西部退耕還林的可持續發展機制研究

摘要：本文基于對我國西部地區退耕還林發展現狀的研究，提出從市場激勵、科教引導、生態產業化和制度保障四方面構建退耕還林的可持續發展機制。

關鍵詞：退耕 還林 可持續發展 機制

退耕是還林的前提，還林是退耕的目的。我國當前的高額補貼政策只是激發了農戶退耕的熱情，但沒有真正形成還林的激勵，因而出現不少地方的造林成活率偏低，甚至出現“全退戶”的現象。研究表明，只有通過相應的制度安排和政策措施形成農戶的林業投資激勵，才能使還林成為農戶的自覺行動，既達到國家目標與農戶目標的激勵兼容，真正實現退耕還林的可持續發展。又使退耕農戶真正走上致富道路。

本文根據對西部退耕還林地區的調研，提出如下措施：

一、構建退耕還林持續發展的市場激勵機制

國內外經驗表明，市場經濟條件下退耕還林政策的順利實施是以農戶自愿為前提的，而非政府的行政手段可以達到的。這需要政府充分利用市場機制，通過優惠的補貼政策和稅收政策，使農戶在退耕還林中確實得到實惠，形成還林的激勵。從而形成國家(宏觀)目標與農戶(微觀)目標的激勵相容。從上述分析來看，我國的退耕還林政策至少在長期內不能保證農戶投資林業的激勵，也使得退耕還林無法保持其持續性，因而需要做出必要的調整。

其一，改善林業投資環境。形成農戶的林業投資激勵。長期財政補貼政策的支出效率及其持續性在于農戶退耕后還林的效果，而不僅僅在于農戶的退耕。因而退耕還林一方面需要政府的長期補貼，另一方面更需要形成農戶還林的激勵，這也是退耕還林持續進行的關鍵所在。因而政府還應該通過相應的制度安排和政策措施，改善林業投資環境，形成農戶經營林業的激勵：一是在明確規定林地權屬和保持林地經營權長期不變的基礎上，盡量避免干預農戶的經營活動，取消用材林采伐的限制和還林過程中林種比例的規定，針對不同的林種實行不同的補貼標準，對生態林可實行長期全額補助，對用材林和經濟林可予以經營成本一半的補助，一旦農戶簽訂了退耕還林合同，應該以合同來規范其經營行為。二是建立和完善青山買賣市場，使經營者不通過林木采伐就可以出售和轉讓林木資產，從而獲得投資回報。這一方面可降低林業生產周期過長帶來的投資風險，另一方面可避免產權變更引起的亂砍濫伐。

其二，實行股份合作制和產業化經營，增加農戶的收入水平和就業機會。我國的農戶經營不同于歐美發達國家的農場經營，人均耕地面積較少，經營規模較小，而林業經營通常需要一定的規模。退耕還林后，一方面會產生分散經營與市場的矛盾，另一方面部分農戶可能會失業，從而引起一定的社會問題。為了克服上述不利因素，政府應通過政策引導，鼓勵退耕還林的農戶走股份合作制和產業化經營的道路，以退耕地入股的方式將退耕地集中起來，統一規劃，科學經營，通過專業化分工和要素的優化配置，實現規模效益，增加農戶收人。同時。還應積極培育林產品加工業，通過退耕還林帶動相關產業的發展，將林業的產前、產中、產后服務有機地結合起來。促進林業經營的一體化，一方面可以解決農戶的就業問題。另一方面也克服了分散經營與市場的矛盾。

二、構建退耕還林可持續發展的科教引導機制

一個地區經濟的發展，離不開高素質的從業人員，而從當前的情況看，農民是所有行業中素質最低的一個群體，文盲半文盲的比例最高，整體文化素質不高，這些都影響退耕還林地區農民對新行業的適應性，使其大多數只能從事附加值低的、科技含量不高的簡單勞動，對于科技含量高的復雜的勞動，很多人不能勝任。這嚴重影響了林業生產中的科技推廣和林業產業的進一步提升，同時也影響退耕還林地區農業結構轉變的進程，進而嚴重制約了退耕農戶收入的提高，也對今后退耕還林的可持續發展產生影響。

其一。大力發展農村職業教育，廣泛開展各類短期技術培訓。通過加強政府在技術推廣、人員培訓方面的服務功能，充分發揮政府在技術推廣、人員培訓方面的人才、資金、信息優勢，舉辦各種實用型職業教育提高農民的技術及管理水平。同時通過加強林業技術推廣體系、林業社會化服務體系的建設和完善，促進林業新技術的轉化，可提高林業的科技含量。有些地方通過實施農民綠色證書工程，給技術水平高、產品符合要求的農民頒發綠色證書，把農民收入與其技術水平聯系起來。督促農民學技術，通過提高農業的科技含量來增加農民收入。引導林產品加工企業、銷售組織、科研單位與農戶建成利益共享、風險共擔的機制。讓農民得到更多實惠，

其二，高校和科研機構積極為農村科技創新服務，加快生態科技成果在退耕還林地區的轉化和應用，以科技支撐為持續力，增加農民收入。科技是提高農產品品質，增強競爭力的關鍵。目前，我國在生態研究領域處于國際領先水平，退耕還林地區應該積極與相關專業高校、科研院所取得聯系，展開合作，為他們提供試驗基地。同時，高校和科研機構的農業技術研究，應面向農戶，滿足其需要。結合退耕還林，研究生態環境建設關鍵技術：水土保持技術，干旱農業區供水和節水灌溉技術，畜產品的深加工技術，適宜樹種的選擇與人工快速育苗的繁殖技術，林、灌、草物種的篩選與物種多樣配置技術等；促進綜合植物營養體系和擴大綜合病蟲防治技術等。此外，改進初級產品的包裝、儲藏技術，增加或延長保鮮、保質期，提高市場競爭力。滿足遠距離消費者的需求。

三、構建退耕還林地區的生態產業化推動機制

產業經濟學理論認為造成林業弱質性的根本原因就在于林業經營方式沒有把林業與關聯產業有機地結合并形成利益共同體。能否解決這個問題是能否提高林業比較效益和增加退耕農戶收入的關鍵。因此，打破部門分割、地區界限、所有制界限，發展縱向的、橫向的經濟聯合體，實行生態產業化使退耕還林地區單個農戶的小生產與大市場有效對接，才能把農、林業從自然經濟觀念束縛下解放出來走上市場經濟的軌道；才能造就林業生產的競爭優勢，不斷提高農、林產品品質，提高農民素質，才能實現農業和林草業持續、快速、健康發展，增加農民收入。不斷提高農民的生活水平和生存質量，建設社會主義新農業、新農村。

其一，實行生態產業化。把生態作為產業來經營，把產業開發融入生態建設中來發展，加快培育能使農民長遠增收致富的主導產業，確保實現退耕還林“穩得住、能致富、不反彈”的目標，以保證國家錢糧補助結束后農民生產生活問題，引導農民與傳統的生產方式徹底決裂。走生態產業發展的路子。農村經濟的發展，農民利益的實現必須從調整產業結構人手，把生態產業作為啟動大農業內部相互連貫鏈鏈條的關鍵來抓。退耕前，以糧為主和廣種薄收的生產方式限制了農民的開拓能力，使農民無暇顧及其它產業，形成了“貧困——人口增長——環境惡化”的惡性循環，環境的惡化造成了環境的脆弱，而脆弱的環境由于其抗干旱能力差使其更容易惡化。因此，西部退耕還林地區應抓住機遇，大力發展生態產業。實行生態產業化。

其二，延伸產業鏈，實行產業化經營。產業化經營是發展林草產業及后續加工產業的必由之路，也是實現機制創新的主要形式。一是開發高科技項目。在有條件的地方建立高科技種草種樹實驗示范園區，試種國外的優質快速草品種，運用先進節水技術形成樣板進行推廣。二是鼓勵專業化生產，延伸產業鏈條。這樣即可以做到各專一行，易學易會，適合農民文化程度較低的實際，也有利于提升產業的檔次和水平，做到合理分工，在農戶之間也能形成新的交換關系，符合現代農業的發展趨勢。三是要發展訂單生產。通過龍頭企業簽訂單，由龍頭企業分析和預測市場，從而減少千家萬戶生產的盲目性，降低市場風險。

四、構建退耕還林可持續發展的制度保障機制

“制度也是一種生產力。不同制度安排下的經濟績效是不一樣的。同樣的投入，但由于制度的不同，產出可能會有很大差異。”制度促進一國經濟發展可以從兩個層面分析，從宏觀層面來看，主要表現為一國有效的制度環境及制度安排大大地減少了交易中的不確定性。降低了社會經濟活動的交易成本。從微觀層次來看，主要表現為有效的制度能解決激勵和約束兩大市場經濟中的基本問題。退耕還林地區農民利益能否實現，退耕還林能否實現可持續發展從根本上說是一個制度性問題。

其一，創新保護退耕還林可持續發展的制度環境。現有農村經濟制度如土地制度，行政管理制度等都不同程度地存在著不利于當地農民自生能力發展的局限性。特別是退耕還林地區農戶對土地的使用權不清晰。如果不能給農戶土地使用權，流轉權，收益權等以明確的法律界定和保護，就很難實現農戶退耕還林的利益補償。所有權的明晰會使投資者有穩定的預期，減少溢出效應。因此，要以土地制度的改革為突破口，從創新農民利益的保護機制人手，注重對退耕還林地區農戶創造的生態經濟價值的補償、認可與利益體現，減少農民的不確定性風險。從農民權益實現的政治層面上講，要健全村務公開制度，保障農民的知情權，決策權，參與權和監督權，農民自生能力的提高的前提在于使農民真正享有自主權。

其二，創新農村金融體制，加強對農業發展和農民創業的金融支持。改革農村信用社，通過明晰產權、增資擴股、合并重組等方式，壯大農村合作金融組織的實力，逐步把農村信用社改造成為農村社區服務的地方性金融企業：完善農業政策性金融，強化農業發展銀行的服務功能：完善農村金融體系。逐步放寬新興商業銀行、股份制商業銀行在農村金融市場的準入條件，開放和發展農村資本市場，允許民間資本進入農村金融領域，規范民間借貸活動。積極探索建立國家金融風險監控下的多元化的農村金融服務體系：盡快建立、完善農民貸款擔保體系和農村中小企業貸款擔保體系，大力推廣農戶小額信用貸款和農戶聯保貸款，降低農民和農業企業貸款的門檻；盡快建立政策性農林業保險公司，對風險較大的農林業項目進行保險，保護生產者和投資者的利益。