完善善款管理 加強善款監管

【摘要】現代慈善事業是社會公眾建立在自愿基礎上對社會弱勢群體進行無償救助的事業，是政府社會保障制度的必要補充。上世紀90年代，現代慈善事業在我國正式建立起來，但我國的慈善事業發展水平同西方發達國家相比有很大差距，與我國的社會現實需求也存在著差距。本文從慈善機構、政府、公眾及新聞媒體等角度出發，認為善款監管的最佳途徑就是利用法律手段及公眾輿論加強對慈善捐贈財產的監管，使捐贈人的錢物來去透明， 建立和加強慈善事業的公信力，更好地促進我國慈善事業的發展。

【關鍵詞】善款監管;慈善機構;行政監管;法制監管

近年來，隨著經濟的飛速發展，經濟實力增強，社會善心善舉回歸，我國的慈善事業及國民的公民意識都有了快速發展。歷年來，在各種自然災害面前，來自企業及民間的捐助數額極其可觀。尤其是汶川大地震以來，短短一個多月的時間，全國各界、世界各國的賑災捐款迅速突破400億元，賑災物資不計其數。如果這些數額巨大的慈善捐款得不到有效監管，出現愛心捐贈被慈善組織或個人擠占、挪用、詐騙、貪污等現象，將引起一連串的經濟問題和社會問題，引發信任危機。目前，社會上關于監督善款使用、務必使善款用在災區和災民身上的呼聲也日漸強烈。因此，政府有必要借鑒發達國家的先進經驗，加強對慈善捐款的監督和管理，保障慈善事業健康、有序的發展。

借鑒美國、德國、法國、加拿大等發達國家在監管慈善捐款方面的先進經驗，結合我國慈善事業發展的現實情況，筆者認為在加強我國善款監管方面可以采用如下舉措:

一、慈善機構應該進一步加強機構自律和行業自律

機構自律是采用公司化運營模式，學習美國把慈善機構的決策權放在董事會，其成員必須把機構利益置于個人利益之上，不可犧牲機構利益從事為個人謀利的活動。否則輕則免職，重則受到法庭審判。

行業自律是學習美國對慈善機構每年進行行業評級，按信譽等級由高到低分為4星到無星，同時提供各個標準下的前十名排行榜，其中不少是負面排行榜，比如籌款回扣率排行、財務危機排行、劣等機構首席執行官薪水排行、捐款囤積花不出去排行。還有一些專業網站供捐助人隨意調閱各慈善機構的評級、資質的詳細情況。

這些方式都可以在一定程度上使各慈善機構始終有一種危機感和緊迫感，從而對其所得捐款的使用去向保持高透明度。

二、加強政府對善款的行政監督和管理

應該進一步明確政府對于慈善資金運營的監管主體地位。目前，我國政府監督主體呈多元化的狀態，民政部門、業務主管單位、財政部門、審計機關、人民銀行為主要的官方監管部門。這種多元實施主體的監管模式往往會產生不同主體之間相互扯皮、互相推卸責任和摩擦的尷尬狀況，導致工作效率低下。因此，有必要建立起專門的慈善組織監管機構，實施對慈善組織的統一監管和協調。在實施監管的過程中，政府主要審查和監管慈善組織的活動是否符合有關法律以及這些組織設立時的宗旨。

三、加強政府對善款的法制監督和管理

政府在對慈善資金運營進行監管的過程中，必須推進立法和制度創新，完善包括慈善組織在內的公益機構的法律、法規體系框架。政府的對慈善組織的監管機制主要是通過法律規范來確立的，法律規范是否全面、科學、嚴謹，直接關系到慈善組織接受監管情況的好壞。中央紀委監察部5月29日頒布《抗震救災款物管理使用違法違紀行為處分規定》，要求各級紀檢監察機關要把抗震救災作為當前最重要最緊迫的工作，切實履行職責，嚴格監督檢查。對違反《規定》的，發現一起，查處一起，嚴肅處理，絕不姑息。但不可否認，目前我國的法律法規還缺乏相互協調，對慈善組織監管的專門條款還不完善，因此要著重解決以下方面的問題:一是明確慈善機構獨立的法人地位，并對其性質、職能、任務及其管理、運行基本準則做出規范，以培育和發展慈善組織，加強慈善組織建設，為發展慈善事業提供組織保障。二是在稅收及財政政策上對慈善事業有所傾斜，利用稅收杠桿，通過對慈善公益捐贈減免稅收，以實現對公益事業參與者的稅收照顧和優惠，從而鼓勵人們積極參與此項事業。三是規范社會募捐行為，完善社會捐贈資金、物品的管理，健全社會公示制度，強化處罰措施，確保社會捐贈款物使用安全有效，確保捐贈人的意愿得到有效落實，提高慈善組織的社會公信力。四是調整政府與慈善組織的關系，改變目前我國慈善組織過分依附政府的傾向。各級政府要從行政干預轉變為通過經濟、法律手段間接干預來監控其活動，建立政府與社會共同參與的管理體系，形成政府、慈善組織、企業和公民四位一體的良好互動和協同機制。

四、獨立機構嚴格審查善款使用明細

在德國，有兩家機構專門負責監督公開募捐的社會福利組織和慈善組織對善款的使用情況。這兩家機構對開展募捐活動的組織的監督并不具有法律強制性，而是建立在自身“公信力”的基礎上——它們向通過其審查的社會福利組織和慈善組織頒發“捐助徽章”，由此認證這些組織具備募捐資質。由于公眾認可這兩家機構的權威性，所以獲得其“捐助徽章”的組織比未獲認證的組織更受公眾信賴，自然也更容易得到捐款。這種無形的壓力促使開展募捐活動的組織甘心接受上述兩家機構的審查。結合我國的具體國情，可以借鑒德國的這種獨立機構審查制度，使得善款的監管制度更獨立、客觀、公正。

五、借助公開、透明的輿論監督和暢通無阻的民意渠道加強善款監管

公開、透明的輿論監督就是保護正義的監督權、公眾的知情權和人民的民主權利。更為重要的是，輿論監督與信息公開的相輔相成，會讓丑聞一旦發生就引起媒體的高度關注，其影響也十分深遠，這將讓整個世界對中國賑災體系的公正、完善保持足夠信任，避免因信息不對稱造成誤解與偏見。

暢通無阻的民意渠道包括作為現場的直接目擊者、感受者，災區同胞、志愿者、慈善機構工作人員及政府公務員、解放軍、武警公安等，他們對賑災發放狀況有相當的了解。如果他們根據自己所掌握的情況，通過各種信息投訴渠道反饋給政府，將便于政府掌握最詳實、可靠的第一手資料，從而對舉報的各類事件迅速查實。

六、建立完善的巨額捐款綜合管理分配機制

汶川大地震以來，民政部、中華慈善總會、中國紅十字會、中國青少年兒童基金會、中國扶貧基金會等慈善機構每天都會接受巨額捐款。從網上公布的捐款明細來看，這些捐款數字給人的感覺是很分散，面對突如其來的巨額捐款，我國還沒有制定一個整體的使用方案，建立一套完善的管理分配機制。國家現在急需一個權威的、整齊劃一的機構來管理和分配善款，使捐款人的愛心得到滿足。但是，對于慈善機構來講，特定領域捐款的使用非常專業化，如紅十字會專門針對醫療領域、中國青少年基金會針對的是青少年，這種分散的管理方法從效率上講，管理成本過高。因此，此次抗震救災捐款的使用情況，將會促使我國建立一套從中央到地方、從政府到民間的綜合管理體系。

總之，慈善機構和政府身負濟世安民、扶危解困之責。善款善用，不僅關乎抗震救災的效率，也關乎慈善機構乃至政府的公信力。政府應依循黨紀國法，依靠輿論監督、民意制約、依法監管、行業機構自律四大要素，鋪就多元的執法管道，建立完善的問責體系，以制度保障、完善善款監管體系。●

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