變“零和博弈”為“雙贏機制”

所謂壓力型體制，指的是一級政治組織（縣、鄉(xiāng)）為實現(xiàn)經(jīng)濟趕超，完成上級下達的各種指標而采取數(shù)量化任務(wù)分配方式和物質(zhì)化的評價體系。如經(jīng)濟增長指標、引資指標等；除了經(jīng)濟指標外，還下達社會政治指標，如安全事故指標、社會治安指標、上訪人數(shù)指標等。根據(jù)指標完成的情況，進行經(jīng)濟、政治方面的獎懲。這些任務(wù)和指標采取的評價方式往往是“一票否決制”，即一旦某項任務(wù)和指標沒有完成，就視其全年成績?yōu)榱愣艿綉吞帯Ｒ虼耍骷壗M織都是在這種評價的壓力下運行的。

在這種壓力型體制下，縣鄉(xiāng)各級政權(quán)一方面對上級采取“跑步前進”（跑部錢進），另一方面對自己的下級機構(gòu)采取“加溫加壓”，驅(qū)動前進。這樣，就出現(xiàn)了縣鄉(xiāng)各級政權(quán)爭資金、爭項目、爭政策優(yōu)惠的競爭局面。同時，虛報、瞞報、謊報等現(xiàn)象也時有發(fā)生。這種壓力最終會壓到基層百姓身上。

這種壓力型體制雖然使各級組織致力于辦企業(yè)，使經(jīng)濟增長了，但是，造成重復建設(shè)、結(jié)構(gòu)失衡、環(huán)境污染嚴重。例如，在一些地方蘊藏著煤炭資源，但各級組織紛紛辦小煤窯，造成資源破壞，水資源嚴重污染。

這種體制雖然加強對干部的考核，有時進行民主測評，但是，對干部的獎懲權(quán)和任命權(quán)還是決定于上級的主要負責人。下級干部和群眾很難說真話，加上當官同經(jīng)濟利益存在著直接的聯(lián)系。因此，出現(xiàn)了跑官、買官、賣官的現(xiàn)象。如一些地方流傳的順口溜所說，“不跑不送，降格使用。光跑不送，原地不動。又跑又送，提拔重用”。

筆者曾著《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變》一書，是對鄭州市所轄新密市的縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革的調(diào)查報告。自1998年出版至今，已經(jīng)整整10年了。在調(diào)查之前，同行的中紀委的同志接到了新密前市委書記買官賣官的情況反映。當時我們更關(guān)切的是研究產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象的體制根源。我們的調(diào)查研究報告得出的結(jié)論是，這種腐敗現(xiàn)象主要來源于壓力型體制。

在新密市的調(diào)查過程中，我們也看到了實行村民自治后出現(xiàn)的新氣象，凡是村委會主任實現(xiàn)民主選舉的地方，村干部同群眾的關(guān)系大大改善。對村干部考核的惟一標準就是群眾的滿意程度，這種滿意程度的測評標準也非常簡單，就是選票。在實行村民自治的地方，原來必須對干部實行一票否決的硬指標，如計劃生育指標反而容易完成，因為干部沒有特權(quán)，村民可以平等地遵守有關(guān)規(guī)定。社會治安情況大大改善，村民的意見可以通過村民代表，或在選舉過程中表達，不需要上訪告狀。

在壓力型體制下的一票否決制，在我們的調(diào)查報告中，稱之為“零和博弈”。零是全輸，和是全贏。上級考核合格，全贏，升官提拔，物質(zhì)獎勵。一項不合格，“一票否決”，全輸。為了提拔，搞“政績工程”或“形象工程”，勞民傷財，這也是一種“零和博弈”。相反，在村民自治體制下，村民和干部實行合作，這是合作博弈，干部和群眾可以雙贏。

因此，我們的課題報告主張，把村民自治的體制上延到縣鄉(xiāng)，把壓力型體制轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰骱献黧w制，從“零和博弈”的體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤半p贏”的體制。

最近，我們學習實踐科學發(fā)展觀。胡錦濤同志提出“科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”。這加深了我們對如何改變壓力型體制的認識。

從科學執(zhí)政的角度看，民主選舉的成本會低于逐級下達指標和考核的成本，群眾直接監(jiān)督的成本也會低于逐級監(jiān)督的成本。這種直接信息比較準確，提供虛假信息的機會大大減少，信息效率提高，事前防止干部腐敗的效果會比問題暴露、造成嚴重后果后再懲處干部的效果好。壓力型體制不符合科學執(zhí)政的原理。

改變縣鄉(xiāng)壓力型體制，是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始，還是從縣開始？實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往是縣的派出機構(gòu)。縣級體制不變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)先行改變，實際上很難行得通。新密市的一個村改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，試圖把村民自治體制移植到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政和干部都依賴于縣，在鎮(zhèn)政府成立時，縣里委派的干部就到位，結(jié)果又是忙著爭取貸款，蓋鎮(zhèn)政府大樓，造成新成立的鎮(zhèn)政府財政虧損，最終被撤銷。看來，體制轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而是縣。

從民主執(zhí)政的角度看，改變壓力型體制，有利于實現(xiàn)“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”。但是，這也會引起人們的疑慮，會不會引起政黨惡斗、地方派系林立，賄選盛行。但是，在共產(chǎn)黨領(lǐng)導下推行民主選舉，可以消除這種疑慮。這時黨的領(lǐng)導更凸顯其重要的作用，完全排斥了政黨惡斗，因為選民是在黨推薦的候選人中間進行選擇的。同時，也排斥了地方主義，因為候選人的首要條件是必須服從中央的決策。地方官員接受群眾的直接監(jiān)督，物質(zhì)利益驅(qū)動會減少，而為人民服務(wù)，贏得民心的動力會增加。這里重要的還是加強黨對選舉的領(lǐng)導和監(jiān)督。

從依法執(zhí)政的角度看，壓力型體制很難避免許多人治的因素，改變壓力型體制，民主和法制的建設(shè)一定會大大加強。

目前，我國面臨著改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，基本建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的歷史性任務(wù)。縣是處于城鄉(xiāng)的結(jié)合部，因此，縣的經(jīng)濟政治體制改革和創(chuàng)新將具有舉足輕重的意義。從科學發(fā)展的角度看，改變壓力型體制的突破口是縣。（作者為中共中央編譯局研究員）