現行稅制下我國個人所得稅征管瓶頸及對策研究

[摘要]個人所得稅在我國是具有快速成長性、充滿活力的稅種，已成為國家調節經濟收入的一個重要的經濟杠桿，對中央政府收入的貢獻尤為明顯；但是個人所得稅在我國又是征收管理難度最大，偷漏稅面最寬的稅種，這一點同樣令人矚目。本文將從我國目前個人所得稅征管中存在的障礙進行簡要的分析并提出相應的對策。

[關鍵詞]個人所得稅；費用扣除；財產登記；誠信意識

[中圖分類號]P810.423 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194(2009)11-0084-03

在發展中國家，目前個人所得稅占政府收入的比重并不高，我國2007年個人所得稅占全部稅收收入的7％，而在西方的很多國家，個人所得稅的稅收比重已占到30％-40％，美國更是高達50％以上。正是由于個人所得稅對政府收入有著重要的貢獻，一方面要不斷完善個人所得稅制，以滿足政府對收入的需求；另一方面，也要求穩妥地推進個人所得稅的改革，不能由此造成過大的波動，以至于影響政府職能的發揮。現行稅制的不盡合理及征管方面的缺陷是導致稅收流失的主要原因，對此，筆者作如下分析。

一、我國現行個人所得稅制征管中存在的主要問題

個人所得稅是以個人取得的各種所得為征稅對象而征收的一種稅，是世界各國普遍征收的一個稅種，并以其在聚集財政收入、調節貧富差距方面所具有的獨特功能被世界各國譽為“社會穩壓器”。它作為一個新型的稅種，其發展潛力不可低估，但在我國，個人所得稅的實際潛力尚未充分發揮，在征管中存在不少問題，主要表現在：

1 現行個人所得稅制不夠完善和規范，有“劫貧濟富”的嫌疑

2007年的統計顯示，個人所得稅中的工薪部分的稅收收入占全部個人所得稅的38.4％，但在國民的儲蓄存款中，工薪階層的儲蓄只占13％，87％的存款屬于社會各階層的富裕人群，也就是說，工薪階層在稅收上對社會的貢獻大大超過了他們的負擔能力，而富裕人群對社會的貢獻卻顯得過于微弱。產生這種現象的根本原因是因為稅制模式不合理，現行的分類定率、分項扣除、分收的模式使得屬于顯性收入的工薪階層多多貢獻了稅收，而屬于隱性收入的富裕人群——由于隱性收入不上臺面，按照目前稅務機關的征納方法難以確定真實個人收入，因此對稅收的貢獻就顯得微乎其微。高收入者大量逃稅不僅造成國家稅收的巨額損失，還使得貧富差距進一步拉大，導致了征稅前提不公平和稅收調節結果不公平的局面。

2 費用扣除不盡合理

現行所得稅法沒有綜合考慮征收成本、生計費用和個人負擔能力等問題。由于每個家庭都存在一定的差異，如家庭成員的多少、所贍養的人口多少，有無老人、兒童以及相應的醫療、教育和保險費用等方面的差異，這些情況導致了每個家庭的實際負擔不同，需要納稅時在費用扣除上予以考慮。但現行稅法只是規定相同的定額扣除標準，而且標準一經制定多年不變，像今年對于在全球引發的通貨膨脹就未能作適當調整。這種扣除雖然簡單易行，但會使得納稅人的負擔加重，稅收的公平性、合理性難以體現。

3 稅基不夠寬泛

稅基是經濟活動的匯總，從中聚集稅收收入。在其他條件相同的情況下，稅基越寬，稅制以既定的稅率所能征收的收入就越多。我國現行所得稅法雖規定所有的居民和非居民納稅人都應繳納個人所得稅。但對已繳納農業稅、牧業稅的農、林、牧、漁的個人免征個人所得稅，這就將這部分人群中的高收入群體排除在了納稅范圍之外；個人所得稅法規定當年股票轉讓收入超過12萬元的只需向當地稅務局申報，因為無需交稅，所以喪失了相當一部分納稅群體。這些措施都使得征稅范圍大大縮小，也違反了公平稅負的原則。另外，寬免和扣除進一步從稅基中減少了所得，而且，這些扣除的稅收優惠出于幾個方面的原因并不能公平地被納稅人所獲得。第一，大部分納稅人不能進行項目扣除；第二，扣除對于這些處于較高稅率級次的納稅人來說要比處于較低稅率級次的納稅人價值更大。原因很簡單，一項1 000元的扣除對于處于最高35％的稅率級次會減少350元的稅收，而對于15％的稅率級次只減少了150元的稅收。

4 征管手段落后使稅收流失難以有效遏制

由于現在個人收入渠道多樣化，這就要求稅務部門具有現代化的控管手段，但目前我國職能部門微機聯網一時難以實現，客觀上造成對個人的各種收入情報不易搜集，再加上稅務機關部分工作人員的素質低下，使稅務部門在征管上難以到位。當然，如果給稅務部門足夠的時間和資源，一切還是可以查清楚的，但是這樣管理成本就會顯得非常高，從經濟學的角度來說，這樣的行為是無效的。

稅收對政府來說造成了管理成本，對納稅人來說造成了遵從成本，對經濟來說造成了效率成本。當納稅人改變行為以最小化其納稅義務時，他們經常做出在不考慮稅收的情況本不應該作出的無效率的決策。但是，稅制沒有額外負擔是不可能的，額外負擔產生與人們的低效率行為，稅法的額外負擔或成本，并不是與稅率提高一起成比例地增加，這意味著，高稅率有著與其不成比例的高經濟成本。

5 稅收觀念普遍比較淡薄

一個國家的公民納稅意識的強弱體現著一個國家文明程度的高低。中國公民缺乏納稅人自豪感，納稅意識淡薄，反而很多人以能偷逃稅為榮；而且有很多人根本不知道自己是否是納稅人，也不知道自己實際交了多少稅款。造成公民納稅意識如此淡薄的原因有納稅人主觀意識上的偏頗、稅務部門對個人所得稅的宣傳力度不夠等；另外，由于社會福利保障制度不完善，公民缺乏社會安全感，導致納稅積極性欠缺。

二、完善個人所得稅的措施

1 完善個人所得稅制

目前，個人所得稅可劃分為3種模式：分類所得稅制、綜合所得稅制、分類綜合所得稅制。根據我國對稅源征管手段相對落后、公民納稅意識淡薄的實際情況，對稅制模式的選擇不可能一蹴而就，應有一個循序漸進的過程，先由目前的分類所得稅制過渡到分類綜合所得稅制。所謂分類綜合所得稅制，是指個人不同來源的收入先按不同稅率征稅，年終再匯算清繳、多退少補。這樣既堅持了按支付能力課稅的原則，對納稅人不同來源的收入實行綜合計算征收，又堅持了對不同性質的收入實行區別對待的原則，對所列舉的特定收入項目按特定辦法和稅率課征。在目前的所得分類基礎上，先按源泉預扣的方法分別采取不同的稅率征收分類稅，在納稅年度結束后，由家庭(夫妻)合并申報其全年綜合的各項所得，由稅務部門核定其應稅毛所得額、調整后所得額和應稅凈所得額，并對納稅人已納稅額作出調整結算，多退少補；如果納稅人的應稅凈所得額超過一定的數量界限，再按超額累進稅率征收綜合的個人所得稅，以調節稅負，實現量能負擔、公平分配的原則。

2 合理確定費用扣除標準

借鑒國外的一些先進經驗，結合我國的實際情況，對于費用扣除標準應考慮納稅人的實際情況，盡量確保相同的家庭的費用扣除額也是相同的。

(1)教育福利。考慮教育事業的重要性，對教育事業應予以促進，從教育者與被教育者兩方面給予優惠。對教師的各項與智力勞動相關的所得給予較多的扣除，對有子女接受教育的納稅人可給予學費方面的扣除，而且所有的家庭應該被允許對未來教育費用的儲蓄免稅。

(2)對醫療保險覆蓋范圍的激勵。允許員工既可以通過雇主，也可以用自己的稅前收入去購買醫療保險，直到其達到醫療保險的平均成本；超過一定水平的醫療費用，能夠作為分項扣除，從應稅所得中扣除；醫療保險的限額應該根據每年整體通貨膨脹的上升實行指數化，其類似于稅法中其他的通貨膨脹調整額。

(3)完善慈善捐贈的稅收優惠。允許年齡在65歲以上的納稅人從其傳統的個人退休賬戶直接向有資格的慈善組織進行免稅捐贈；減少在捐贈財產評估上的爭議和不確定性，明確評估標準；納稅人應該被允許出售沒有確認收益的財產，如其全部的出售收益在出售的60天內捐贈給慈善機構，可以獲得全部慈善捐贈扣除。

(4)住房稅收優惠。納稅人被允許扣除繳納的以納稅人的首套住房抵押貸款上的利息。為了鼓勵沒有對住房過度投資進行補貼的住房自有，應限制家庭抵免的額度，抵免限額應基于地區平均住房購買價格來確定。家庭抵免將鼓勵住房自有，但不是大住房。

(5)通貨膨脹與指數化問題。通貨膨脹作為各國普遍可能發生的一種經濟現象，會對所得稅制度產生扭曲影響。為了消除通貨膨脹對個人所得稅的影響，我們可以采取扣除額的指數化制度，根據通貨膨脹可能的影響，對基本扣除額或免稅額規定自動增加的比例或數額，使扣除額隨著通貨膨脹率的增加而增加。

3 拓寬稅基

對從事農、林、牧、副、漁業的高收入者在超過一定標準后的所得應列入征稅對象，但可以扣除一定的費用；各單位變相發放給個人的各種福利，如實物、有價證券等比照市場價格一并計征課稅；控制減免稅項目，減少名目繁多、過雜過濫的減稅項目。

4 健全稅收征管體系

我國可以借鑒國外的一些征管經驗。一是規范納稅人的納稅申報制度，包括納稅人的登記編碼制度、適用不同的申報表(如藍色申報表、綠色申報表)以及納稅人自行填寫申報表等，并建立納稅人財產登記制度，這樣可以界定納稅人的財產來源的合法性及合理性，將納稅人的財產顯性化。而且個人所得稅的所有納稅人必須按規定時間向居住地稅務機關申報上個納稅年度的有關情況，未按規定申報的要受到必要處罰。二是建立金融資產和不動產實名制度，這需要實現銀行之間的聯網。三是實行“個人經濟身份證”制度，即達到法定年齡的公民必須到政府機關領取身份證和納稅身份證號碼，兩證的號碼是一致的，并終生不變。實行的稅號制度，可使納稅人在投資或受雇的時候都要向銀行或雇主提交稅號，如果交不出稅號，雇主或銀行在發工資或支付利息時就要根據法律按照最高稅率對其扣稅，納稅人必須通過申請才能領回多扣的稅款，這樣可防止納稅人漏報收入。

5 建立誠信納稅機制

通過稅務宣傳，讓納稅人清楚誠信納稅與國家和每個公民的利益息息相關，每一個納稅人都應當把誠信納稅作為其生存發展的前提條件，增強稅收法制觀念和依法納稅意識，樹立起良好的商業信譽。為鼓勵納稅人自覺納稅，最好的辦法是為百姓服務，實現稅銀一體化。納稅人有權知道稅收制度運行的狀況，建議稅務局開設個人所得稅信息發布臺，不定時發布稅務信息，使納稅人能夠及時了解個人所得稅的最新政策規定；納稅人出于信任提供給稅務局的信息，不應被濫用，不能用于非征稅目的。

三、結束語

個人所得稅是一個與市場經濟有著天然內在聯系的稅種。隨著我國市場經濟體制的建立和發展，特別是改革開放以來，收入分配向個人的傾斜，使得一方面人們的總體收入水平有了大幅提高，另一方面隨著平均主義被打破，個人收入的差距也在拉大。因而無論是從適應稅源結構的變化。增加財政收入的需要來看，還是從調節收入分配。緩解收入差距懸殊的需要來看，個人所得稅都被賦予極大的期望而受到各方面的矚目。

考慮到我國目前的征管力量還不具備對個人的各類收入進行綜合的能力，因此近期較佳的選擇是分類綜合課稅制，即在繼續普遍實行源泉代扣代繳的基礎上，對工資、薪金、勞務報酬、經營收入等經常性的所得實行綜合申報征收，對其他所得仍進行分類征收。同時，有計劃、有步驟地建立財產實名制、稅號制度、工資信用卡制和全國個人收入數據中心等相關系統，為將來實行綜合課稅制做準備。

主要參考文獻

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