建立和諧的公共管理制度

摘要：現(xiàn)在的公共管理是新公共管理模式時期，新公共管理模式越來越顯出弊端和漏洞。如何建立一個和諧的公共管理制度是建設和諧社會的關鍵。新型公共管理制度的和諧化構建是現(xiàn)代和諧社會的重要基礎之一。

關鍵詞：公共管理制度 和諧理念 和諧行為 和諧化構建

1 公共管理的發(fā)展及現(xiàn)狀

公共管理可以分為三個鮮明的發(fā)展階段：前傳統(tǒng)階段、公共行政傳統(tǒng)模式階段和公共管理改革階段。每個階段都有自己的管理模式。

1.1 前傳統(tǒng)模式 在19世紀末官僚體制理論尚未健全之前，已經(jīng)存在著某種形式的行政管理。公共行政已經(jīng)有很長的歷史了，它與政府這一概念以及文明的興起一樣歷史悠久。前傳統(tǒng)模式體制是“個人的、傳統(tǒng)的、擴散的、同類的和特殊的”，存在嚴重的低效率。

1.2 傳統(tǒng)的公共行政模式 在19世紀末期，另外一種模式開始在全世界流行，這就是所謂的傳統(tǒng)行政模式。傳統(tǒng)的行政模式有以下幾個主要特點：①官僚制。政府應當根據(jù)等級、官僚原則進行組織。②最好的工作方式和程序都在詳盡全面的手冊中加以規(guī)定，以供行政人員遵循。嚴格地遵守這些原則將會為組織運行提供最好的方式。③官僚服務。一旦政府涉足政策領域，它將成為通過官僚體制提供公共產(chǎn)品和服務的提供者。④在政治、行政二者的關系中，行政管理者一般認為政治與行政事務是可以分開的。⑤公共利益被假定為公務員個人的惟一動機，為公眾服務是無私的付出。⑥職業(yè)化官僚制。公共行政被看做是一種特殊活動，因而要求公務員保持中立、默默無聞、終身雇用以及平等地服務于任何一個政治領導人。⑦行政任務的書面含義是執(zhí)行他人的指令而不承擔由此而致的個人責任。傳統(tǒng)行政模式獲得了極大的成功，它為全世界各國政府所廣泛采用。與以前腐敗盛行的制度相比，它更具效率，而且職業(yè)化公務員的思想對個人以及業(yè)余服務都是一個巨大的進步。然而，該模式現(xiàn)在也暴露出了問題，這些問題表明該模式即使不能說已經(jīng)過時了，也可以說即將過時。

1.3 新公共管理模式 20世紀八九十年代，在公共部門出現(xiàn)了一種針對傳統(tǒng)行政模式的缺陷的新管理方法。這種方法可以緩解傳統(tǒng)模式的某些問題，同時也意味著公共部門運轉(zhuǎn)方面發(fā)生了引人注目的變化。這種新的管理方法有很多名稱：“管理主義”、“新公共管理”、“以市場為基礎的公共行政”、“后官僚制典范”或“企業(yè)型政府”。到90年代后期，人們越來越傾向于使用“新公共管理”的概念。新公共管理并沒有認為實現(xiàn)某結(jié)果有一條最好的途徑。管理者在被賦予責任之前并沒有被告知如何獲得結(jié)果。決定工作方式是管理者的一個職責，如果沒有實現(xiàn)預定的目標，管理者對此應當承擔責任。

1.4 對新公共管理的批評 隨著改革的不斷推進，批評家越來越多。他們的批評涉及了公共部門改革的方方面面。有人認為沒有什么范式變化，也沒有發(fā)生國際范圍的變化。批評家們認為，公共管理的改革是對民主的攻擊，是意識運動，是一種流行時尚，在已經(jīng)嘗試過的公務員變化中導致了士氣低落。這些觀點有些是有道理的，而另外一些則完全不著邊際。確實，反對者和批評家難于就爭論的焦點達成一致。有無范式變化問題是公共管理改革中最具爭論性的問題之一。

2 公共管理的社會性

2.1 公共事務的社會性體現(xiàn)了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。

2.2 無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎性內(nèi)涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內(nèi)涵，并以其為一個重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹?shù)墓补芾韺W學科體系。

3 公共管理面臨的挑戰(zhàn)

新公共管理從提出到實踐一直面臨著眾多的批評，這些批評總體上由理論上的批評和實踐上的批評構成。理論上主要針對“新公共管理”的理論基礎、核心思想與價值提出批判性的分析和見解。實踐上主要針對“新公共管理”的實踐承諾與具體操作規(guī)則的真實效果之間的反差和距離而提出。

3.1 對新公共管理的理論基礎、核心思想和價值的批判。對此的批判主要由三部分組成：①對新公共管理的人性假設的批判。②對新公共管理經(jīng)濟理論基礎之上的市場價值的批判。③對新公共管理主張私營企業(yè)管理理論適用性的批判。

3.2 對新公共管理的操作規(guī)則與手段的批判。首先是對市場化方案的批判性審視，公共部門市場化的途徑主要有二，一是民營化，二是簽約外包。民營化和簽約外包可能使成本提高，私人組織在沒有競爭和沒有市場的情況很難有很高的效率。其次，私營企業(yè)的技術運用于公共部門存在許多自相矛盾和弱點。新公共管理“接受一種超組織的視角，沒有注意到不存在控制的情況下如何讓協(xié)調(diào)共同的目標”。新公共管理“沉迷在目標管理當中，忽視了信任的重要性”。最后，新公共管理的技術和手段在實踐中的效果“尚未得到驗證”在實際當中新公共管理的方案推行和執(zhí)行并不像政治家所說的那樣一帆風順，遇到了眾多難題，對于難題的解決和實踐效果的檢驗還需要一個過程。

4 公共管理的和諧化

和諧社會是一個理想社會，而我國正處于社會轉(zhuǎn)型所帶來的種種矛盾，特別是利益格局的重構使社會處于一個較長時期的動態(tài)均衡之中，社會和諧面臨挑戰(zhàn)。如何使社會的各種不和諧因素不致演變?yōu)樯鐣_突？最關鍵的是建設一套和諧的公共管理制度來避免社會潛在風險的外在化。如何建設和諧的公共管理制度？

4.1 以和諧的理念設計和諧的公共管理制度。公共管理制度的主要內(nèi)容是法律法規(guī)。所以，一個社會和諧與否，其最主要的體現(xiàn)是社會的法律法規(guī)是否符合絕大多數(shù)人的意志，即法律法規(guī)本身的和諧性。我國現(xiàn)行的公共管理制度制定過程存在著明顯的部門、行業(yè)、領域、階層或利益集團壟斷的現(xiàn)象，這導致了一些公共制度不能真正代表公共利益，造成了制度本身的不和諧。譬如，我國現(xiàn)行的法律法規(guī)的制定程序是由政府相關部門起草，然后由立法機構或政府批準，故許多法律法規(guī)在設定之初就深深地打上了某些部門或利益主體的印記。

4.2 以和諧的行為實施和諧的公共管理制度。社會公共管理制度的實施主體是公共管理機構，即國家和政府。這表明，國家和政府不是暴力統(tǒng)治的工具，而應當是社會公民意志的體現(xiàn)，是國民授權的結(jié)果。因此，基于公民意志的公共管理制度的執(zhí)行也該當是一個和諧的過程。

4.3 以和諧的績效檢驗和諧的公共管理制度。公共管理制度是否和諧，最終得以制度實施后的績效加以衡量和檢驗，和諧的制度必然產(chǎn)生和諧的績效。

總之，公共管理制度只有從自然、政治、經(jīng)濟、文化等等方面很好地實現(xiàn)與人的和諧，建立一惡搞和諧的制度體系，最終才能取得和諧的社會績效。基于此，公共管理制度也才能成為建立和諧社會的有效推動力。

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