公益性非營利組織的財務治理問題探析

【摘要】 公益性非營利組織由于其特有的社會公益性彌補了政府和市場的缺陷，在構建和諧社會、救助受災群體中發揮了重要的作用。文章在剖析公益性非營利組織財務治理特征的基礎上，對我國公益性非營利組織財務治理現狀進行了分析，并提出相應的治理對策。

【關鍵詞】 公益性非營利組織；財務治理； 現狀；對策

非營利組織（NPO）是一種介于政府與企業之間，不以營利為目的、旨在為社會公眾提供服務的社會公益組織，具有正規性、民間性、非營利性、自治性、志愿性和公益性等6個基本特征（薩拉蒙，1995）。作為政府和市場之間的“第三部門”，公益性非營利組織以其特有的社會公益性彌補了政府與市場的不足和缺陷，在構建和諧社會、救助受災群體中發揮了重要的作用。本文在剖析公益性非營利組織財務治理特征的基礎上，對我國公益性非營利組織財務治理的現狀進行了分析，并提出相應的財務治理對策。

一、公益性非營利組織的財務治理特征

公司財務治理是相關利益主體之間責、權、利相互制衡的一種制度安排，主要通過對財務信息的生成程序、生成質量以及呈報機制進行規范，運用各項財權制度，解決由于信息不對稱而導致的剩余索取權與控制權的合理配置問題，實現有效治理的目標。在公司財務治理中，財務報表的真實性和準確性是保障治理有效的重要前提。當然，治理中也要借助公司外部的市場力量，對公司內部各財權持有人的工作態度和工作質量進行有效的市場制約，用嚴刑峻法和高昂的違規成本來迫使管理者執行制度。

公益性非營利組織的資金來源大多為捐贈，因此資金的提供者對于組織的財產并不享有所有權，其財務管理的目標為獲取并有效使用資金，以最大限度地實現組織的社會使命；管理的主要內容是收入與支出的管理。與公司財務治理比較，公益性非營利組織的財務治理具有以下幾個方面的特征：

（一）特殊產權下剩余要求權的缺失

在公司制企業，所有權與受益權主體是一致的，公司治理的核心在于剩余索取權和剩余控制權的匹配問題。而非營利組織的特殊性緣于捐贈行為帶來的代理問題 （法瑪和詹森，1983）。在非營利組織的代理關系中，資源提供者提供了組織賴以存在的捐贈性經濟資源，卻不提出剩余要求權，理事會和管理者具體代理資源的公益性使用，委托權、受托權、受益權以相互獨立的形式存在，由此造成受益權與控制權分離、使用權受限以及受益主體虛擬化（王名、賈西津，2003）。產權的不明晰導致了代理問題的產生，引發了信息不對稱導致的管理與財務腐敗，最終產生公眾對非營利組織的信任危機。

（二）特殊的理財目標和信息披露要求

西姆和斯格爾（1997） 通過對比非營利組織與營利組織的財務

管理目標后認為，非營利組織的財務管理目標是保持組織的穩定和發展，進而實現組織的行為目標和社會責任；于國旺（2007） 針對非營利組織內部財務治理的改善問題，提出非營利組織在財權上也具有所有權、控制權與受益權“三權分離”的特點，認為社會公眾也是非營利組織的利益相關者之一。因此，為保證非營利組織的正常運行，管理者必須向捐贈人保證其投入的資源沒有被侵占，必須向捐贈人和社會公眾披露捐贈資源的使用情況及使用效果，確保“公益產權”責任的實現。

（三）特殊的治理結構和治理機制

公司治理是指公司相關利益者對經營者的一種監督和制衡機制，可以歸納為一種法律、文化和制度性安排的有機整合。從非營利組織的相關利益群體角度來看，非營利組織財務治理的結構應該是由非營利組織受益人的代理人（非營利組織理事會的理事）以及捐贈者在理事會決策中的權利和天賦特權，集中思考相關利益群體對經營者的一種監督和制衡機制，包括非營利組織理事會與捐贈者的權利和責任、治理接管原則、政府部門的作用與影響、非營利組織領導人的報酬等。為確保治理規范、有效，必須制定相應的財務治理機制，其中財務監督與激勵是核心內容。

（四）特殊的治理環境

詹森（1983）認為，組織治理的力量有4種：外部控制系統中的資本控制市場、司法系統、產品要素市場及內部控制系統。對于公益性非營利組織來說，其資金來源于捐贈和提供服務所獲得的收入，不通過資本市場融資；由于組織管理者的機會行為差異以及政府法律的不健全，司法控制很難對管理者的行為進行約束；產品和要素市場主要通過市場競爭來評價組織對資源的運用效率，而公益性非營利組織不在競爭市場中正常交易，要素市場不適用于非營利組織。因此，政府法律法規和監控體系的完善，以及非營利組織內部控制系統的健全，是確保公益性非營利組織財務治理目標得以實現的兩大要素。

綜上，公益性非營利組織由于特殊的產權關系，導致其財務治理完全不同于公司財務治理。然而，與上市公司一樣，非營利組織也具有公眾產權特性，盡管出資者不求回報，但同樣關注出資財產的使用情況，需要向出資者披露財務信息。因此，根據公益性非營利組織的特點，并結合其發展現狀提出相應的財務治理對策，必將對非營利組織的財務活動具有重要指導意義。

二、我國公益性非營利組織的財務治理現狀

弗魯姆金和凱姆（2000）認為，非營利組織的治理主要涉及兩個問題：一是建立非營利組織的合法性和捐贈者的信心問題；二是提高非營利組織的運作效率問題。筆者認為，這些問題在我國的公益性非營利組織的實踐中也同樣存在。為進一步發現公益性非營利組織在財務治理方面存在的問題，筆者以浙江紹興的公益性非營利組織為例，對其從產權特征、類型、主要服務對象、資產規模及來源構成、內部控制制度建設、項目資金使用情況、信息披露情況以及有無項目審計和年度審計、績效預算與評價體系的構建情況等方面進行了調研。發現目前公益性非營利組織的主要問題有：

（一）“官民二重性”產權特征阻礙了組織的市場化發展

從調研情況來看，各地的公益性非營利組織（主要是慈善總會）看似民間組織，實則由政府托管，“政府行為”大于“公益性行為”。其會長一般由民間企業家擔任，但實際的管理決策權基本屬于民政局，一般由民政局領導兼任。除政府托管的慈善總會外，其它公益性非營利組織的數量很少。究其原因，主要是由于現行法規和政策上的嚴格的制度限制。我國政府對公益性非營利組織實行雙重管理體制、分級管理原則和非競爭性原則。由于門檻高、限制多，在相當程度上限制了普通民眾成立公益性非營利組織的積極性，即便設立，也無法通過登記注冊來獲得合法地位。因此，目前真正的民間自發性的公益性非營利組織的建立缺乏良好的治理環境，未得到很好的培育。政府行為阻礙了組織的市場化發展。

（二）政府對組織運營監管不力，缺乏良好的財務治理環境

從調研情況看，各地非營利組織雖然登記成立不太容易，但成立以后，除了象征性地接受財務管理方面的“年檢”之外，沒有任何日常性的評估和監督管理方面的制度約束。這么做的結果，是使得整個非營利組織內部良莠皆存。近來頻頻出現的公益腐敗現象，實際上已經損害了真正的公益組織。另外，在基本制度建設方面，如理事會制度、社會監督機制、財務公示制度等方面，現行法規和政策并沒有對其提出具體、明確的要求，使得公益性非營利組織各行其是、無所適從。

（三）基層慈善組織運作簡單，財務治理規范流于形式

根據慈善組織的要求，各地慈善機構都建有會員大會、董事會以及經理，機構設置比較完備，內部控制制度也比較完善。慈善基金管理者要求政府提供年度審計和披露會計信息，但由于“不作為”的態度導致沒有很好地發動民間慈善捐款，資金匱乏，難以真正發揮慈善組織的功能作用。雖然組織負責人非常歡迎政府審計并愿意披露會計信息，但其審計和要求披露的目的僅僅為了表明自身沒有互惠交易和腐敗現象。

（四）財務管控體系不夠完善

調研發現，各地公益性非營利組織的財務管控體系尚未完全建立。1.籌資能力缺乏，組織資金供給不足。在目前的政府主導模式下，慈善捐款的來源十分單一，除了由政府發動的帶有半強制性質的捐款外，來自于民間的自發捐款很少（突發事件捐款除外）。2.對慈善項目經費的使用沒有計劃和預算，也不作投資項目的可行性分析；閑余資金不作投資，只存于銀行，導致資金使用效率低下。3.沒有建立起有效的績效考評體系。慈善項目做多做少一個樣，不進行慈善項目計劃，也不考評管理績效，導致大多數慈善機構管理者 “不作為”。

三、解決公益性非營利組織財務治理問題的對策

上述公益性非營利組織中存在的問題，既有政府制度規范方面的原因，也有組織內部財務治理的原因。為解決上述問題，筆者提出以下相關對策：

（一）放寬進入門檻，培育純民間的慈善組織

由于政府設置了較高的進入障礙以及政府主導的“官民二重性”非營利組織的存在，導致目前非營利組織 “不作為”，嚴重影響了民間慈善事業的發展。政府應該放低門檻，通過加強制度的完善來培育市場環境，逐步退出慈善事業，最后形成純民間的可持續發展的慈善組織。

（二）加強制度規范和政府及社會監管

公益性非營利組織承擔著公共財務受托責任，必須向公眾披露財務信息。信息必須經過注冊會計師的獨立審計，其運作過程和結果要接受社會的監督。為了保證公開信息的統一性和可比性，政府必須制訂非營利組織披露信息的相關內容、標準及披露時間、地點等，建立相應的適合非營利組織的獨立的財務和審計制度。從國際經驗看，社會監督也是一個不可替代的機制。1.建立、強化外部審計，通過注冊會計師，對企業報表及突發項目進行審計，提高社會對組織的信任。2.可疏通舉報渠道，鼓勵媒體監督，將公眾資金的使用情況進行監督，防止違法事件的發生。3.保持司法獨立，一旦發生違法行為，嚴懲不怠。通過社會監督，樹立并保持公益性非營利組織的社會誠信形象，為其可持續發展爭取更多的社會支持。

（三）建立健全組織的財務管理體系

1.采取措施提高非營利組織的籌資和增值能力，解決組織資金的供給問題。通過市場化運作方式，爭取更多的慈善捐款；對閑余資金進行投資和運作，提高資金的使用效率。2.建立和完善預算管理制度。要求年初制定預算計劃，加強收支管理，對日常開支執行規范的審批程序。3.建立有效的績效預算考評體系。根據預算落實和執行情況，按年終決算結果進行績效考評，既提高管理者的積極性，也保證了預算資金的高效使用。

（四）逐步完善組織的財務治理結構和機制

完善的財務治理結構和機制或許與現實的公益性非營利組織還有一段距離，但應該是所有的公益性非營利組織共同努力的目標。關于財務治理結構，一般來講，成熟、完善的公益性非營利組織的財務治理結構由會員代表大會、理事會、經理層與監事會等組成。當然，在非營利組織不同的發展階段，其財務治理結構的建立可能會有所側重，如在初創期與生存期，主要致力于決策機構與執行機構的建立，而且分離程度低；而在發展期及穩定期，隨著外部監督及內部問責程度的提高、組織規模的擴大，決策層與執行層人員與決策內容的分離程度加快，交叉情況逐步減輕。公益性非營利組織的財務治理機制一般包括財務決策、監督與評價機制3個方面，從事前、事中、事后3個方面對組織資源的取得和使用情況進行管理，保證決策授權、執行與監督的分離。1.通過財務授權方式規定各層次的決策地位和能力，在項目決策時采取招投標方式，確保非營利組織應對重大事項、一般事項和基礎性事項時的決策效率。2.通過完善內部控制機制，在非營利組織內部建立覆蓋所有職能部門、所有業務環節、所有工作崗位、所有工作人員的協調和控制機制。常規性事項通過預算和程序控制以及內部審計監督；特殊性項目要求通過外部審計監督。通過有效整合組織資源，實現組織的高效運行。3.通過目標導向的績效評價與激勵機制，提高管理者的積極性。

綜上，筆者認為，通過政府和組織的共同努力，建立規范的財務治理結構，一方面，可以促進公益性非營利組織效率的提高，增強組織的公信力建設，提升組織在社會大眾中的形象和品牌效應；另一方面，保證了決策和執行的正確有效分離，避免由于權力過于集中產生決策失誤。而且，有效的財務治理還能使組織適應社會外部對其財務公開、透明的要求，逐步實現信息的公開，促使公益性非營利組織內部相關人員廉潔自律，促進公益性非營利組織管理水平的提高。●

【主要參考文獻】

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