流動人口子女教育政策淺析

摘要：流動人口子女的受教育問題是當(dāng)今社會關(guān)注的熱點(diǎn)，眾多學(xué)者對這一問題進(jìn)行了研究。本文從流動人口子女教育政策出臺的背景出發(fā)．歸納了相關(guān)核心政策及其執(zhí)行過程中存在的主要問題，就進(jìn)一步加強(qiáng)對流動人口子女教育權(quán)益的保護(hù)，提高政策執(zhí)行效度方面提出了一系列具體的建議。

關(guān)鍵詞：流動人口子女教育政策政策執(zhí)行

一、流動人口子女教育政策的背景

流動人口在我國是指常住地與戶口所在地相分離的人口，主要是到城市務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)村剩余勞動力。改革開放以來，隨著中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，從農(nóng)村遷移到城市、從欠發(fā)達(dá)地區(qū)遷移到發(fā)達(dá)地區(qū)的人口越來越多．流動人口的規(guī)模逐年擴(kuò)大、家庭化現(xiàn)象日益明顯，與此同時，戶籍制度、教育經(jīng)費(fèi)撥款和缺乏法律保障等問題使流動人口子女在流入地就學(xué)困難，流動人口子女的教育問題凸顯出來。1995年《中國青年報》刊登記者李建平的文章《流動的孩子哪上學(xué)——流動人口子女教育探討》后．引發(fā)了國內(nèi)學(xué)者對流動人口子女教育問題的研究。流動人口子女的教育問題開始被認(rèn)定，并成為政府關(guān)注的政策重心之一，相繼出臺了一系列政策。

二、流動人口子女教育政策的出臺

1998年，國家教委和公安部聯(lián)合正式頒布了《流動兒童就學(xué)暫行辦法》，在一定程度上打破了必須以戶籍所在地政府為主接受教育的壁壘；但其所規(guī)定的對農(nóng)民工子女收取借讀費(fèi)，鼓勵社會力量辦學(xué)以接納農(nóng)民工子女等措施帶有明顯的歧視色彩，差別政策理念仍然很明顯。

2001年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》，首次正式提出農(nóng)民工子女教育問題的解決途徑．即“以流人地政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主”．這兩個基本原則至今仍然作為解決農(nóng)民工子女教育問題的基本立足點(diǎn)。

2003年1月15日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》，要求流入地政府接收農(nóng)民工子女在入學(xué)條件等方面與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁；加強(qiáng)扶持農(nóng)民工子女簡易學(xué)校；幫助逐步規(guī)范辦學(xué)．不得簡單的關(guān)停。

2003年9月12日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等六部委《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》，進(jìn)一步重申并確立了以流入地政府管理為主．以全日制公辦中小學(xué)為主的原則，以建立進(jìn)城務(wù)工子女全面接受義務(wù)教育保障制度和機(jī)制為核心的教育政策。其是當(dāng)前一段時期解決農(nóng)民工子女教育問題權(quán)威性政策文本。

2006年6月29日修訂通過的《中華人民共和國義務(wù)教育法》第二章第12條明確規(guī)定：“父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。”

流動人口子女教育政策隨著形勢的發(fā)展不斷完善，指向性越來越明確，可操作性越來越強(qiáng)，政策的位階也越來越高。

三、流動人口子女教育政策執(zhí)行中的問題

我國流動人口子女教育政策的頒布明顯改善了農(nóng)民工子女義務(wù)教育的現(xiàn)狀，但在政策執(zhí)行當(dāng)中存在著幾個問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)政策表面化。

政策表面化指執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中。只做表面的工作，缺乏具體的操作措施，從而使政策形同空文。2003年國務(wù)院頒布的《通知》中明確規(guī)定流人地政府應(yīng)當(dāng)接收農(nóng)民工子女在當(dāng)?shù)厝罩乒k中小學(xué)入學(xué)．入學(xué)條件等方面與當(dāng)?shù)氐膶W(xué)生一視同仁。然而有的城市。如武漢市全市有313所公辦中小學(xué)接收農(nóng)民工子女，但其中沒有一所是重點(diǎn)學(xué)校。表面上，流人地政府的確做到了“以流入地全日制公辦中小學(xué)借讀為主”和“為流動兒童少年創(chuàng)造了條件”，但重點(diǎn)學(xué)校卻被排除在接納范圍之外．這嚴(yán)重?fù)p害了國家政策的公益性和尊嚴(yán)。

(二)政策擴(kuò)大化。

政策擴(kuò)大化指執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中，在原政策內(nèi)容上自行增添新內(nèi)容，使政策的調(diào)控對象、范圍等與原政策的要求脫離。對于取消農(nóng)民工子女借讀費(fèi)的政策．廣州、佛山、深圳和東莞等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市未按照國家相關(guān)規(guī)定完全取消外來務(wù)工者子女的借讀費(fèi)。據(jù)《羊城晚報》的報告，廣州市教育局的理由是國家政策的制定也要根據(jù)政策執(zhí)行的具體情況來決定。他們名義上取消了外來子女的借讀費(fèi)，但與此同時又將外來生源的書雜費(fèi)調(diào)至全省最高限額。如東莞將書費(fèi)提高到734元，比之前收取的借讀費(fèi)600元書雜費(fèi)168元，只減少了34元。同時學(xué)校還增加贊助費(fèi)或擇校費(fèi)等增加經(jīng)費(fèi)。高額的費(fèi)用使民工家庭望而卻步，流動兒童由此被擋在了義務(wù)教育的校門之外。

(三)政策完全偏離。

政策完全偏離指政策執(zhí)行者對上級下發(fā)的政策拒不執(zhí)行或完全背道而馳。2003年1月15日國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《通知》中規(guī)定：“簡易學(xué)校的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和審批辦法可適當(dāng)放寬，但應(yīng)消除衛(wèi)生、安全等隱患，教師要取得相應(yīng)任職資格。”但是政策執(zhí)行主體受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，政府機(jī)構(gòu)受賄等“尋租行為”的出現(xiàn)，使民辦學(xué)校輔助性質(zhì)發(fā)生了變化。以北京市為例，民工學(xué)校綜合條件很少有符合標(biāo)準(zhǔn)的。開辦者只有一般符合國家規(guī)定的有五年教學(xué)經(jīng)驗(yàn)這個條件，有的民辦學(xué)校把“盈利”作為辦校的核心宗旨：有的民辦學(xué)校則開辦短期就忽然消失，學(xué)生交了錢又陷入失學(xué)境地。

四、提高政策有效執(zhí)行的建議

(一)促進(jìn)流出地政府和流入地政府對流動兒童教育政策的認(rèn)知。

流入地政府和流出地政府作為政策直接執(zhí)行主體．必須統(tǒng)一與中央的價值認(rèn)同。建立和諧社會的關(guān)鍵是以人為本，中央提出一系列維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的政策．其主要目的就在于保障我國弱勢群體的根本利益，體現(xiàn)社會主義社會的公正、公平，最大范圍地構(gòu)建社會主義和諧社會。只有認(rèn)識到這一點(diǎn)，流人地政府和流出地政府才能領(lǐng)會流動兒童教育政策的本質(zhì)，才能提高對政策執(zhí)行的重視程度。

(二)加強(qiáng)流動兒童教育政策直接執(zhí)行主體的信息溝通與協(xié)調(diào)。

流出與流入地政府在保障流動人口子女義務(wù)教育的過程中都負(fù)有不可推卸的責(zé)任，流出地與流人地政府之間應(yīng)建立有效的信息渠道，及時公布用工需求信息，對農(nóng)民工流動進(jìn)行引導(dǎo)，掌握農(nóng)民工流動規(guī)律，掌握流動兒童詳細(xì)的教育信息。在教育、保障、人事、公安等部門之間應(yīng)建立保障流動人口子女義務(wù)教育的管理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)多層次多渠道的信息溝通，形成高權(quán)威、統(tǒng)一、齊抓共管的管理體系。

(三)建立專門的政策落實(shí)、監(jiān)控機(jī)制，進(jìn)一步完善農(nóng)民工子女教育政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

從中央到地方政府成立一個專門負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)管理流動人口子女的人學(xué)、轉(zhuǎn)學(xué)、學(xué)籍管理、考核評價工作。這個部門應(yīng)該由教育、保障、公安、人事等部門的高素質(zhì)人員組成，從而保障流動人口子女教育工作管理的政令通暢，機(jī)制健全。同時，在教育政策執(zhí)行過程中，建立行之有效的監(jiān)督機(jī)制，建立健全多層次、多功能、內(nèi)外溝通、上下結(jié)合的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，對農(nóng)民工子女教育政策執(zhí)行情況及時跟蹤評估和監(jiān)督。

(四)改進(jìn)教育政策執(zhí)行的手段和方法。

針對前文提到的政策執(zhí)行的缺陷，可以從以下兩個方面進(jìn)行改進(jìn)：第一，提高政策執(zhí)行的靈活性。中央提出的《關(guān)于流動人口義務(wù)教育解決辦法》只是一個大的政策方向，各地政府應(yīng)該在了解當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的前提下。開展政策的實(shí)施工作，盡可能避免因方法不當(dāng)，造成的政策無效和問題惡化。第二，加大流動人口子女教育政策宣傳、教育力度。

(五)發(fā)揮社會團(tuán)體的積極作用，營造全民關(guān)注流動兒童教育的氛圍。

為了緩解公辦學(xué)校的壓力，挖掘多種教育資源，必須充分調(diào)動社會團(tuán)體和個人的積極性，鼓勵并支持公辦民助、民辦公助的辦學(xué)形式，充分發(fā)揮非政府組織在解決流動人口子女教育方面的作用。