以改革應對老齡化危機

近年來，養老保障制度成為民生領域中的焦點。3月5日，在第十一屆全國人大二次會議上，溫總理在政府工作報告中提出：2009年要完善基本養老保險制度，繼續開展做實個人賬戶試點，全面推進省級統籌，制定實施農民工養老保險辦法，出臺養老保險關系轉移接續辦法。新型農村社會養老保險試點要覆蓋全國10%左右的縣(市)。今明兩年繼續提高企業退休人員基本養老金，人均每年增長10%左右。

1980年代初期，我國就開始嘗試進行養老金制度的改革。在1995年以前，采取的是以城市和企業為基礎的現收現付型系統。即完全依靠當前的收入去支付現在的支出，以支定收，沒有結余。1982年，開始實行社會統籌試點，1986年在地方上實行社會統籌。從1991年起，個人開始繳費，養老金轉向多支柱體系，即多層次養老保險體系，包括基本養老保險、企業補充養老保險(企業年金)和個人儲蓄性養老保險三個構成部分。

1995年的6號文件提出多支柱體系的目標，但當時有兩個實施計劃，造成了各地的不一致。在1997年7月國務院頒發26號文件時，我國養老保險體系存在分散化、多樣化和不統一的特征，26號文件確立了養老保險改革的基本框架，開始對養老保險體系進行統一，逐步建立地區統籌、省級統籌，并為全國統籌的建立打下基礎。26號文件規劃的是多支柱體系的養老保險計劃，劃定了自下而上的統籌范圍，規定了個人和企業對個人賬戶的繳費比例。1999年開始逐步擴大養老保險的覆蓋面，把非國有企業包括到社會統籌的養老體系中。2005年的38號文件，旨在加強對養老保險的征繳力度，重新修改了養老金的計發方法。26號文件和38號文件，是實行養老保險的主要政策依據。

回顧養老保險制度的發展歷史，不難發現一些制度設計上的問題。首先，我國目前的養老保險體制，在政策層面上比較統一，但在實際的執行中卻是各級政府分而治之。統籌范圍，即在一定的行政區劃內，實現養老保險的收支平衡。這就造成了各個統籌范圍的獨立和封閉。各地政府由此產生了制度和權利的差異，這樣的差異又會導致各地養老保險待遇的差別。這樣，人們在異地流動的時候，養老保險的關系卻不能實現轉移，影響了人力資本的自由流動。

其次，在城鄉之間、地區之間、不同的職業之間，養老保險存在著很大的差異。現行的養老保險制度只覆蓋總人口的15%，保障水平低，覆蓋率低；而且存在著城鄉保障水平差別大的現狀，我國農村人口老齡化水平高于城鎮，但是農村的養老覆蓋率低于城鎮。農民工的養老保險如何實行、如何在地區之間轉移，還有待于繼續探索。公務員、事業單位員工的養老金改革，還在爭論當中。

再次，由于產權界定模糊，名義個人賬戶虧空嚴重。自1997年開始建立養老金個人賬戶后，由于統籌部分的養老基金不足以支付當期應當發放的養老金，個人賬戶的養老基金與統籌部分的養老基金都用于發放當期的養老金，實行現收現付，個人賬戶是空賬，沒有積累。

世界銀行推薦的“多支柱”養老保險模式中，個人賬戶的資金來源雖然具有強制性，但其產權屬于個人。我國沒有明確個人賬戶的產權歸屬，對統籌賬戶和個人賬戶實行統一管理，從而為社會統籌基金挪用個人賬戶提供了可能性。在個人賬戶只是一個名義賬戶的情況下，拒繳偷逃現象就不可避免地出現。這樣，個人賬戶不僅難以做實，而且也不利于個人繳費和個人賬戶積累。

現在采用的現收現付的方式，透支了未來的養老金，隨著養老金支付范圍的擴大、標準的提高，會使未來負擔過重，加劇老齡化危機。據國家統計局人口和就業統計司2007年全國人口變動情況抽樣調查數據顯示：全國共計65歲及以上人口為10636萬人，占全國總人口的比重達到8.1%。中國社會科學院人口與勞動經濟研究所所長蔡昉曾分析過，中國由“人口紅利”轉為“人口負債”的拐點將在2015年左右到來。到2017年，老年人口占總人口的比例將超過10%。

“勞動力拐點”和老齡化在不遠的將來會接踵而至，迎接它們的將會是經濟結構轉型、社會保障制度的完善、市場機制的成熟和法律保護的健全。現在，考驗已經開始了。