和再就業是一個系統工程。稅收政策應從整體角度進行系統設計。世界銀行調查研究發現，在第三產業中，能夠以稅收優惠促進就業明顯增長的行業極為有限，僅集中在科技含量低但需求彈性較大的勞動密集型終端服務業。把第三產業簡單等同于勞動密集型行業的觀點是錯誤的，會降低稅收優惠的“含金量”，導致稅收優惠產生“優”而不“惠”的結果。試圖通過單純給予第三產業稅收優惠以緩解目前的就業壓力、促進就業增長的政策，其最終效果極為有限。近年來，我國出臺的稅收優惠政策，多是針對某一類企業、某一類人員的具體就業問題提出的措施，稅收優惠主要限于服務業等第三產業領域。雖然這些措施對就業問題起了促進作用，但缺乏制度應有的系統規范，沒有從總體上形成政策體系，缺乏政策之間的協調。

（二）稅收優惠政策范圍有局限性

就政策作用對象主體看，現行稅收優惠政策主要針對勞動就業服務企業；從事社區服務業安置下崗職工的企業、安置軍隊退役士兵、轉業軍人就業的企業；服務型商貿企業；國有大中型企業主輔分離、輔業改制、安置富余人員興辦的經濟實體；社區街道具有加工性質的小型經濟實體等。這一規定限制了其他企業享受再就業稅收優惠政策的資格，不利于調動各方面吸納下崗失業人員的積極性，也削弱了再就業稅收政策對再就業工作的引導和促進作用。對減免稅收的服務型企業和純零售商業企業，規定了吸納下崗失業人員的比例和簽訂勞動合同的期限，而且還區分新辦企業和現有企業，既增加了執行難度，也不盡公平。

從享受稅收優惠政策的人員來看，享受下崗再就業優惠的人員僅限于國有企業的下崗職工及失業人員、破產待安置人員、享受低保且失業一年以上的城鎮其他失業人員。非國有企業下崗職工、自謀職業的大學生、城鄉結合部的“農轉非”人口和創業農民均被排斥在外。而且，同是下崗失業人員，大量的集體企業、民營企業以及其他類型的下崗失業人員只有經過1年的失業期才能享受該政策。這種區分，不僅有悖于稅收的公平原則，而且也不利于總體的勞動力就業目標的實現。按照《就業促進法》規定，國家鼓勵企業增加就業崗位，扶持失業人員和殘疾人就業，對下列企業、人員依法給予稅收優惠：吸收符合國家規定條件的失業人員達到規定要求的企業；失業人員創辦的中小企業；安置殘疾人達到規定比例或者集中使用殘疾人的企業；從事個體經營的符合國家規定條件的失業人員；從事個體經營的殘疾人；國務院規定給予稅收優惠的其他企業、人員。顯然，我國現行稅收優惠僅限于國有企業的下崗職工及失業人員、破產待安置人員、享受低保且失業1年以上的城鎮其他失業人員是偏窄的。

從優惠的稅種來看，當前再就業稅收政策減免的稅種主要為所得稅和一些地方稅，如營業稅、城市維護建設稅等，體現了保證中央財政收入的政策取向。企業吸納下崗失業人員并不必然會帶來收益的增加，尤其是企業創立初期吸納下崗失業人員的勞動力成本一般較高，減免企業所得稅對企業的激勵作用和吸引力不夠大。而且，以減免地方稅收來促進再就業，意味著再就業工作的支出主要由地方財政負擔，使地方財政尤其是相對貧困落后地區的財政壓力進一步加大，一定程度上也抑制了地方執行再就業稅收政策的積極性。

（三）稅收優惠政策時限有短期性

中國的就業問題是長期的社會經濟問題，具有濃重的歷史及政策因素的背景。我國勞動力供給大于勞動力需求的局面在相當長的時間內不會改變，并成為我國社會穩定和經濟發展的一個重要制約因素。就業壓力不會隨著經濟的快速發展而迅速減輕或消失。稅收政策應從長期的角度進行制度設計。而近年來出臺的就業稅收優惠政策，大多數屬于臨時性、短期性的措施，一般以3年為一個周期，甚至也有1年期的減免，過渡性色彩較濃。雖然這些措施短期內對就業問題起了促進作用，但缺乏制度應有的長期有效性，沒有形成促進就業的長效稅收政策激勵機制。

（四）稅收優惠政策管理有復雜性

政策實施主體多，妨礙了政策實施的有效性?，F行就業稅收政策在實施中涉及到部門多，政策對象要由不同部門進行資格認定，如勞動就業服務企業由勞動部門認定，軍人和福利有關政策由民政部門認定，主輔分離興辦的經濟實體由財政和國資委等部門認定，企業吸納下崗失業人員要經過勞動保障部門認定；同時稅務部門還要對企業吸納下崗失業人員的情況進行核定。整個政策執行的程序和手續繁瑣，給下崗失業人員再就業設置了障礙，而且由于有關部門信息共享不夠，協調配合難以順暢，容易影響政策的及時到位，降低了政策執行的效率。此外，從政策實施對象主體來看，就業和再就業優惠對象主體多變，同類主體政策有別，使稅務部門在執行政策時難以迅速按不同的政策歸類和執行，政策的導向作用難以發揮。 

三、完善就業稅收政策的建議

在未來相當長的一段時期，我國的就業壓力依然較大。根據我國人口信息中心的預測，2010年我國的勞動年齡人口將達到9．73億人，經濟活動人口將達到7．95億人，每年新增人口超過500萬人。這一絕對增長每年將使需要就業人口增長500—700萬人。按照效率優先的策略進行國有企業改革將導致下崗職工數量持續上升，估計每年將增加300—500萬人。這一進程將加劇就業緊張的局面。我國長期以來的農村剩余勞動力將進入一個快速釋放期，每年進入城市的農村剩余勞動力將會超過1 000萬人。上述三個方面因素造成的新增就業人口也將達到每年1 700萬人以上，在個別年份，有可能超過2 000萬人。即使考慮到每年存在由于自然減員騰出的800萬人左右的就業崗位，需要新增的就業崗位數量也接近1 000萬個^[2]。

當前，美國次貸危機引發的金融風暴蔓延全球，美、歐、日三大經濟主體經濟衰退的跡象日趨明顯，失業的高峰期即將到來。面對諸多國內外不利因素，黨的十七屆三中全會確定了我國將采取靈活審慎的宏觀經濟政策，應對全球金融危機給我國經濟發展帶來的不利影響，確保經濟實現平穩較快發展的目標。鑒于當前我國面臨就業壓力的嚴峻形勢，就稅收政策方面，提出以下建議。

（一） 按照市場經濟要求，構建促進就業的長效稅收政策機制

1．適當降低宏觀稅負，促進經濟增長

解決就業問題的根本路徑是經濟的增長，只有在經濟增長的基礎上，才能為社會提供更多的就業機會。經濟增長促進就業是世界上多數國家在解決失業問題時所采取的一種重要措施。在經濟增長中拓展就業空間，即以持續的經濟增長穩定和創造更多的就業機會。體現在稅收政策的取向上，應正確認識稅收增長與經濟增長的關系。

2．調整稅收優惠政策，促進勞動密集產業的發展

經濟增長方式由粗放型向集約型轉變是一種必然的選擇，這種轉變的實質在于技術進步和經濟質量的提高，但并不意味著一定用技術和資本密集經濟取代勞動密集經濟。在鼓勵社會技術創新、制定科技優惠稅收政策的同時，稅收優惠政策也要向勞動密集型企業和從事勞動密集型的生產經營項目傾斜。要正確處理推動科技進步與促進就業政策之間的關系。歷史經驗顯示，隨著技術進步以及更有效率的生產工具取代勞動，確實有一種活動轉移到另一種活動的趨勢，英國在1780—1998年間，農業勞動力的絕對數量減少了一半，并且從占全體勞動力的50%下降為2．2%。技術最先進的國家日本以及美國也正是于1980—1990年代期間創造出最多工作的國家。對美國來說，創新部分比替代舊的部分要多，在1990年代，美國大部分企業都在重整，通過裁員方式，使3 000—4 000萬人被辭退，但新經濟創造的就業崗位達5 000萬個，兩相抵消，就業崗位還多了1 000萬個^[2]。

3．加大發展第三產業稅收優惠政策的力度

我國第三產業吸納就業的潛力并未得到充分發揮，推動服務業的快速發展是提高我國經濟增長就業彈性、擴大就業容量的關鍵。筆者建議制定創業投資的稅收優惠政策，為第三產業的發展營造寬松環境。根據第三產業中各行業吸引勞動力程度的差異制定不同的稅收優惠政策，比如社區服務等人們不愿從事但吸收勞動力又多的行業，可以在稅收減免期結束后再根據其吸收勞動力的狀況制定更優惠的稅收政策，促進這些行業的發展。

4．積極發展中小企業和非公有制經濟

目前中小企業已經成為我國吸納新增勞動力和國有企業下崗職工的主要渠道，約75％的已就業崗位以及90％以上的新增就業機會來自中小企業。我國從農業部門轉移出來的勞動力，絕大多數在中小企業就業。在稅收優惠政策措施上，首先，改革和完善增值稅制。降低小規模納稅人的征收率，將工業企業征收率定在4%，商業企業定在2%，以切實降低其稅負；完善增值稅一般納稅人管理辦法，建賬建制的小規模納稅人納入一般納稅人管理，允許增值稅進行稅額抵扣，以擴大其經營交往范圍；適當對中小企業的初始投資和技術投資實施消費型增值稅，允許稅前抵扣，鼓勵創業投資者和中小企業技術進步。其次，為了有效解決中小企業融資難題，可以考慮對金融機構向其提供的貸款免征營業稅；對社會投資者取得中小企業發行的公司債券（或企業債券）利息所得適當降低所得稅稅率，以提高社會投資的積極性。最后，實行有利于中小企業發展的稅收政策，大力發展以中小企業為主的非公有制經濟，強化納稅服務意識，制定出一套符合中小企業特點的稅收征管辦法。

5．促進靈活就業和非正規就業的稅收政策

就業的形式應該是多種多樣的，既包括各種全日制工作等正規部門和正規渠道的就業，也包括臨時工、小時工、季節工及其他彈性工作制等各種靈活就業形式。實行有利于促進就業的收入分配政策。包括中小企業吸納下崗失業人員的稅收減免；街道或社區開發公益性崗位安排下崗失業人員時，財政可以給予一定補貼；下崗失業人員在社區從事便民、利民服務的個體經營時，免收工商管理費。 

6．制定城市化發展戰略，實行有利于促進就業的城鄉協調發展稅收政策

在制定經濟發展戰略時，必須考慮如何在工業化的進程中創造更多的就業崗位，完成農村農業剩余勞動力向工業部門的轉移問題，制定加快城市化進程的發展戰略。在大力抓好城鎮就業的同時，把農村勞動力的就業問題納入整個就業工作中，統籌考慮城鄉就業。消除農民進城務工的不合理限制，加強管理，合理引導，搞好服務。大力發展以優良品種服務、農業機械服務、農產品深加工、農產品市場信息服務等為主要內容的農村服務業，提高我國農業產業化水平，推動農村剩余勞動力向農村服務業轉移。把發展鄉鎮企業與加快小城鎮建設結合起來，充分發揮鄉鎮企業吸納農村勞動力的作用。

（二） 完善就業稅收優惠政策

1．擴大就業優惠政策的適用范圍

對所有吸納失業人員和增加就業的企業，不分經濟類型，不分行政區域，不分行業和產業類別（除國家限制發展的產業外），只要雇用下崗失業人員達到一定比例，一律給予按照吸納失業人員的企業以同等的稅收待遇。 

2．擴大優惠政策的適用對象

除了對下崗失業人員的優惠外，優惠政策的適用對象應擴大到所有新增勞動力和“農轉非”人口。目前我國富余勞動力主要集中于16周歲以上的初、高中畢業生、大學畢業生、失地農民和農閑富余農民、城鎮下崗或分流失業人員、退伍軍人、“兩勞”、“四殘”人員等，因此在考慮社會的就業問題時，不能僅局限于某一社會群體，應考慮所有社會群體的公平待遇問題。對現實中大量下崗失業人員的非全日制就業、臨時性就業、季節性就業等靈活就業形式，也應給予稅收減免優惠，以體現稅收對各種再就業形式的支持。

（三） 簡化管理程序，建立相關部門的聯動機制

為促進再就業稅收政策的貫徹落實，立足于促進社會弱勢群體就業，減少下崗失業人員再就業的障礙和負擔，除由勞動保障部門及時向下崗失業人員核發《再就業優惠證》外，可取消其對吸納下崗失業人員企業進行認定的程序，改由稅務部門根據企業的減免稅申請核實吸納下崗失業人員情況后，直接辦理減免稅。

勞動保障、工商和稅務部門要相互支持，緊密配合，建立聯動機制，切實做好信息交換和必要的協查工作。勞動保障部門要定期將《再就業優惠證》的發放情況通報給同級的稅務機關，稅務機關對《再就業優惠證》有疑問時，要提請同級勞動保障部門給予協查，同級勞動保障部門則要在合理的工作期限內將調查結果反饋給稅務機關。工商部門也要定期將辦理營業執照的情況向勞動保障和稅務部門通報，確保更好地為符合條件的企業和下崗職工及時辦理相關手續，使其及時享受稅收優惠政策。

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參考文獻：

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（責任編輯：韓淑麗）