我國《區域產業結構調控法》的立法討論

摘要:筆者對我國區域產業結構發展與現狀進行了實證性分析，闡述了加強對區域產業進行宏觀調控和制訂《區域產業結構調控法》的必要性和可行性，并在此基礎上對該法的調整對象、法律地位、基本原則和主要內容進行了論述。但筆者認為，區域產業結構的協調、人與自然的和諧發展，制定科學合理的《區域產業結構調控法》固然重要，但更重要依靠市場的培育、政府職能的轉變和社會整體認識的提高，這是一部《區域產業結構調控法》所不能及的。法不足于自行，如果沒有一整套保證法律的實行機制，區域產業結構的合理化和高度化仍將是一句空話。

關鍵詞:區域產業 結構調整 持續發展 調控立法

0 引言

區域產業結構是指區域經濟中符類產業的構成及各產業問量的比例和質的聯系，是全國經濟布局在特定區域的組合結果。國民經濟長期穩定協調發展，關鍵是資源的合理配置和企業組織的合理化，也是產業在一定區域內的優化和高度化。區域經濟作為國民經濟的組成部分，應建立在區域資源優勢基礎上，他一般不要求區域經濟涵蓋所有的產業，只要求有利于發揮區域生產要素和自然資源的稟賦優勢，形成合理的區域產業結構和主導產業，生產具有比較優勢的產品和勞務。優化區域產業結構是每個國家，特別是國土面積較大的國家經濟發展過程中必須解決的問題。各區域產業結構的演進以及區域之間經濟關系的調整和變化，對國民經濟總體產業結構合理與否產生極大的影響。國民經濟的發展不僅受各個區域內部產業結構的影響，還受各個區域產業結構之間相互關系的影響。因此，要實行國民經濟高效增長和發展，必須協調好各區域產業結構之間的關系。

1 我國區域產業結構協調發展與區域產業結構政策法律化

區域產業結構決定于區域的自然環境、交通條件、歷史傳統、文化背景與發展機遇。區域內外條件不是一成不變的，而是一個動態開放的系統，并隨著社會制度、經濟體制、科學技術和國內外環境的變化而變化。區域產業結構為了適應市場需求，應適時地進行調整，才能促進經濟的發展，滿足社會需求，使得各類產品和勞務既不會缺乏或不會過剩。

1.1 區域產業的協調發展與區域產業結構調整 區域產業的協調發展要求正確選擇主導產業，對區域產業結構進行合理布局，使區域產業結構適應國內外市場要求，能在比較優勢的基礎上生產出國內外市場所需求的產品。目前，我國由于多年的重復投資和建設，形成了各區域幾乎完全相同的產業結構，造成了生產力的巨大浪費，使得許多產業缺乏規模效應，延緩了一些部門的生產集中進程。解決這一問題的根本出路是以市場為基礎，通過政府的宏觀測控，因勢導利，確立各區域主導產業、基礎產業和關聯產業，對各地區重復建設的產業進行跨地區兼并和聯合，以發揮其規模經濟和范圍經濟優勢。各地區應采取有效措施，集中有限資金，適時地培養主導產業、壓縮調整衰退產業，優化資源配置結構，加速區域產業結構的高度化，在盡可能短的時問內實行跨越式發展。區域產業政策是我國加強和改善宏觀調控，有效調整和優化產業結構，提高產業素質，進行資源長期合理配置，促進國民經濟持續、快速和健康發展的重要手段。是在市場失靈的基礎上，發揮政府宏觀調控，干預經濟的一種重要職能，是政府在市場調控區域產業結構的框架下的一種主觀能動行為，他在我國現階段經濟政策中處于核心地位。政府可以通過區域產業結構政策來支持本區域的經濟發展，規劃區域經濟發展目標，制定區域未來發展計劃，從區域經濟發展不平衡的實際出發，突出區域分工特色，根據區域產業結構調整和主導產業選擇的客觀需要，發揮區域優勢，因地制宜地進行產業結構設計、演進、調整和轉換。

1.2 區域產業結構政策的法律化 區域產業結構的調整是一個長期、全面的過程，其措施和手段具有廣泛性和穩定性，因此僅靠區域產業結構政策還不足以引導和規范區域產業結構的調整，而應該把實踐中一些較為固定，并行之有效的政策上升為法律，才能保證得到遵守和執行。當相關主體違反產業法律時，則應該承擔相應的法律責任。我國自上世紀80年代開始重視和制定各種區域產業政策。多年來，區域產業政策對調整我國區域產業結構起了重要作用。但是至今為止，我國仍缺乏系統并行至有效的區域產業結構政策，已有的政策也存在許多問題：一是地方政府及官員的利益最大化傾向，使區域產業結構政策的科學性并非必然。這也是我國區域經濟幾乎完全趨同化的根本原因。由此引發的結果是，各區域利益與社會整體利益和福祉相沖突。二是行政分權不徹底，使得區域產業結構和布局政策在執行中被扭曲。中央政府和地方政府在事權上的相對獨立，導致地區封鎖和市場分割，破壞了全圍統一市場的形成，阻礙了商品和生產要素的流通和優化配置。地方政府為了增加本地收入，不考慮國家產業政策導向和中長期產業規劃，不考慮區域之間分工協作問題，盲目發展，重復建設，阻礙了區域產業結構的調整和優化。三是政府在管理過程中不重視市場信息的收集，許多產業政策都是在信息不完全的狀態下出臺的，加上政府機構膨脹，決策遲滯，使得許多區域產業結構政策失誤或不能適應市場變化。在對區域產業結構調整進行政策引導的過程中，我們必須強調實現區域產業結構政策法治化問題。區域產業結構政策是一種政府經濟政策，是政府對經濟的宏觀調控和干預行為，在此領域實行法治的基本表現為制定《區域產業結構調控法》，依法調整區域產業結構。區域產業結構調控政策一旦上升為法律，就不再是政府意志，而是國家意志。這種產業政策獲得法律的表現形式，具有法律的一般性質：當政府的有關規定和行為與法相抵觸時，必須以法律為準，服從法律的要求。歐美、日本等發達國家在制定并實施具體的產業政策時，都非常重視建立和推行產業立法制度。長期以來，我國經濟制度中缺少法治傳統，更多的是人治。改革開放后，我國的民主法治建設逐步走上正軌，依法治國已成為治國戰略方針。在過去的30多年中，出臺了一系列調整社會經濟關系的法律法規，其中也不乏調整產業結構及產業布局的法律法規，但是我國政府更多的還是習慣于用各種政策調整社會經濟活動。政策具有概括性、靈活性等諸多優點，但不具有法律的穩定性、連續性、強制性。為了克服這些缺點，我國有必要將已經成熟并具有長期性、戰略性、穩定性等特點的政策法律化，以推動政策目標的實現。區域產業結構調整，使得各區域產業布局合理化、高度化是工業化中期國家向后工業化社會轉變過程中所面臨的共同問題，是一項長期而艱巨的任務。具體到區域產業結構的調整問題，則應該制定一部《區域產業結構調控法》來落實、推動我國區域產業結構的調整，將區域產業結構的合理布局作為一項穩定、連續的歷史過程。

2 《區域產業結構調控法》的基本架構

2.1 《區域產業結構調控法》的地位 《區域產業結構調控法》是區域產業結構政策的法律化，他追求的目標是社會經濟的整體、協調發展，他強調社會性、公共性，具有政策性、社會本位性和綜合性，在性質上屬于經濟法。我國經濟法基本構成體系中，宏觀凋控法是其主要的組成部分，《區域產業結構調控法》是克服“市場失靈”確立國家干預產業結構調整和布局之法，也是防范“政府失靈”，規范國家干預的法律，屬于宏觀調控法的范疇，并且應該是宏觀調控法的核心組成部分。除此之外，《區域產業結構調控法》的地位問題還涉及他與經濟法體系中其他相關法律的關系問題。正確理解《區域產業結構調控法》與產業法、計劃法、金融法的關系，有助于說明《區域產業結構調控法》存在的理由和價值。產業法一般是屬于全國性法律，并由中央政府組織落實，在全國范圍內發揮作用，總體上對全國產業結構進行調整和布局。他主要從宏觀上明確各個產業的地位，發展方向及國家支持和限制的重點，但不能反映各區域的發展特點和不同。《區域產業結構調控法》是對區域范圍內產業結構合理分布和協調問題，既包括全國性的立法，也有各區域根據各自的條件制定的配套地方性法規。因為經常涉及到區域之間的經濟和產業協調問題，所以應由中央政府作為《區域產業結構調控法》實施的主持人和仲裁者。相對于全國性產業法，《區域產業結構調控法》更有利于專業化分工和區域布局。《區域產業結構調控法》可視為廣義的計劃法的范疇，但是《區域產業結構調控法》以制定和實施產業結構的合理化和高度化所產生的經濟關系作為調整對象，計劃法則以制定和實施計劃的經濟關系作為調整對象，而且計劃法和《區域產業結構調控法》的指標體系和調整方式也不同。所以現代社會包含《區域產業結構調控法》在內的產業法已逐漸發展成為一個獨立的經濟法亞部門，與狹義的計劃法律體系并行。

2.2 《區域產業結構調控法》的立法原則 調整區域產業結構，其最終目的是使區域產業結構合理，增強區域產業的競爭力，充分發揮各區域的比較優勢，促進區域經濟持續、快速、健康和協調發展。為此，《區域產業結構調控法》的立法和執法應遵守以下基本原則：

2.2.1 充分發揮區域比較優勢以實現效率最大化原則。《區域產產業結構調控法》立法的主導思想是在產業調整過程中發揮區域優勢，保持區域經濟發展活力。各級地方政府應當根據國家中長期發展戰略和全國統一的區域產業政策，結合本區域實際，制定區域產業發展和結構調整的規劃，正確行使地方政府對區域產業結構調整的規劃、引導權利。地方政府要從本區域實際出發，根據自身的資源條件和面臨的實際問題，合理選擇有自身特色的調整方向和調整重點。一個區域未必追求產業體系的完整，也必須避免與其他區域產業結構的雷同，應該找準自己的位置，選擇好自己的主導產業和特色產業，以實現區域經濟效率最大化。

2.2.2 分工協作與區域經濟自主發展相結合原則。區域經濟是一國經濟的組成部分。雖然強調區域的自主發展，強調區域產業結構必須在區域專業化分工的基礎上綜合發展，不能過于傾向于某一特定產業，除要求區域擁有自己的主導產業，即技術成熟、產業關聯性強、發展潛力大的產業外，還要有一系列輔助產業，但是在自主發展區域產業的同時，各級政府要處理好區域之間的分工與協作問題。

2.2.3 促進經濟全面發展與區域可持續發展相結合原則。區域產業結構調整的目的就是使產業結構合理化和高度化，從而促進區域經濟乃至全國經濟全面發展。但是，任何一個國家或區域的經濟發展都是與其資源環境相聯系。資源的有限性要求經濟實行可持續發展戰略。區域經濟的調整和發展過程，實際上是對其自然資源和人力資源的充分利用和開發過程。自然資源條件直接促進和限制某些產業的發展，并影響區域產業結構的變化。這就要求在《區域產業結構調控法》的制定和實施過程中應該充分考慮區域的資源條件和生態環境、優勢和潛力、開發現狀，正確選擇資源戰略和發展對策以實現區域的可持續發展。

2.2.4 以市場為導向，加強宏觀調控的原則。加強政府對區域產業結構的調整和引導，就是為了彌補市場的缺陷，但并不表明政府要脫離市場的基本作用，相反地應遵循市場規律，充分發揮市場在配置資源方面的基礎作用，按照市場原則培育區域優勢產業，使區域在培養優勢產業時真正能夠獲得優勢利益。通過市場競爭，使處于劣勢的產業退出市場，加快那些市場容量大、產業關聯度高、科技含量大、帶動作用強的產業和產品，培植區域新的增長點。但足，在強化優勝劣汰機制，減少重復建設的同時，要充分認識到市場的局限性。各級政府在法律框架內，以市場作為區域產業調整的基本手段，發揮政府的積極作用，因勢導利地支持某些產業的發展，扶持幼稚產業或對衰退產業實行有限度地、透明度較高的保護。

2.2.5 前瞻性、穩定性和科學性原則。區域產業結構調整是一項持之以恒的任務，一部《區域產業結構調控法》要管幾代人，持續幾十年。因此，為了保持《區域產業結構調控法》穩定性和嚴肅性，在制訂該法時采取科學的態度，并深謀遠慮，以避免法律變化無常、反復修改，而應保持其法律和產業結構調控的延續性和可操作性。面對各個區域不同的資源條件和不斷變化的社會經濟條件及國內外市場環境，我們對《區域產業結構調控法》的制定不應堅持過去的“管粗不管細”的做法，也不應該事無粗細都規定，而是在充分論證的基礎上，盡量使得立法具有前贍性、穩定性和科學性。

2.3 《區域產業結構調控法》的主要內容 《區域產業結構調控法》的基本內容較為廣泛，并應隨著社會經濟的發展而不斷拓展。除立法目的、調整對象、基本原則以及《區域產業結構調控法》的法律地位外，主要還包括：區域產業結構調控的基本政策和措施、產業政策委員會、政府在產業結構調控中的權利和責任。

《區域產業結構調控法》的立法目的是“為了解決區域產業結構中存在的問題，促進區域產業結構合理化，充分發揮區域比較優勢，實現資源合理配置，提高經濟效益，促進區域經濟協調發展。”《區域產業結構調控法》以產業法律關系主體在制定和實施產業結構政策時的經濟關系作為調整對象。本法與產業法一同作為經濟法的子法，各相關職能部門和地方政府在與本法不相抵觸的情況下，可根據具體條件制定相關行政法規、地方法規和部門規章。區域產業結構調控的基本政策和措施是《區域產業結構調控法》的主要內容。調整區域產業結構首先要制定主導產業的選擇標準，這種標準要能發揮區域比較優勢，充分體現需求收入彈性和生產率上升速度，實現區域產業結構合理化和高度化。在制定產業政策時應吸取過去的經驗教訓，必須考慮區域各產業的技術進步狀況及不同產業技術進步快慢對區域經濟的影響和制約，把高新技術產業和一些新興產業給予重點支持。不同的階段，區域經濟發展目標和任務不同，區域產業結構政策也應不同，把握好區域產業政策重點，及時調整與修改不合理和過時的區域產業政策，是充分發揮區域產業政策作用的根本保證。《區域產業結構調控法》作為法律化的區域產業結構政策，政府可以通過財政轉移支付，稅收、信貸、對外貿易和政府購買等手段來發揮對產業結構的調控。當然在必要時，各級政府也可以進行直接的行政干預，從而達到扶持和限制特定產業的目的。產業政策委員會是包括《區域產業結構調控法》在內的產業法的實施者。從實證角度考查，幾乎每一部經濟法律的頒布都帶來一個相應的組織機構。我國可設立產業政策委員會，委員會隸屬國務院，并在各省設立分支機構。在法律性質上，產業政策委員會為法律授權的組織，享有行政權、準立法權和準司法權。其主要職責為：第一，根據產業法和《區域產業結構凋控法》，制定相關的產業政策；第二，對全國及各區域產業結構的調控和布局進行審查，糾正不合理的產業發展情況；第三，監督、檢查產業法律、法規和政策的執行情況；第四，對區域經濟和產業協同發展問題進行協調，對有關爭議進行仲裁；第五，對全國及各地區產業發展情況的相關指標進行監控。各分支機構在產業政策委員會授權的范圍內對本區域的產業政策和相關法律進行落實。政府在產業結構調整中的權利與責任。區域產業結構，主要由地方各級政府根據國家中長期發展戰略和全國統一區域產業政策，結合本區域實際制定區域產業發展和結構調整的戰略與規劃，行使地方政府對區域產業結構調整的規劃、引導和服務職能。地方政府作為一級行政機構，掌握著行政干預、經濟杠桿、政策法規等調控手段，是宏觀調控的中間層次，對區域產業結構調整負有重要職責。但是，我國是區域經濟發展極不平衡的大國，由于各區域資源優勢不同，各產業形成的歷史不同，這就需要充分發揮中央政府的作用，使中央政府擔當起調整區域產業結構政策、制定相關法律法規，對于需要扶持的產業實行各種優惠，反之則加以限制。中央政府和地方政府在區域產業結構調整中，只有分工明確、相互補充，才能對區域產業結構進行有效調整。

參考文獻：

[1]江世銀.區域產業結構調整與主導產業選擇研究[M].上海人民出版社，2004．

[2]馬廣琳.中國區域經濟協同發展中存在的問題及對策研究[J].經濟問題探索.2005(5)．

[3]刑會強.宏觀調控權運行的法律問題[M].北京大學出版社.2004．

[4]董玉明.試論政府在產業結構調整中的經濟職責[J].中國法學.2000（2）.

[5]劉文華.論產業法的地位[J].法學論壇.2001（6）.

[6]黃家驊.論跨省區域經濟的空間架構與合作激勵[J].當代經濟研究. 2005(4)．

[7]張鳳榮.區域創新系統發展的制度創新經驗研究[J].當代經濟研究.2005(4)．

[8]孫久文.我國區域經濟問題研究的未來趨勢[J].中國軟科學.2004(12).

[9]王健.產業政策法若干問題研究[J].法律科學.2002（1）.