三問衡南“三搬工程”

衡南“旺城”之所以引發爭議，源于法治語境中早已有之的悖論：實踐中合理有效的并不一定是合法的，合理與合法在某些特定的情境中存在著錯位：

[城事]

“無城縣”緣何煩惱不斷

自1952年7月置縣以來，湖南省衡南縣的縣址一直設在衡陽市石鼓區中山北路212號。搬遷之前，這個百萬人口大縣是湖南省唯一沒有縣城的縣。

1952年之前，衡南縣與衡陽市的另一大縣——衡陽縣同屬一縣，其辦公地址就設在衡陽市石鼓區。1952年兩縣分立，衡陽縣將縣城遷至他處，而衡南縣縣址則“原地不動”，并一直延續至2003年。

以前的衡南縣并沒有嚴格意義上的縣域經濟，農業占據了絕大部分的比重，城鎮化率只有24％。沒有自己的縣城，大家生活消費都在市區，各種稅收自然都交給了市區。如果一個縣連自己的縣城都沒有，推進城鎮化從何談起?

由于縣城辦公地點設在衡陽市區，到衡南縣辦事的老百姓常常得坐上一兩個小時的車進城，然后，還得在偌大的衡陽市區中尋找縣委、縣政府相關單位的辦公地點。

經過數十年的醞釀、規劃和建設，衡南新縣城1996年選址、1998年報湖南省政府批準，2003年12月25日從衡陽市區搬遷至云集鎮，縣城搬遷“圓了幾代人的夢”。

衡南新縣城搬遷之后所面臨一個突出問題是：城是搬過來了，人氣卻沒有旺起來。由于大部分職工仍住在衡陽市區，每天在云集和市區之間做“鐘擺式”運動，不僅身心疲憊，而且公車、班車接送成本高，公務員上班遲到、早退，縣城第三產業冷清等一系列問題也隨之出現。

為“做旺”新縣城，衡南縣要求副科實職以上干部帶頭入住新縣城，“干部入住縣城情況與考核任用掛鉤”，實施了以“搬人、搬家、搬心”為內容的“三搬”工程。 衡南縣把“三搬”工程作為考察干部以及年終班子考核的一項重要內容，凡未按要求完成住宅建設及搬遷入住的單位，年終考核實施一票否決，主要負責人引咎辭職。

[點評]

劉湘琛(湖南師范大學)

對于衡南“三搬工程”的解讀，首先需要從社會實踐的角度去考量這一行政行為的實踐合理性，才可將此問題的探討引向深入。應該說，衡南縣出臺的這一舉措，并非不是基于公共利益的理性思考，細究這一舉措出臺的經過，我們不難發現其中也體現著衡南縣的一種“實踐理性”。

其一，就公共管理的角度而言，“三搬”政策夯實了縣治的組織與機構基礎。“三搬”政策實施后，反饋而來的信息是，以前“老百姓來辦事經常找不到人，現在這種情況好多了。”

其二，拉動了新縣城的內需，帶動了新縣城的城鎮化建設。就政策實施的實際效果而言，新縣城的人氣確實已被“做旺”，后續的發展前景應該更為樂觀。

第三，此項政策的出臺具備相應的民意基礎。一項政策是否符合群眾需要，是否具有民意基礎，是決定其實踐合理性的重要依據。據報道，這一政策肇始于2008年7月湖南開展的解放思想大討論活動。由衡南縣解放思想活動辦公室牽頭策劃的“找差距、求良策、促發展”的獻計獻策活動，面向社會各界發放問卷調查表2000余份，不少干部群眾向縣委、縣政府建議，要求機關干部入住縣城，拉動縣城經濟發展。在此基礎上，縣委指派3個小組分別到各單位進行專題調研，聽取機關干部意見。在廣泛征求意見的基礎上，縣委常委經過三次集體討論，研究出臺了《加快住宅建設及‘三搬’工程的有關規定》，進而開始實施這一“三搬”工程。

因而，現在的問題就轉化為：具有正當的決策意圖和良好實踐效果的政策，是否經得起合法性的拷問?

[城事]

實踐合理性能否經得起拷問

為提升新縣城人氣的“旺城”之舉，把衡南縣推向了輿論的風口浪尖。當地一位不愿透露姓名的公務員認為，“三搬”政策的有關規定等于是對公務員8小時之外的時間進行了約束，“住哪不住哪，我們應該有選擇的自由，連這一點都進行硬性規定就顯得有些過頭了。”

湖南省一位專家指出，此舉為拉動新縣城經濟、文化等方面的發展，其出發點是合理的。但是，對公務員的居住地點進行硬性規定則有待商榷。衡南縣完全可以通過嚴格上下班紀律來引導公務員自己選擇居住點。比如執行嚴格的考勤制度，規定對遲到、早退人員進行嚴厲處罰，在這樣的規定下，一些住所距縣城較遠的公務員就會進行權衡，為了按時上下班，他們可能會自己搬到縣城來住。同時，還可用建單位住房、完善配套設施等把公務員吸引過來。

[點評]

劉湘琛(湖南師范大學)

衡南“三搬工程”飽受爭議原因在于，它對公務員居住狀況作了硬性規定。在依法治國的語境之中，關于公民權利有一個最基本的表述即“法無明文規定不禁止”。也就是說，如果法律沒有對公民的某種行為做出禁止性規定，應推定該行為合法。換言之，政府若需對公民的居住自由等基本權利進行限制，必須有明確的法律上的根據。

而與此相對應，在政府行政管理領域卻實行相反的原則，即“法無明文規定不授權”。其要旨為，政府的具體行政行為必須符合法律的原則及規范，不得與法律相抵觸。因而，在本案例中，“三搬”工程被人質疑的核心問題則是，政府部門對公務員的居住地做出硬性限制，是否有法律上的依據?其合法性根據何在?

實際上，上述問題源于法治語境中一個早已有之的悖論：實踐中合理有效的并不一定是合法的，合理與合法在某些特定的情境中存在著錯位。由此，對本案例的思考也將被引向一個更為基本的價值層面：依法行政的真正價值何在?

令人深思的是，該政策的出臺并非沒有民意基礎，也并非沒有經過相應的民主程序，但為何最終仍是一份有合法性缺陷的規范性文件?

這實際上涉及到“少數人”權利的保護問題。我們并不否認讓公務員入住新縣城有可能是大多數衡南人民的共同意愿，但在這里，被直接波及的“少數人”——公務員的合法權利也不宜用“少數服從多數”的民主原則和程序加以抹殺。其實只要縣委縣政府嚴格辦公紀律，加快生活配套設施的建設，應該能夠引導大多數公務員自發入住新縣城，而無需以犧牲法治原則和公務員的居住自由為代價。

當前，領導干部必須思考的一個新的課題是：作為決策者，在社會利益日益錯綜復雜的今天，如何借助民主程序的平臺，實現“多數人”和“少數人”合法利益的雙贏，真正做到依法行政與以人為本的統一。這才是衡南個案所折射出來的普遍意義。

[追問]

喬叟(中南財經政法大學)

地方官為何愛折騰

近些年來，因房屋拆遷所引發的經濟和社會矛盾此起彼伏，為了緩和地方政府與被拆遷入之間的關系，一些地方政府不得不暫緩房屋拆遷，轉而通過擴大城市規模，達到汲取財政的目的。在這樣的大背景下，許多中西部地區的老城鎮附近，都有大片的新城區。這些新城區建設標準較高，投資規模巨大，但是由于各項配套設施不齊全，生活極為不便，所以，很難吸引當地居民居住。一些地方黨政部門實施所謂的“行政主導”政策，優先將黨政機關遷移到新城區，希望以此來聚集人氣。衡南縣出臺政策，要求副科級以上黨政干部入住新城區的做法并非孤本。

強迫干部搬到新縣城居住，只是問題的表象。問題的核心就在于，實行分稅制改革之后，地方政府已經沒有了持續有效汲取財政的能力。除了房地產業之外，很難通過其他的方式在短時期內增加地方財政收入。

衡南“三搬工程”實際上是動用行政力量，刺激消費。現在新縣城已經建成，除了投入使用之外，似乎沒有其他的解決方案。走遍全國，這種現象并非衡南縣獨有，只不過該縣在“經營”新城區的過程中，操之過急。假如和風細雨，假如循序漸進，相信此類問題不會引起廣泛爭議。

按照官場規律，一個新問題的解決，會產生數個新的問題。對當地副科級以上官員來說，今后在決策的過程中應當反躬自問，面對不合理的政策方案，是應該通過合法的程序加以阻攔，還是明哲保身，得過且過呢?