城鄉統籌中的農村義務教育問題與對策

摘要：城鄉義務教育統籌發展成為我國構建和諧社會，全面構建小康社會，實現城鄉統籌發展、城鄉一體化的重要組成部分，也是解決“三農”問題的關鍵措施之一。但是目前我國城鄉義務教育之間存在明顯的差距，為了有效的解決此問題，必須依靠政府行為，通過財政制度的安排，加大農村教育投入等以促進城鄉經濟、社會協調發展。

關鍵詞：農村義務教育 政府職責 財政制度 教育投入機制

1 城鄉統籌發展以來城鄉義務教育現狀

2000年國家宣布如期實現“基本九年義務教育”、“基本掃除青壯年文盲”的任務，在全國范圍內實現基本普及九年義務教育，特別是農村義務教育。截止到2003年全國開始實行城鄉統籌發展時，統計顯示全國小學，初中入學率分別達到98.6%和90%，全國2598個縣實現了“兩基”目標，占總縣數的90%。城鄉義務教育基礎設施和城鄉義務教育師資力量差距很大。

2 城鄉義務教育差異的誘因分析

2.1 國家對義務教育投入總量不足且教育資源配置失衡

2.1.1 國家對義務教育投入總量不足。政府對教育投入總量不足，受影響最大的必然是農村基礎教育，因為各級政府偏好于非義務教育特別是高等教育、城市義務教育。

2.1.2 國家教育資源過分向城市義務教育傾斜。在我國，義務教育經費不足的情況下，大部分義務教育經費往往流向城市，尤其是城市的重點中小學，農村義務教育投入占教育總投入比重不足30%。與我國農村義務教育在校學生人數占全國義務教育在校學生人數的61.8%的比例極為不相稱。

2.2 長期以來“城鄉二元發展格局”，導致城鄉義務教育在待遇上的差別。城鄉義務教育的差距源于城鄉二元結構，是二元結構在教育上的必然反映。我國長期以來“城鄉差別發展”模式使教育在城鄉間進行了事實上的分割，形成了“農村教育”和“城市教育”二元管理結構，國家對農村義務教育一貫執行“農民教育農民辦”的思路，農村義務教育被看做是“地方事業”。城市義務教育經費基本上由政府承擔，城市孩子享受著低廉的義務教育，而農村義務教育費用大部分由農民承擔，在農村人均收入遠遠低于城市的情況下，農村孩子為享用義務教育而付出了沉重的代價。

2.3 現行不完善的教育投入體制 2001年以來，黨和國家政府決定將義務教育投入從“以鄉鎮為主”轉向“以縣為主”的教育管理體制。“以縣為主”農村義務教育管理體制推行以來，地方各級人民政府積極采取措施，加大工作力度，取得了顯著成效。但是，由于縣級財政財力不足，在運行中還存在一些不完善、不規范的地方。主要表現為以下幾個方面：①縣級財政難以承受農村義務教育的重任。②我國現行的義務教育財政轉移支付存在著富者多得，貧者少得的問題。③現行“以縣為主”的教育管理體制導致財權事權的不對稱。

3 城鄉義務教育統籌發展的財政政策選擇

3.1 強化政府義務教育的職責，加大農村義務教育投入 從理論上講，教育是準公共產品。從低層次到高層次的各類教育中，教育層次越低，其公共性越強，教育收益的外部性逐漸增強，所以我們一般把義務教育看做是純公共產品。國家作為義務教育的最大受益者，理應承擔教育成本的大頭。從其他國家來看，教育經費來源是多元化的。但是，在義務教育的投入上，政府公共投資是構成義務教育的絕對財源。不論發達國家還是發展中國家，來自政府的公共經費一般均占義務教育投資總額的85%—90%。這充分體現了義務教育應由國家舉辦，其經費應由政府公共經費承擔的基本原則。但我國農村義務教育的事實卻告訴我，農村義務教育投入的主題實質上是農民，這嚴重影響了我國農村義務教育事業的發展，阻礙“三農”問題的徹底解決。為實現城鄉義務教育統籌發展，必須強化政府的農村義務教育的職責，盡快由“農村教育農民辦”轉為“農村教育政府辦”。所以應強化政府在農村義務教育中的責任，政府在安排預算時，必須使財政性教育經費占GDP比重達到4%，并隨著財政收入遞增而遞增，以趕上世界平均水平。在此情況下，政府才有可能解決農村義務教育投入總量的不足。

3.2 建立公共財政管理制度，合理配置政府資源

3.2.1 在國家財力有限，無法滿足義務教育需求的情況下，政府要合理配置教育資源。在三級教育中，政府特別是中央、省級應把義務教育作為重點；在農村和城市義務教育中，政府把農村義務教育作為義務教育中的重中之重；在發達地區與不發達地區之間，政府應遵守弱勢優先，落后地區優先的原則，從貧困地區開始。只有這樣才能是我國城鄉義務教育統籌發展。

3.2.2 政府在安排預算時，保證義務教育經費增長速度不低于財政支出速度；建立農村義務教育最低保障機制；實行義務教育經費城鄉同等標準；合理安排教育網點布局；改善農村教育基礎設施條件；提高農村義務教育教師的水平，實行城鄉義務教育教師同等待遇，并給予農村教師一定的鄉村津貼，

3.2.3 加強公共財政管理監督，建立激勵約束機制。保證中央的正確決策在執行過程中不走樣。將從中央財政、省級財政下撥的教育經費真正的做到專款專用，保證資金的安全性。

3.3 創新教育投入體制，提升農村義務教育的財政投入主體

3.3.1 依據財政能力合理確定各級各地政府的義務教育經費承擔份額。中央應根據各級政府占有的財政收入的份額分擔義務教育投入的相應比例，專款專用。各級政府應根據各地具體情況，因地制宜，建立符合不同類型地區的農村教育財政分擔體制。

3.3.2 建立合理的教育轉移支付制度。政府解決城鄉間的教育投入差距最常用的手段就是教育轉移支付制度。但現行的教育轉移支付多屬于用于校舍、教學儀器設備等方面的專項轉移支付，無法完成縮小城鄉教育發展差距的目標。國家必須加強對農村中小學布局、義務教育基礎設施、教師隊伍建設的投入。因此，必須建立一種用于城鄉之間教育經常性經費轉移支付制度，新的教育轉移支付制度應該以公平為目標，以各地區財政能力與財政需求為基礎，對廣大農村地區進行轉移支付，以最大限度的縮小城鄉義務教育發展差距。

3.3.3 作為全國性的公共產品，義務教育的作用遠遠超越了地方的范圍而影響到整個國家的發展，而且農村義務教育投入的責任下放給縣鄉財政顯然是不合理的。同時中國地區間經濟發展和財政能力差異巨大，要想保證農村義務教育有穩定的經費來源，在地區間得以均衡發展，高層次政府分擔投入責任極為重要。“以縣為主”的投入無法保證義務教育均衡發展，無法使農村義務教育走出困境，因此建立以國家投入為主的農村教育投入體制才是解決農村義務教育的根本途徑。

參考文獻：

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