新經濟區域篇

有句流行語是這樣說的：3月是個重要的月份，同樣重要的還有8月、7月、1月、9月、10月、11月、5月、6月、12月、4月和2月。

對2009年的中國經濟來說，這句話十分貼切。在國際金融危機見底復蘇、且由中國經濟率先復蘇的這一年光景中，每一個月，我們都繃緊了神經。

每一個月我們都與危機為鄰。從東莞“產業空城”之危，到珠三角、長三角出口下挫回升，再到民工荒，地方經濟的幾落幾起，讓中國經濟保增長、擴內需經受了多番考驗。

就在經濟復蘇到來之時，深具危機意識的國務院總理溫家寶，在“2009夏季達沃斯論壇”上還不忘提醒：中國經濟企穩回升的態勢還不穩定、不鞏固、不平衡。世界經濟前景還存在諸多不確定因素，外需下滑的壓力仍然很大；擴大內需在短期內受到多方面制約，一些行業、企業經營仍然困難，結構調整的任務十分艱巨；一些刺激政策的效應會遞減，一些著眼長遠的政策收到成效需要時間。

每一個月我們也與創新相伴。從經濟結構調整，到“騰籠換鳥”產業升級，再到產業轉移與產業承接，東中西各個地區都在有意識地契合區域經濟的時代主旋律，找準自己的新定位。

2009年，在區域經濟的發展策略中，中央政策特別強調要把統籌城鄉區域協調發展和推動城鎮化作為戰略重點。同時統籌考慮人口集聚、土地集約、產業發展和公共服務等因素，積極穩妥地推進工業化、城鎮化，提高城鎮綜合承載能力，為經濟的持久發展開拓新的空間。繼續實施區域發展總體戰略，加快形成新的區域增長極。

凡此，“危機”與“創新”，無不將其烙印打在了2009年的區域經濟發展行動之中。

事實上，世界萬事萬物的變化并非都有明確的分界線，很多變化，只是“潛伏”在時間的點滴流逝之中。當我們梳理2009年中國區域經濟發生的重大事件，可以發現，所謂的“大變局”，已然從2007、2008甚至更前就埋下了伏筆。而2009年，也是這個變化的一部分，如果將目光放長遠，我們或能真正看見“區域經濟大變局”的全貌。而這，也是歷史學家黃仁宇先生從“大歷史”的角度告訴我們的。

對2009年來說，同樣如此。

[辭典]2009區域經濟十大關鍵詞

正如在本期封面專題中我們提出的主題一樣，“危機與創新”同時也是2009年中國區域經濟最大的關鍵詞，無論是國務院出臺的一系列“規劃綱要”，還是金融危機和區域經濟協同發展背景下的城市抱團現象，甚或是“新型工業化”路徑等，無不體現出在危機中創新的耀眼光芒。

01 規劃綱要

2009年1月8日，國家發改委正式對外公布了國務院批準實施、醞釀多時的《珠三角地區改革發展規劃綱要(2008-2020年)》，正式拉開了2009年區域經濟政策的規劃大幕。在接下來的整個2009年，國務院“馬不停蹄”地出臺了一系列區域政策規劃(附表)：

3月29日，《國務院關于推進上海加快發展現代服務業和先進制造業建設國際金融中心和國際航運中心的意見》正式由中國政府網對外發布，上海“國際金融中心”和“國際航運中心”的目標正式確立。40余天后(5月8日)，國務院批復上海南匯并入浦東新區，“大浦東新區”由此構建。

5月14日，《國務院關于支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見》全文發布，作為兩岸交流合作先行先試區域、東部沿海地區先進制造業的重要基地，以及我國重要的自然和文化旅游中心，“海峽西岸經濟區”的規劃發展至此從地方決策上升為中央決策、從區域戰略上升為國家戰略。

6月10日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，討論并原則通過《江蘇沿海地區發展規劃》，提出江蘇沿海地區的全新定位：新亞歐大陸橋東方橋頭堡，我國重要的綜合交通樞紐，沿海新型工業基地，我國東部地區重要的經濟增長極。

6月25日，國務院正式發布《關中－天水經濟區發展規劃》，標志著以西安為中心的關中－天水經濟區，躍升為國家發展戰略的重要組成部分，“關－天經濟區”將建設成為全國內陸型經濟開發開放的戰略高地，全國先進制造業重要基地，全國現代農業高技術產業基地和歷史文化基地。

7月1日，國務院常務會議討論并原則通過了《遼寧沿海經濟帶發展規劃》，正式確立其發展目標為：東北地區對外開放的重要平臺，東北亞重要的國際航運中心，具有國際競爭力的臨港產業帶，我國沿海地區新的經濟增長極。

11月9日，國務院正式批復天津市調整濱海新區行政區劃，“新濱海新區”進入全新歷史發展階段，向我國北方對外開放門戶、高水平的現代制造業和研發轉化基地，以及北方國際航運中心和國際物流中心的目標再進一步……

在保增長、擴內需的關鍵時期，一系列“規劃”的出臺，體現出國家繼續發展東部沿海、實施中部崛起戰略、深入實施西部大開發戰略的決心，對應對國際金融危機，促進區域協調發展的戰略構想，可謂意義重大。更進一步說，自3年前天津濱海新區上升為國家戰略以來，一大批經濟圈、經濟區或城市群進入國家戰略層面，區域經濟的發展也越來越受到社會的熱烈關注。

也是基于此，《新經濟導刊》抓住區域經濟大轉型這一背景，2009年以系列報道的專題形式，廣泛而深入地調研京津冀、山東半島、遼東半島、海峽西岸、長株潭、北部灣、成渝、鄱陽湖等經濟區的經濟發展新局。

02 邊際效應

區域經濟政策的邊際效應問題，是《新經濟導刊》在推出“環渤海系列報道”時，在國內媒體首次提出的一大思考要點。

2009年，中央政府出臺了一系列“規劃綱要”，再加之前幾年確定的重點發展區域，中國區域經濟的版圖上已經位列眾多“經濟區”。從80年代改革開放之初的深圳特區、90年代的上海浦東新區，到天津濱海新區，再到如今的“兩型社會”實驗區、“城鄉統籌”實驗區，以及為數不少的次層級的保稅區等等，政策的“遍地開花”，也從一定程度上宣告了當年深圳特區和浦東新區所獨享的優惠政策，如今為眾多經濟區所共有。

隨國家宏觀政策轉向而來的新一輪經濟大調整，每一個區域經濟的成員都設法最大程度地調高、調新、調優自身產業，凝聚新的核心競爭力，搶占更大的市場份額，以期在激烈的產業和區域競爭中脫穎而出。

但換句話說，如今的經濟區，在上升為國家戰略層面以后，也同樣面臨眾多享有同樣經濟優惠政策的“競爭對手”。那么，政策從“優惠”到“普惠”，單個經濟區的政策優勢，顯然不可同日而語。

比如說，曾經的環渤海以旗幟鮮明的自發探索形式，先行一步，為中國的“經濟圈”概念踏出了重要的一步。可嘆之處在于，作為一個整體，環渤海在經濟一體化和區域協同發展的探索上卻始終步履蹣跚，先發而遲滯。在改革開放的前三十年坐標上，珠三角經濟圈、長三角經濟圈的強力崛起，也令其黯然失色。而珠三角和長三角經濟圈的崛起，與其當年獨享的政策優惠有著密切的關系。

對此，本刊特約顧問韓忠亮教授也認為：“應當承認，濱海新區的發展有其不利的條件：與珠三角、長三角相比，中央政策的邊際效應在遞減——通過國家戰略來帶動一個區域的發展，在市場環境越來越成熟的背景下，其邊際效應呈遞減之勢，經過深圳特區開發、浦東新區開發之后，再到濱海新區這一波，正落在邊際效應比較低的階段——因此，如今想通過單純的國家戰略來給某個區域一個位置，很可能已經不太奏效，更多的只是給了一個名正言順的政策信號。”

因此，從這個角度來說，今時今日的各種經濟圈、經濟區或城市群，需要從新的發展思路出發，尋找新時期的區域發展新路徑。

03 群城計

在中國進入城市化發展的加速階段，出現了一個獨特的現象，這就是城市群的興起。也正因為如此，國家“十一五”規劃綱要明確提出要把城市群作為城市化發展的主體形態。2009年一系列區域政策的出臺，也透露出相關的指導思路。

與此同時，國際金融危機使外源性為主的經濟區域慘遭波及，尤其令長三角、珠三角諸多城市賴以發展的出口制造業遭受重大打擊，其后續發展出路令人深思。而金融危機來臨，使得不少企業選擇合并或合作的方式“捆綁過冬”，從區域經濟的角度看，經濟圈內的各個城市，在經濟寒冬期也有意識地“抱團取暖”。

醞釀多時的《珠三角地區改革發展規劃綱要(2008-2020年)》就明確提出：廣州市要進一步優化功能分區和產業布局，建成珠江三角洲地區一小時城市圈的核心，提高輻射帶動能力。而強化廣州佛山同城效應，將攜領珠江三角洲地區打造布局更為合理、功能更為完善、聯系更為緊密的城市群。

在武漢，年初武漢市人民政府秘書長譚仁杰就表示，武漢城市圈綜合改革配套方案獲批一年多來，區域內各城市加強政府、產業、科技、生態等方面的交流與合作，聯動效應逐步顯現。去年，武漢市先后利用中博會市長論壇、長江沿岸中心城市協調會等契機，邀請城市圈另外8市領導來武漢開展座談、對話和交流；武漢各區、開發區、市直各部門分別與城市圈內30多個區縣建立友好關系，開展項目和產業對接轉移，區域內領導雙邊交流得到加強。同時，積極引導和支持行業協會、商會等中介機構、民間組織發揮橋梁作用，以產業合作為載體，著力推進區域經濟一體化。

今天，當我們歷史性地回顧改革開放，可以清晰地看出中國區域經濟戰略思路的漸進過程。

20世紀80年代，中國在東部沿海地區最先實施改革開放，先后的次序是從珠三角到長三角再到環渤海。而后，東部沿海地區與其他地區的經濟發展差距開始不斷加大。到21世紀初，提出了區域協調發展的重要戰略。

中央對促進區域經濟協調發展的重視意義深遠，它標志著中國經濟由“單極增長”進入更加強調互動協調發展的“多輪驅動”，中國區域經濟從此進入協同發展新時期。

04 第四極

也正是由于上述國家區域經濟政策的頻頻出臺，以及經濟圈、經濟區或城市群的“顯性化”，使得中國區域經濟開始出現兩大現象。

一方面，協同發展成為主旋律，無論是中央政策的政治要求還是經濟發展的客觀形勢，區域與區域之間的經濟聯動行為越來越多。但與此同時的另一方面，隨著聯動的加強，區域與區域之間的競爭也越來越為社會所關注，對“第四極”的爭奪就是典型的例子。

所謂“第四極”，是指在長三角經濟圈、珠三角經濟圈和環渤海經濟圈所形成的三大經濟增長極之后，中國經濟發展的第四個增長極。由于歷史發展原因和現實發展實力，前三個增長極基本上“座次”排定，爭議不多。也正因此，關于誰是中國經濟的“第四增長極”，也就成為大家關注的焦點。

這種爭奪來自于格局的不明朗性。南部沿海的北部灣經濟區，東南沿海的海峽西岸經濟區，西部的成渝經濟區，甚至中部的武漢城市圈、長株潭城市群、中原城市群等等，都不約而同地提出要打造中國區域經濟的第四個增長極。

對于“第四極”的說法，既有社會專家學者和民間熱心人士的熱心討論，也有政府官員的言語提及。比如，武漢官方報紙《長江日報》就曾如此描述：“昨日，市政府常務會議聽取了武漢城市圈成功申報國家級改革試驗區的工作匯報，市長李憲生指出，國家批準以武漢為主導的城市圈綜合配套改革試驗，明確了武漢及其城市圈經濟作為中國經濟增長第四極的地位。”

當然，“第四極”這一經濟概念，本身也具有不同定義，包括武漢城市圈在內的不少地方政府在涉及“第四極”概念之時，都從某一經濟數據角度或區域重要性而言。也正因為如此，目前“第四極”似乎處于“見者有份”的階段。

2009年，隨著國家戰略層面的海西經濟區等成員的加入，這一爭奪也呈現升級之勢。專家認為，“第四極”花落誰家，還需拭目以待。在今后相當長一段時間內，它仍將是關注區域經濟的各方人士討論的熱點之一。

05 產業轉移

國際金融危機的爆發和蔓延，以長三角經濟圈和珠三角經濟圈為代表的沿海發達區域的經濟受到了劇烈沖擊，其經濟發展模式也受到了強烈挑戰，經濟結構調整和產業升級成為新時期新階段工作的重中之重。與此同時，受金融危機影響較小的中西部地區，長久的蓄力也令其處于一個產能“洼地”。

東部地區傳統加工制造業面臨著巨大成本壓力，為提高競爭力，東部地區不斷推進產業結構調整升級，逐漸轉向重點發展高新技術產業、現代服務業、先進制造業及循環經濟，而將傳統加工制造等產業向中西部地區轉移，尋求更低廉的勞動力成本、土地成本及商務成本。由此，東部沿海與中西部地區，產業轉移和產業承接的形勢也水到渠成。

區域方面，以西部重慶為例。重慶市除成功引進美國福特、TRW，英國BP，日本本田、五十鈴等世界500強企業外，在承接國內產業轉移中成功引進了格力、美的、海爾、長虹、中集、徐州重工、中船重工、雙錢輪胎等一大批國內知名企業。通過引進和培育，全市工業初步形成了汽車摩托車、裝備制造、材料工業、石油天然氣化工、電子信息、能源和輕紡等勞動密集型產業“6+1”支柱產業。

產業方面，以紡織業為例。今年上半年，中西部地區紡織業固定資產投資增速加快，其中，湖南同比增長15.56％，河南同比增長19.13％，江西同比增長30.25％，安徽同比增長41.57％。從投資的結構可以看出紡織服裝業向中西部地區轉移態勢明顯。紡織業加快向中西部地區轉移，與這些地區的土地、勞動力等優勢息息相關。在中西部地區，紡織企業可以降低近40％的成本。目前中西部地區也紛紛出臺相關政策，主動承接東部地區紡織產業的轉移，也加速了產業轉移的進程。

據相關媒體報道，專家預計今后我國產業轉移規模將越來越大。“到2010年，廣東、上海、浙江、福建4省市需要轉出的產業產值將達到1.4萬億元。”合肥經濟開發區管委會一位專家說。

他認為，今后產業轉移的層次越來越高，出現了“先進制造業和現代服務業同時轉移”的情況，因為部分企業面對日益擴大的國際、國內市場，需要增資擴產，而不愿意繼續在沿海地區進行，轉移到內地來重新選址投資，同時在沿海地區的原有產能繼續保持。

06 新型工業化

在產業轉移和產業承接的大背景下，“新型工業化”正成為地方經濟發展的新一個“熱詞”。

以往的制造業發展模式，集中于產業低端，一大批重化工污染項目使得工業化的推進蒙上了一層環境陰影。可以說，新型工業化不僅是向產業鏈高端進軍的時代要求，也是新時期堅持科學發展觀的重要路徑。

因此，在眼下，無論是位于東部沿海的環渤海經濟圈、海峽西岸經濟區和北部灣經濟區，還是中部的長株潭和“大武漢”的“兩型社會”實驗區、西部的成渝“城鄉統籌”實驗區，各地地方政府都將“新型工業化”作為新的工業經濟的發展標準。

在鄱陽湖生態經濟區的中心區域江西，正大力發展低碳經濟，堅持走新型工業化道路。隨著江西賽維、江西晶大、上海卡姆丹克、通用太陽能等一批企業的落戶，作為清潔能源的太陽能光伏產業發展勢頭良好。到2012年，全省光伏產業銷售收入將達到3500億元；作為節約能源的半導體照明(LE0)產業，到2012年，江西省LED產業年銷售收入將突破1000億元。

在“兩型社會”實驗區的長株潭，大力主張：“資源友好型”與“環境節約型”的“兩型”，著力點更是推進“新型工業化”與“新型城市化”的“兩型”。為了確保各項試點改革措施穩步推進，《長株潭“兩型社會”綜合配套改革試驗區重點建設與改革目標責任考核辦法》應運而生，2009年考核范圍從3個城市拓展到省發改委、統計局等有關省直部門，并納入全省公務員考核指標體系。

當然，“新型工業化”不是一劑“包治百病”的靈丹妙藥。仔細觀察我們還可發現，不少地方在新型工業化道路上都不約而同地提出“現代制造業基地”、“區域金融中心”等口號，使得產業布局同質化和產能過剩的隱憂不斷。

同時，個別地方以“新型工業化”之名，行“先污染后治理”的經濟發展老路之實，更值得警惕。

07 高鐵交通圈

武漢到廣州!高速列車!3小時到達!

“要想富，先修路”，古人遺訓在今天依舊實用。在區域經濟協同發展、承接產業轉移的大背景下，區域交通的樞紐和輻射功能成為重要一環，而高速鐵路的建設，將在這一輪區域經濟發展格局中，體現出它的前所未有的強大威力。

盡管截至本刊發稿之時，武廣高鐵的具體通車時間仍舊還沒有對外公布，但是可以肯定的，這一世界首條時速350公里鐵路幾乎已經讓人感覺到了它“轟隆隆”的車輪轉動之聲。

一輛輛武廣高速列車將在廣州、長沙、武漢三大城市之間往返飛馳，這條鐵路客運專線北起武漢新火車站，途經江夏、咸寧、岳陽、長沙、株洲、衡陽、郴州、韶關、清遠和花都，南到番禺的廣州新火車站。令人震撼的是，通車后，武漢至廣州的運行時間將由現在的10小時30分縮短至3小時左右。

傳說中的武漢“3小時交通圈”終于在此變成現實。廣州媒體驚呼：“這條鐵路，除了給大家帶來出行便利外，還將給這三個樞紐城市帶來布局、規劃和建設方面的巨大變化。不用多久，在這三個城市，你將會看到一幅幅與今天截然不同的畫卷。”

武廣高鐵使得武漢、長沙和廣州成為“高鐵交通圈”的吃螃蟹者，但它將不是個例。目前，重慶、成都、南京等眾多城市都提出輻射全國將打造“5小時交通圈”、“8小時交通圈”等“高鐵交通圈”。

如果將北京作為此輪高鐵交通圈的參照系，根據規劃，到2012年，我國將有1.3萬公里客運專線及城際鐵路投入運營，基本建成以“四縱四橫”為骨架的全國快速客運網，屆時，將形成以北京為中心，到全國絕大部分省會城市的1小時至8小時交通圈。

“四縱”是指北京－上海、北京－廣州、北京－哈爾濱(大連)、上海－杭州－寧波－福州－深圳：“四橫”指青島－石家莊－太原、徐州－鄭州－寶雞、南京－武漢－重慶一成都、杭州－南昌－長沙，并建成長三角、珠三角、環渤海地區及其他城市密集地區的城際鐵路系統。

具體來看，以北京為中心的1小時交通圈涵蓋天津、石家莊、唐山、秦皇島、張家口、承德等城市；2小時經濟圈涵蓋鄭州、濟南、沈陽、太原等：3小時交通圈涵蓋南京、合肥、呼和浩特、包頭、長春、大連等；4小時交通圈涵蓋上海、杭州、武漢、西安、哈爾濱等；5小時交通圈涵蓋南昌、長沙、重慶、成都、蘭州、寧波等；6小時～7小時交通圈涵蓋廣州、深圳、福州、廈門、貴陽、銀川、西寧等。

以往乘客坐長途列車需要一天一夜、兩天兩夜的時代，正在成為歷史。而眼下，不少人靜靜等待著武廣高鐵正式開通的那一刻。

有消息說，目前武廣高鐵在廣州方面是以12月20日為通車日期倒計時進行工作的。對于這個首“吃螃蟹者”，有人感嘆：歷經四年建設的武廣客運專線即將在年底開通，這將在中國交通史上寫下濃墨重彩的一筆，南中國的幾億人口的生活方式將從此改變。

08 地鐵建設潮

高鐵時代的到來，使得區域與區域之間的時空距離和心理距離驟然縮小。但與此同時，隨著各地區中心城市的不斷“膨脹”，城市內部的交通反而慢下來了。

堵車，這一“大城市病”似乎正在席卷中國各個城市——2009年《新經濟導刊》調研組在青島、大連、南寧等地采訪時，就“有幸”感受各地的堵車狀況。

于是，為了解決這一日益突出的問題，伴隨著城際高鐵的浪潮，城內地鐵的浪潮也隨之而來。尤其在保增長、擴內需的“主旋律”下，國內的城市軌道交通建設在沉寂7年之后再次呈現火爆局面。此前，住房和城鄉建設部透露，目前國務院已批復22個城市地鐵建設規劃，總投資達8820.03億元。

2月10日，長沙城市快速軌道交通建設規劃正式獲國家批準立項。長沙市建委主任、市軌道辦主任陳魯青透露，今年內將啟動軌道交通2號線建設。根據報國家發改委審批的《長沙市城市快速軌道交通近期建設規劃》，2015年前實施2號線一期工程和1號線一期工程；2020年前實施2A線工程和3號線一期工程。2號線連接大河西先導區的高新開發區和武廣新長沙站，經過五一大道；1號線沿芙蓉路修建，2A線連接星沙－馬坡嶺城市東次中心和武廣新長沙站，3號線沿勞動路連接河西高校區和武廣新長沙站。

在南京，已有兩條地鐵線路通車。在此輪“地鐵浪潮”中，南京也及時擴大了地鐵規劃版圖：南京主城原規劃8條地鐵，在新規劃中增加到10條線。增加的兩條地鐵線，其中一條貫穿珠江路，原規劃中的6號環線“拆”成了兩條。在最新的地鐵規劃中，原地鐵6號線東半環變身機場快線，西半環則成為9號線。

而“老牌地鐵城市”北京，2009年，北京軌道交通在施線路達到了13條，預計到2015年，13條新線將陸續建成。北京市規劃部門還透露，到2020年，北京地鐵規劃線網將由19條線路組成，北京軌道交通運營總里程隨之猛增至561.5公里，有望成為世界上地鐵線路總長最長的城市。

住房和城鄉建設部城市建設司司長陸克華透露，目前已獲準建設的79條軌道交通線路不包含目前正在建設的線路，都是新增加的。這意味著，到2015年，我國建成和在建的軌道交通線路將達到158條，總運營里程將超過4189公里。

事實上，地鐵建設熱在我國并非首次出現。由于擔心全國地鐵建設出現一哄而上的局面，國務院曾兩次叫停地鐵立項。對于此輪地鐵建設潮，國家發改委基礎產業司司長王慶云表示，發展城市軌道交通，短期內能拉動固定資產投資，有利于消除國際金融危機對我國實體經濟的影響，促進經濟平穩較快發展。

09 總部經濟

近年來，《新經濟導刊》對中國城市總部經濟的現象予以了較多關注，實是緣于該區域經濟現象正普遍出現于各地區的中心城市。

在全球金融危機爆發一年多后，世界經濟開始進入復蘇軌道，但仍面臨許多不確定因素。在金融危機大背景下，國內經濟發展中長期積累下來的一些矛盾集中反映出來，主要是經濟結構和產業結構不盡合理，區域發展差距較大，一些對經濟長遠發展具有重大影響的產業自主創新能力不強等。

北京市社會科學院院長劉牧雨認為，總部經濟作為一種新的經濟形態，符合科學發展觀的要求，對提升我國自主創新能力，推動城市經濟轉型升級，加快區域合作發展，提升我國在全球價值鏈體系中地位具有重要的戰略意義。

據不完全統計，目前明確提出要大力發展總部經濟的城市，不下30個。其中，北京、上海、廣州、成都、南京、重慶等城市更是將總部經濟的發展作為城市經濟發展的重要支撐力量。

10月，北京市社科院中國總部經濟研究中心出版了《中國總部經濟發展報告(2009～2010)》，發布了由北京市社會科學院中國總部經濟研究中心完成的“全國35個主要城市總部經濟發展能力排行榜(2009)”，引起社會的廣泛關注。

該排行榜評價結果共劃分為四個能級：第一能級為北京、上海、廣州和深圳：第二能級為杭州、南京、天津、成都、青島、武漢和寧波；第三能級為廈門、大連、重慶、沈陽、長沙、濟南、西安、鄭州和合肥；第四能級則包括太原、長春、哈爾濱等共15個城市。

對于中國各地中心對總部經濟“一哄而上”的熱情，業界專家在不斷為總部經濟理論作出完善的同時也善意提醒，各個城市要根據各自的發展水平，制定不同和發展不同層次的總部經濟。

10 區域經濟智庫

伴隨著中央政府一系列區域經濟政策的出臺，伴隨著產業轉移與產業承接的時代潮流，伴隨著總部經濟等區域現象的興起，各級地方政府在制定區域經濟政策時，也越來越面臨著理論與實踐相結合的工作需求。

在這個過程中，區域經濟學也逐漸成為一門“顯學”，而一些區域經濟的官方和民間智庫，也隨之迎來一個全新的廣闊舞臺。

所謂智庫，即智囊機構，也稱“思想庫”或“智慧庫”，英文稱呼“think tank”。是指由專家組成、多學科的、為決策者在處理社會、經濟、科技、軍事、外交等各方面問題時出謀劃策，提供最佳理論、策略、方法、思想等的公共研究機構，是影響政府決策和推動社會發展的一支重要力量。嚴格意義上的智庫是一種相對穩定的、獨立于政府決策機制的政策研究和咨詢機構。

實際上，“智庫行為”在如今的中國越來越受到重視。一個重要標志，就是被稱為中國“最高級別”智庫的中國國際經濟交流中心在2009年高調成立，以及它在今年7月在北京主辦了“2009全球智庫峰會”。

專家評論表示，作為國家“軟實力”建設的重要組成部分，中國正在借鑒西方國家的“智庫”模式來提升應對各種復雜重大挑戰的能力。而作為地方經濟發展的有力支撐，區域經濟智庫也將大大提升地方政府應對各種復雜重大經濟問題的策略。

一個重要現象是，中國新型的智庫在體制和制度各方面正煥發新的風采。中國原有的智庫(特別是高級智庫)多為“官辦”，只有極少數是“民辦”。目前，一批民間智庫正在進入良性發展軌道，比如天則經濟研究所、中國區域經濟研究院、東中西部區域發展和改革研究院、北京方迪經濟研究院等，最近幾年都獲得了較大的發展。

與此同時，一批新的民間智庫也漸漸多了起來。在2009年，也有如廣州趨域經濟研究所等NGO組織的出現。業界專家認為，民間區域經濟智庫的勃興，將可能為中國的區域經濟發展帶來全新的發展思路。

[深度]區域政策是否遭遇“邊際困境”?

隨著政策從“優惠”到“普惠”，單個經濟區的政策優勢，顯然不可同日而語。

11月25日，一則有關區域經濟的報道成為各大新聞網站的“頭條”，并隨即被眾多媒體轉載。

引發這一“新聞報道”的“新聞”，源于近日國務院批復的《中國圖們江區域合作開發規劃綱要》正式對外發布。

自今年1月國家發改委發布《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020年)》后，國務院先后批復了海峽西岸經濟區，關中一天水經濟區，江蘇沿海地區，橫琴、遼寧沿海經濟帶，中部地區，和圖們江區域等一系列規劃。

這則名為《國務院今年批復7個區域規劃，新經濟版圖成型》的報道點明，隨著圖們江區域的開發上升為國家戰略，今年批復的區域經濟規劃數量是過去四年的總和，出臺速度前所未有。

年初，在接受《新經濟導刊》采訪時，國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部部長張軍擴曾指出：“中國的區域經濟增長，已經由‘單極增長’進入到‘多輪驅動’的階段。”

中央政府在區域經濟發展戰略方面連出重拳，也引發了本刊重點跟蹤報道，并推出了貫穿整個2009年的《調研中國：多輪驅動的新經濟增長極》大型系列專題。

一年來，本刊走訪了中國眾多以中心城市為核心的經濟圈或經濟區，深入了解在中國區域經濟戰略的“大變局”背景下，那些上升為國家戰略、或正在申請成為國家戰略的經濟區所面臨的機遇。與此同時，隨著區域規劃的連續出臺，“國家戰略”數量的不斷增多，其背后的邊際效應問題，也成為本刊重點思考的一大要點。

所謂“區域經濟政策的邊際效應困境”，主要是指，在市場環境越來越成熟的背景下，上升為國家戰略的經濟區數量越來越多，政策從“優惠”到“普惠”，其邊際效應將呈遞減之勢。

主要基于以下現實：從上世紀80年代改革開放之初的深圳特區、90年代的上海浦東新區，到21世紀的天津濱海新區、武漢和長株潭“兩型社會”實驗區、成渝“城鄉統籌”實驗區，再到如今的北部灣經濟區、海西經濟區等，以及為數不少的次層級的保稅區等等，政策的“遍地開花”，也從一定程度上宣告了當年深圳特區和浦東新區所獨享的優惠政策，如今為眾多經濟區所共有。

換句話說，隨著政策從“優惠”到“普惠”，單個經濟區的政策優勢，顯然不可同日而語。而數量眾多的經濟區，在上升為國家戰略層面以后，也將同樣面臨眾多享有同樣經濟優惠政策的“競爭對手”。

一個顯著的事實是，深圳和上海(尤其是浦東新區)之所以能夠迅速崛起，除本身的地緣優勢、要素稟賦等因素外，中央政策和資金的大力支持，也是重中之重。

上個世紀，市場經濟在中國還處于培育建立階段，深圳和上海浦東新區首先處于非充分競爭的市場環境中，各種“含金量”較高的政策優勢，令其經濟改革實驗的“比較優勢”十分明顯。

2006年，天津濱海新區的開發開放上升為國家戰略，成為繼深圳、上海浦東之后的新特區。“應當承認，濱海新區的發展有其不利的條件與珠三角、長三角相比，中央政策的邊際效應在遞減。經過深圳特區開發、浦東新區開發之后，再到濱海新區這一波，正落在邊際效應比較低的階段。”此前，本刊特約顧問韓忠亮教授曾表達了這樣的觀點。

在本刊采訪過程中，一位不愿透露姓名的官方智庫研究員表示，近幾年的國家區域發展戰略，根據不同需要劃出了一些“先行先試”區域，有些是改革開放實驗的“特區”，比如深圳特區，有些是培養輻射和帶動經濟圈的增長極，比如上海浦東新區和天津濱海新區，有些是重點貫徹實施科學發展觀的實驗區，比如武漢和長株潭“兩型社會”實驗區、成渝“城鄉統籌”實驗區。總體來講，這些政策規劃是需要的，但也要防止“碎片化”結果。

據本刊了解，眼下，爭奪“國家戰略”，已經成為不少地方政府經濟工作的“重中之重”。

“大家都有一個共同的心態，對于這些優惠政策如果大家都沒有而你有就是優勢，而大家都有了但你沒有就是劣勢。”這位研究員說，“但是，地方政府也有可能偏離‘先行先試’的歷史使命軌道，而一心只想拿到優惠政策，以便于進行城市宣傳和招商引資。”

另一個可能出現的現象則是，一些地區在努力爭取成為限制開發區或禁止開發區的政策，其真正的目的是，給我財政支持，但回頭想發展什么照樣悄悄發展。

“事實上，在市場經濟條件下，每個地方要發展經濟，都要提出一個定位來吸引外資，這是很正常的。地方政府怎么提出發展口號都沒事，但如果中央要給予優惠政策一定要非常慎重。”另一位區域經濟專家在接受采訪時候說。

在他看來，區域經濟的發展離不開中央支持，不過這個支持應該側重于市場經濟體制的完善，一旦實質性的政策支持的差距搞得太大，就很容易破壞統一市場，扭曲資源的優化配置。一旦數量過多，邊際效應也會不斷顯現出來。

張軍擴對本刊記者表示，最高境界的區域政策，其實就是非指向性的政策，是統一市場的政策，但就目前中國區域經濟的發展階段來看，離這一步還有不小的距離。

上世紀80年代，與深圳共同獲得經濟特區資格的還有珠海、汕頭、廈門，此外還有大連、秦皇島、湛江等14個沿海開放城市，但并不是每一個地區都能成為經濟輻射力極強的增長極。

從這個角度來說，今時今日的各種經濟圈、經濟區或城市群，還需要從新的發展思路出發，尋找新時期的區域發展新路徑，才能形成各自區域的核心競爭力。

[深度]區域經濟智庫迎來“中國春天”

政府是掌舵者，智庫擔當起“智力劃槳人”的角色。

北京方迪經濟發展研究院(以下簡稱“方迪研究院”或“方迪”)，在京城北三環倫洋大廈擁有一層寬大的辦公場地，以此作為“智力生產”的“大本營”。

成立四年來，它的研究業務迅速從北京中關村擴展，遍及唐山、沈陽、南京、青島等眾多中心城市。它以區域經濟智庫的身份，與這些城市的政府機構合作，為他們在制定經濟策略時提供智力支持。

作為中關村經濟、總部經濟等領域的權威研究機構，方迪研究院可謂扣住了中國區域經濟“大變局”的時代脈搏。它的誕生和發展，昭示著區域經濟智庫的“春天”正在來臨。

而民間智庫的勃興，一方面契合了時代和現實需求，是中國區域經濟發展大變局的時勢使然；另一方面，也是中國智庫行業突破傳統體制走向市場化的分水嶺。

“智力劃槳人”的新機遇

中國的區域經濟版圖，大致可以劃分為東中西三部分，由于歷史積累、要素稟賦和中央政策等綜合因素，呈現出東部發達、中部次之、西部滯后的整體發展格局。

為了改變長期以來中國區域經濟發展不平衡的狀態，中央政府先后實施了西部大開發、振興東北老工業基地和中部崛起等戰略。最近幾年，隨著國家區域經濟戰略的不斷發展，區域經濟政策指向不斷深入，各類經濟圈、城市群和經濟區逐漸在東中西三大版圖上形成全新的發展格局。

特別是白天津濱海新區成為繼深圳和浦東之后的“新特區”以來，武漢和長株潭“兩型社會”實驗區、成渝“城鄉統籌”實驗區、廣西北部灣經濟區、海峽西岸經濟區等一大批新型經濟區相繼進入國家戰略層面，中國的區域經濟發展呈現出“百花齊放”的歷史新局。

而始于美國次貸危機的國際金融危機在2008年下半年全面爆發，令中國東部沿海的原有經濟發展模式受到挑戰，在保增長擴內需的政策背景下，產業轉移與產業承接的成為必然。這進一步加劇了區域經濟格局的變化。

由此，區域經濟學也愈發成為一門經世致用的顯學。

“國際經濟環境不斷變化，中國區域經濟不斷發展，區域競爭的加劇和區域交流合作的加強，給各級地方政府(尤其是作為執行者的城市區級政府)的政策制定提出更高的要求。”方迪研究院院長趙弘說，“在此背景之下，單純依靠政府來做決策已經不能滿足經濟發展的需要，政府的決策過程越來越需要外部的智力支持。”

“政府是掌舵者，智庫擔當的則是‘智力劃槳人’的角色。”趙弘進一步補充說。

與此相應，在市場經濟條件下，政府的智力需求對“智力劃槳人”的服務質量也提出了更高的要求，智庫行業也由此面臨著如何才能滿足市場需求的問題。

就目前看來，傳統的以大學科研機構和官辦研究機構為代表的智庫，在體制、職業化等層面有著諸多掣肘。

大學往往以“導師+學生”形成智庫團隊，優點是成本低、穩定性高，但是，由于學生尚處于學習階段，本身的學識和經驗比較欠缺，在利益分配上也由導師單方面決定。這些因素使得大學智庫團隊在科研質量和團隊積極性等方面面臨風險。此外，大學科研機構更側重純理論研究，對實踐運用層面相對陌生。

官辦科研機構的科研人員，在完成上級政府指定課題之外，往往也承擔著為政府提供智力支持的職能。那些純市場化的智力服務行為，往往由一位研究人員承接課題，然后由其組織相關成員(兼職形式)組成臨時性團隊展開工作，同樣不可避免地面臨著團隊穩定性差、利益協調難、隊伍管理難等難題。

此外，這兩類機構在為政府提供決策服務的同時，本身還擔負著其他更多的本職工作，這些因素，使得大多數為政府提供的市場化的“智力劃槳服務”還停留在“以個人智力為單元”的階段。

從根本上講，傳統的智力服務模式很難形成職業化的專業智庫。也正因為如此，這給市場化的智庫的誕生和發展，提供了全新的時代機遇。

方迪的市場化路徑

在中國，目前已經出現一批以天則經濟研究所、方迪經濟發展研究院、北大縱橫管理咨詢集團等為代表的民間智庫。其中，由“總部經濟理論”創始人趙弘所創辦的方迪經濟研究院，則是區域經濟領域內的代表。

1984年到1998年期間，趙弘在太原理工大學執教，此后進入北京社科院從事經濟研究工作。豐富的人生經歷，讓他對中國各類智庫的特點了如指掌。2004年6月，在北京社科院的支持下，趙弘在體制上嘗試突破，創辦了北京方迪經濟發展研究院。

由于在中關村創新經濟和總部經濟等研究領域成果顯著，此前，北京社科院先后成立了由趙弘擔任主任的北京社科院研究院“中關村發展研究中心”和“中國總部經濟研究中心”，方迪就是在此基礎上成立的。

“我們屬于民間的智庫，由北京市民政局批準設立、由北京市社會科學界聯合會作為行業主管，是在市場化框架下建立起來的非營利組織(NGO)，具有獨立法人資格。”趙弘說。

為了聯合各方資源優勢，目前，“研究院”與兩個“中心”采取了一個團隊、一體化運營的形式。

事實上，方迪在體制上的一些特點，諸如它的傳統體制淵源、NGO性質以及發展軌跡，與全球著名智庫——蘭德公司有些相似，同時也體現出時代轉型背景下“先行先試”的特點。

方迪主要從事首都經濟、總部經濟、區域發展規劃、產業發展規劃、城市發展戰略等領域研究和咨詢業務。趙弘說，“我們一直注重理論與實踐的結合，注重專家團隊的培養和專家資源的整合，注重咨詢方法體系與知識庫的建設，注重項目管理流程的優化和工作效率的提升。”

作為民間智庫的先行者，方迪在市場化、專業化和職業化等方面進行了探索和突破。

在市場化方面，方迪與課題委托方以項目合同制展開工作，按照一整套復雜而有序的業務流程分三階段展開科研工作，最后提交課題委托方組織評議審查，直到服務對象認可為止。

在專業化方面，方迪則嘗試建立全新的科研生產方式和平臺，摒棄了傳統“以個人智力為單元”的初級模式，形成有管理、有層次的整體工作機制，將個體勞動轉變為集體智慧。

在職業化方面，則根據腦力勞動的特點進行合理的利益制度設計，引進德才兼備(學術之德，科研之才)的高學歷人才，圍繞研究院的業務重點，打造出一支職業化的區域經濟智庫隊伍。

成立以來，方迪先后完成科技部委托課題、國家自然科學基金課題、國家社科基金課題等眾多國家級課題；同時，還承接了北京、廣州、重慶、杭州、武漢、沈陽、太原等全國10多個中心城市有關政府部門委托的各類項目200余項，業務范圍遍及東中西部各地區。諸如《豐臺總部基地項目策劃》、《北京未來科技城開發建設與發展戰略研究》、《首鋼涉鋼部分整體外遷后產業發展戰略研究》等眾多影響力課題(項目)皆由此誕生。

隨著時間的推移，“方迪”這一智庫品牌漸漸確立，尤其在“總部經濟”領域形成了獨特的核心競爭力。與此同時，品牌效應也逐漸發揮“威力”，眾多政府部門紛紛找上門來尋求智庫支持。

2009年6月，由北京市委宣傳部組織出版的《科學發展在北京》一書中，將方迪歸類為“兩新組織”(新經濟、新社會)中的新社會組織，認為“方迪研究院折射‘新社會組織’能量”，并評價道：方迪研究院的成長歷程表明，新社會組織有能力逐步承擔政府部門在行政機構改革后轉移出來的部分職能，成為連接個人、企業與黨和政府的橋梁及紐帶，進而在提供公共服務、反映利益訴求、擴大公眾參與、增強社會活力、促進社會發展等方面發揮越來越重要的作用。

區域經濟智庫重點服務于政府部門，來自政府的肯定，也意味著智庫行業正迎來“春天”。

盡管如此，趙弘同時也特別強調，作為專業化的智庫，必須遵循科學的嚴謹態度，堅守中立的職業立場，讓自己利益獨立、觀點獨立、聲音獨立，才能真正用智慧為社會經濟發展而“劃槳”。

[對話]張軍擴：區域效率與公平可以兼顧

一定要從理念上認識到，經濟活動的聚集和利益關系的平衡是可以實現的。

年初，在推出《調研中國：多輪驅動的新經濟增長極》系列專題之時，張軍擴專門就區域經濟發展新格局為我們做了總體的觀察和梳理。年底，系列專題接近尾聲，我們再一次與張軍擴面對面，既是回訪，也是新起點的對話。

這一次，張軍擴剛剛從印度考察歸來，他說，中印經濟，尤其是在區域經濟之間的發展差距，令他對中國的政經戰略更加充滿信心。先行先試。

漸進改革是最重要特征

《新經濟導刊》：近年來，中央的區域政策力度前所未有，尤其是2009年以來，連續出臺了包括珠三角、海峽西岸、圖們江區域等一系列規劃，是否意味著中國區域經濟戰略正在發生重大變化?

張軍擴：應該說，重大變化是有的。十年前，為了應對亞洲金融危機，國家提出要“擴大內需”，西部大開發(1999年提出)就是其中的戰略之一。十年后，中央的一系列區域規劃政策，和此輪國際金融危機的應對也有一定關系。

當然，應對金融危機只是一個切入點，更多的還是從平衡區域發展格局，擴大內需，進行經濟結構調整和產業升級角度而做出的重大決定。比如，結合發展我國裝備工業的需要提出的振興東北老工業基地戰略等，很大程度上都是從平衡區域經濟發展的角度出發的。

從我們自己的觀察來看，總的來講這些大的發展戰略取得了非常好的效果，不管是從地區經濟的發展，還是人民生活水平的提高等方面都是如此。而且我們的跟蹤調查也發現，特別是從2003年以來，我們國家的區域發展差距是在逐步縮小的。這主要是基于兩個指標：一個是各省市人均GDP基尼系數的差距，另

一個是人均GDP最高值和最低值的差距，二者都在縮小。

《新經濟導刊》：2007年，您曾表示：“區域發展將朝著什么方向前進?區域間差距的縮小到底是發展過程中的暫時現象。還是發展中的一個重要拐點?有待觀察。”兩年過去了，這種觀察有什么新的進展?

張軍擴：兩年并不是一個很長的時間，我們還在跟蹤觀察當中，到目前為止，所謂的拐點還沒有到來。但可以肯定的是，我國的區域戰略和政策走向已經有所改變。在區域發展理念上，已從平衡發展向協調發展轉變；在區域指向上，從行政區向功能區轉變：重點發展區域已從開發區向綜合配套改革試驗區轉變；對區域發展的要求和考核上，從注重經濟發展指標向注重全面協調可持續發展轉變。

導致區域增長中心變化的深層原因有兩個，一是發展過程中的階段性因素；二是國家政策傾向的轉變。在這樣的背景下，雖然不同區域的絕對差距仍然很大，但相對差距有所縮小；并且，各個區域依托自身優勢形成的產業分工越來越明顯，如有的區域的優勢是資源豐富，有的區域科技、商貿基礎扎實，有的區域則在裝備制造業上有所建樹。區域分工形成的另一個結果就是，區域合作步伐逐步加強。

《新經濟導刊》：區域發展戰略是改革開放的重要組成部分，實際上也是逐漸推進的。我國的區域經濟發展怎樣體現了改革思路?

張軍擴：當年，鄧小平提出改革開放，批準建立深圳經濟特區，提出“摸著石頭過河”的觀點。現在回過頭來看，“摸著石頭過河”不僅成為貫穿于整個中國改革過程的重要思想，也構成了中國漸進改革的最重要特征。以增量和局部改革帶動全局改革，這實際上是中國漸進改革最主要也是最為直觀的特征。這種改革思路可以說貫穿了中國改革的全部過程。對中國區域經濟，當初小平同志提出東部率先發展的戰略，實際上也是考慮了到一定時候要實現平衡的問題。

縱向看來，目前我國區域戰略和政策正處于促進區域協調發展時期。我國區域戰略和政策演變大致分為三個階段：扶持內陸地區發展時期(1952-1978年)，鼓勵沿海地區率先發展時期(1979-1999年)，促進區域協調發展時期(1999年至今)。目前區域協調發展時期面臨著很多機遇，比如重點區域政策、生態區域政策、能源基地政策、貧困區域政策等。

中國改革的實踐說明，通過逐步和局部的制度調整，積少成多，由量變到質變，不僅有可能實現經濟體制的整體轉變，而且有可能在轉變過程中保持經濟體制的相對有效性，從而在實現體制變革的同時實現經濟的快速增長。這是一條十分重要的經驗。

當一項改革影響重大，一下子很難在全國范圍內普遍實施時，往往首先在部分地區進行實施和試驗。不論是改革政策還是開放政策，許多政策在全國推行前，都曾經在某個或某幾個省市進行試驗。從深圳特區和上海浦東新區，到天津濱海新區，再到近年批復的成渝、長株潭等實驗區以及其他一批經濟區，都在強調其“先行先試”的帶頭作用。總的看來，這依然是“摸著石頭過河”這一思路的深化。

協調發展，要素聚集與流動需充分

《新經濟導刊》：近年來，區域發展理念中提得較多的是“區域經濟協調發展”。我們是一個擁有960萬平方公里國土的國家，怎么樣發展才算是一種理想的平衡?也即我們提出的區域經濟協同發展，怎么樣一種格局才符合平衡發展的愿望?

張軍擴：事實上，這也是這幾年我們一直在重點探討的問題，也只有把這個問題搞清楚了，才能搞清楚哪些政策是符合區域協調發展的方向的，哪些是不符合的?

去年世界銀行有一個報告，叫做《重塑經濟地理》，寫得非常好。它的一個基本的總結就是，近代以來，最明顯特征就是要素和經濟活動在向局部地區不斷聚集，那些經濟環境好，資源承載力大，城市分布就密集一些。比如，日本主要集中在三大城市區，美國主要集中在東部沿海地區，這是一個規律。

城市化實際上就是一個聚集的過程。中國同樣如此。就我們全國來說，每個地方也都是資源、資金、人才和經濟活動在不斷向局部聚集，只不過程度不同。

這份報告同時觀察到另外一個重要的現象，區域之間在利益方面的平衡和協調關系。聚集是一個過程，但這個聚集的過程并不必然和區域之間的利益平衡關系相矛盾，它可以通過很多的制度安排來實現協調發展。

《新經濟導刊》：那么，目前我國區域之間的利益平衡關系面臨著怎樣的矛盾?制度安排需要從哪些方面予以考慮?

張軍擴：首先，在資源要素充分流動的同時，人口也要充分地流動。比如說，城市要搞經濟建設，吸引了很多農村人來打工，但僅僅是來打工，沒活干了就請你回去，這就會造成財富向城市聚集而人口并沒有向城市聚集，這就造成一種不平衡。如果經濟活動和財富在聚集的同時，人口也在聚集，就能達到一種平衡。

第二，是公共服務的均等化。如果一個地方的經濟發展較為緩慢，但是政府提供的基本公共服務是公平的，那些經濟落后的偏遠地區，若都能享受到政府提供的基本福利保障，也能達到一種平衡。也就是通過這樣的制度設計，聚集和利益關系的平衡是能夠實現的。

基于這種認識，我們在制定區域發展戰略的時候，就千萬不能單純地為了平衡而阻礙經濟要素的流動和聚集。現在我們的一大缺陷就在于經濟要素在流動，經濟活動在聚集，財富也在聚集，但作為重要要素的人口，雖然在流動，但由于戶籍、教育、醫療等原因，卻不能留下來，從而難以有效地穩定人口的聚集。但與此同時，不同地區，尤其是城市和農村的基本公共服務的差距又非常大，這就在兩個方面都造成了一定程度上的不平衡。

但是，我們一定要從理念上認識到，經濟活動的聚集和利益關系的平衡是可以兼顧的，從而在制定政策的時候，能夠把握住正確方向。

《新經濟導刊》：實際上這就涉及到了區域發展效率和公平如何兼顧的問題。造成這種矛盾的深層次原因是什么?如何化解?

張軍擴：當然，這個“公平”與“效率”是要同樣兼顧的。不能專門為了平衡而失去效率，應充分發揮各地的比較優勢。比如一些地方有獨特的資源或優勢，只要在發展過程中能與環境承載能力匹配，就可以自由發展。總的說來，矯正應該從如下幾方面去努力

先說第一點。要使得國家的各種政策和體制扁平化，盡可能地創造各個地方公平競爭的條件，使得各種資源要素能夠充分流動和有效配置，特別是要打破人口流動中的各種障礙，這基本屬于一個前提性的設置。

第二，就是公共服務均等化、社會福利一體化政策的設計。在自由競爭的條件下，由于各個區域之間的歷史積累、要素稟賦的差異，難免會出現發展差距。公共服務均等化、社會福利一體化的關鍵，則在于財政的轉移支付制度。

此前我們曾去德國考察，德國是一個聯邦制的國家，有一項法律叫做《聯邦財政平衡法》，實際上就是通過一道道制度設計，平衡政府所掌握的用于全體居民公共服務、生活保障的人均財力，只有人均財力相當，才能提供平等的公共服務。最后控制的結果就是使得區域之間的財政支付差距盡可能縮小，其中最高的不超過平均水平的5％左右，最低的則不低于平均水平的7％左右，最終使得各個地區之間的教育和醫療等社會福利實現平等。

第三，就是要完善區域指向性政策。上面所說到的扁平化、一體化和均等化等問題都是宏觀政策，適用于全國，而區域指向性政策則只適合于某一些區域的制度設計。而從發達國家的發展經驗來看，區域指向性政策，則主要針對于“問題區域”。

《新經濟導刊》：國外的“問題區域”是怎樣來定義的?我國還有無其他特殊情況?

張軍擴：所謂“問題區域”，主要包括三種類型。首先是資源枯竭型問題，比如該地區以前發展很快但現在資源枯竭了需要轉型，急需比較大的資金等政策支持：其次是特別貧困的地區，需要從社會福利等角度為地區經濟注入發展活力；再次是生態脆弱的地區，如果不予以扶持可能會遇到嚴重的生態環境問題，比如中國的三江源地區，稱為“中華水塔”，需要特別保護，需要國家政策的重點保護。

“問題區域”一般都具有特殊問題，獲得特殊的政策支持，和區域利益平衡的關系并不矛盾。

另外，就我們國家的情況來說，改革開放以來，實際上還存在另外一種區域，即旨在改革開放試驗或培育經濟增長點的重點發展區域，比如深圳特區、上海浦東新區、天津濱海新區等。中國幅員遼闊，看準一個區域，有意識地扶持其經濟發展，培養經濟增長極，然后讓它發揮輻射和帶動作用，是非常有好處的。從改革開放以來的實踐來看，是非常成功的。

抓住“兩頭”，完善主體功能區規劃

《新經濟導刊》：據了解，主體功能區是我國區域發展政策方面正在籌劃中的重要戰略，它主要基于怎樣的發展現狀而提出?

張軍擴：盡管中國區域經濟發展取得了巨大成就，但同時也積累了一些矛盾和問題。盡管大多數地區經濟的發展是在市場經濟機制的引導下實現的，但是有一部分地區的確是優惠政策或不平衡政策的結果，部分優先發展的地方也沒有很好地帶動落后地區。

與此同時，有些地區從長期角度來說并不是很適合大規模的工業化和城市化，一些資源承載力不強的地區，特別是水資源比較短缺的地方，由于過度上馬重化工業等項目，也帶來了不少資源環境的問題。這其中最為突出的問題，就是空間開發失序，資源和要素空間配置效率低下，自然環境也遭到了定程度的破壞。

促進區域協調、科學發展將是我國今后面臨的主要挑戰，這就要求區域發展的目標是：經濟增長、節能降耗減排、社會和諧、發展后勁強勁。而實現這一轉變主要靠創新，包括理念、技術、制度、管理等多方面的創新。

有鑒于此，國家“十一五”規劃綱要提出了“將國土空間劃分為優先開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區”。推進形成主體功能區戰略的提出是對我國國土空間開發管理思路和戰略的重大創新。

《新經濟導刊》：中國幅員遼闊。四類主體功能區施行劃分主要有哪些難點?

張軍擴：在四類主體功能區中，禁止開發較易確定，重點開發也比較容易確定，而優先開發區和限制開發區，空間上難以做出界限清晰的劃分，政策上也很難做出公平合理的設計。比如，規定一個地區只能做什么不能做什么，但實際上操作起來很困難，因為地區經濟的發展是綜合因素的結果。主體功能區規劃原本計劃在2007年就出臺，但之所以現在還沒有確定下來，就是因為操作難度非常大。

《新經濟導刊》：要解決這個操作難題。您認為切入點在哪里?

張軍擴：我認為，如果每一個地方都要給一頂“帽子”，這個地方是優惠開發區，那個地方是限制開發區，反而容易造成區域經濟發展的不平衡。因此，區域指向性政策只要重點抓好“兩頭”就可以了。

一頭是“紅線”，即禁止開發的地區，比如自然保護區、生態環境區等等，凡是限制發展的，這根紅線就“劃死”，同時地區經濟發展考核措施要相應調整，經濟補償還要準確到位。另一頭則是重點開發的區域，不能太多太泛濫，而且要有明確的政策導向。

主體功能區劃工作的主要目的能否實現，關鍵要看利益共享和補償機制能否建立。尤其對于禁止開發區來說，需要有明確和到位的補償和扶持。同時，對地方政府也不能一味地以GDP作為標準加以考核，這一點是很重要的。與此同時，政策監管也非常重要。那些特殊保護的生態環境地區，就一定要規劃到位監督到位，能發展什么，不能發展什么，一定要充分地論證，而且要在政策上明確劃出分界線。

這“兩頭”抓好以后，其他地區，不妨交給市場，按照公平的原則，自由發展，管理上應當更多地發揮市場機制的作用，因為其初始制定宜粗不宜細。當然，如果說在統一市場、公共服務均等化、區域指向性政策之外，還需要再加其他的政策，就是嚴格的環境政策，這四項政策實行之后，就能實現各種經濟資源在全國的優化配置。