中國公共事業改革民營化取向的理論探討

摘要：興起于20世紀80年代西方發達國家的民營化改革浪潮，在推動公共事業改革，提高公共產品的質量與效率方面起到了積極作用，也為發展中國家的公共事業改革指明了方向。但與西方發達國家相比，我國的民營化實踐在宏觀的政治、經濟、社會環境以及理論準備方面還存在較大差距。我們在辨證的吸收與借鑒西方國家民營化經驗的同時，更要認識到我國的公共事業改革具有自己的特色，民營化只是一種可能的選擇而不是唯一。

關鍵詞：公共事業 中國 民營化 冷思考

一、民營化：在爭議中矛盾發展

公共事業的“官營”是政府出于對市場失靈的預防，而民營化則是政府對于自身治理失敗的一種救贖。政府出于公益的目的而投身公共事業領域，這種以效率換公平的方法往往走向非市場性的壟斷。其結果就是效率與公平的雙雙喪失。因此，政府不得不求助于市場經濟的模式來走出“諾斯悖論”，這種手段就是民營化。

民營化，表面理解就是私有化的意思，誠然，改變公共事業所有權的公有屬性，使之成為私有，即通過出賣股權的方法來實現私有化是民營化的主要手段之一。但這樣理解過于狹隘，“民營化的真正含義在于政府通過各種手段減少對公共事業的控制和補貼，使其面向市場。同時改變公共企業壟斷公共產品和服務的局面，允許市場中的眾多主體共同參與公共產品和公共服務的供給，給公共企業創造一種競爭環境，迫使其在市場競爭的壓力下不斷提高自身效益”。

民營化的支持者認為：真正的民營化(true privatiza-tion)并不是政府責任的喪失和轉移，轉移的僅是通過民間的功能所表現出來的成效：民營化并不會造成政府角色的消失。更不是所謂的‘國家除任務化’，它僅僅表明私人部門對某些公共事務不同程度的參與。正如民營化大師E，S·薩瓦斯所言：“民營化不僅是一個管理工具，更是一個社會治理的基本戰略。他根植于這樣一些最基本的哲學或社會信念，即政府自身和政府在自由健康社會中相對于其他社會組織的適當角色。民營化是一種手段而不是目的：目的是更好的政府，更美好的社會”。

民營化的反對者認為：“民營化不但會侵犯主權的完整性，而且還會腐蝕民主政治的根基。因為，民主政治的基礎乃是政治社群意識(A Sense of Political Community)，民營化會動搖這種整體意識。另外。市場組織的盈利取向，亦容易使公共服務在效率的觀念下，忽略公共責任和公共利益”。同時，還提出這樣的疑問：從預防市場失靈到解決政府失靈的民營化選擇，是否會走向另一種新的失靈?引入競爭機制，是民營化的核心，但是公共事業“官營”的最初目的就是防止競爭走向壟斷化，而正常情況下的市場競爭也往往向壟斷發展，即使是存在強力政府的干預。因此，公共事業的改革最終還是走不出“諾斯悖論”，即：“出于統治的需要，一種經濟上低效的制度安排在政治上卻可能是合理的……我們故意建立起一個效率低下的政治制度，防止受到一個效率很高但想干壞事的政府的危害，國家的存在是經濟增長的關鍵。然而國家又是經濟衰退的根源”，政府部門的決策本來應該提供公共物品。提供的卻有可能是公共災禍。

比較中性的觀點認為公共事業與民營化本身就是一個矛盾的集合體，用營利的手段去達到公益的目的只能導致歐文·休斯所說的“公私困惑”：“公共企業(事業)建立之初是作為政府的一部分，但卻按企業方式運作，它們按企業方式運作卻沒有股東，它們歸政府所有但政府卻不給它們資金，它們有自己的管理部門和董事會，但卻要對部長負責。政府通常要求公共企業實現其他目標，而不僅僅局限于像私人企業那樣追求利潤最大化”。誠然，公共事業領域并不存在純粹的市場運行或政府管制，二者互為補充的模式才是絕大多數國家的選擇。但不可否認，在最近30年中，“國退民進”的民營化是主流，甚至影響到公共管理的其他領域。

二、中國民營化：多重詰責，艱難協調

我國自上世紀80年代實行改革開放以來，一直在探尋一條屬于自己的市場經濟模式，即建立社會主義市場經濟，而保持公有制的主體地位則是前提。雖然“國退民進”的市場化模式一直是我國經濟發展的主流，但隨著改革的進一步深化，市場化的一些弊端業已顯現，國企改革中國有化的重塑迫在眉睫，民營化那種近乎于市場化運行的模式受到越來越多的質疑。

在政治領域，隨著民主化改革的推進，公民社會逐漸壯大，第三部門特別是非營利組織在公共治理中占有越來越重要的作用。成為“政府失靈”和“市場失靈”之后公共治理的有益替代，正如薩拉蒙所說的“真正的‘全球結社革命’已經出現”。盡管我國公民社會的培育還很不完善，但相較于民營化私營手段，非營利組織更為正義積極的公益形象更容易獲得民眾的信任。加之，民營化的領域，即公共事業多屬事業單位，也正是我國非營利組織的活動范疇，兩者天然的重合必將會產生理論上的碰撞。因此，非營利化必然與市場化、國有化一起，成為新形勢下對民營化改革的一種理論詰責。

(一)民營與國營之爭

國營化是指在公共事業股份制的改革過程中，由政府獨資或者控股，同時自己經營或者委托他人代為經營。支持國營化，反對民營化的理由主要有兩點：

其一，民營化之后，經營者的個人利益和公共利益會產生沖突，由于政府監管可能出現的缺位，出于理性經濟人的考慮，公共產業的經營者就會憑借自然的壟斷地位，片面追求經濟利潤而忽視了公共利益，造成“民營化失靈”。

其二，公共事業國營的效果并不比民營差。政府可以在國營化的基礎上，賦予公共企業以更大的自主權，放松對于公共領域的準入限制，允許私營企業參與競爭，即自主經營，放松管制。引入競爭，從而使公共事業市場化，以提高效率。并且在國營化的條件下。由于經營者與政府之間的委托代理關系，作為經理人，他們領取固定的薪俸獎勵，不存在損公肥私的條件。

(二)市場化與民營化之辯

首先，這場公用事業改革的實質是市場化，而民營化的主張很可能把我國的公用事業市場化改革變成一場所有制改革，同時忽視市場結構的變革。民營化期望通過促進個人利益最大化以實現公共利益最大化的邏輯并非十分可靠，如果缺乏健全的監管體制，民營經濟控制公共事業很可能會犧牲社會整體利益和運行效率。中國公共事業效率低下的根本原因在于舊有的“計劃經濟體制”束縛，也就是政企不分。缺乏競爭，而不是“國有”事業的存在。事實證明在保持國有的情況下，通過體制改革和制度創新。國營也能“民贏”，其中的關鍵在于按市場機制運行。

其次，西方國家的經驗告訴我們，市場化的競爭是公共事業改革的唯一法寶：英國經濟學家馬丁與帕克在對英國各類企業私有化后的經營績效進行了廣泛的比較研究后發現，在競爭比較充分的市場上，企業私有化后的平均效率提高顯著，而在壟斷市場上，企業私有化后平均效率的提高并不明顯，相反，像倫敦鐵路還出現了服務水平下降。

最后，從本質上講，我國的公用事業改革過程，就是一個不斷強化競爭的過程。公共事業效率的提高在很大程度上取決于政府所采取的促進競爭與改進管制效率的政策措施，而不是民營化。因為民營也會導致壟斷，民營不等于競爭。

(三)非營利化與民營化之思

雖然公共事業民營化改革順應了非營利組織發展的需要，但在我國特殊的社會背景之下，兩者也存在沖突的一面。民營化改革，所注重的是效率的提高，而我國非營利組織的行政職能所禁錮的正是效率：民營化的成功之處關鍵在于引入競爭機制，而非營利組織公共服務的壟斷性則成了民營化改革的最大障礙，“因而競爭對壟斷的替代應成為非營利組織實行民營化的首要目標，只有在該目標達到以后，民營化才會有實質性的效果。相反，若是在民營化的過程當中，不強調競爭對壟斷的替代性原則，很可能在進行改革以后非營利組織從政府壟斷變成私人壟斷，而非營利組織國營的缺陷恰恰是由于壟斷所至”。

綜合以上三點，民營化不是市場競爭的代名詞，同樣非營利化和國有化也不是壟斷的象征。民營化與市場化、非營利化及國有化之間既存在一致性，也有矛盾的一面。概括來說，民營化是非營利組織(特別是它所代表的公共事業組織)實現自我發展、國有化改革中自我減負的一種重要手段；而市場化則是民營化改革的一個主要方式，國營化則是對民營化不足的有益補充：民營化及市場化統一于非營利組織的自我完善。而重要公共部門的國有化則是民營化、市場化以及非營利化的前提。

三、反思：中國民營化。可行而非唯一

長期以來因為體制的原因，我國雖然與西方各國幾乎同時進行民營化嘗試，但民營化的理論和實踐卻遠遠落后于西方發達國家。直到2004年，建設部公布了《公共事業民營化管理條例》，規定民營資本和外資可以進人原屬國營的城市公用事業領域，我國民營化改革才逐漸正步入正軌。然而，與西方發達的國家相比，我國的公共事業民營化還存在許多問題，民營化之路任重而道遠。盡管如此，我國許多城市中的一些公共領域都已完成民營化改革，例如公交、供水、供暖等部門的民間經營比例甚至達到了100％。可以說，在局部地區或部門，我國民營化的實踐已經走在了理論和政策的前面。這也是我國改革最鮮明的特色之一。

實踐表明：民營化在一定程度上可以促進公共事業的自我改革和創新，從而為國民經濟和社會的發展提供強有力的輔助支持。但在我國公共事業的改革過程中，民營化的方案也暴露了不少問題，其直接的原因在于：民營在本質上是競爭的市場化而不僅僅是“所有制”形式上的轉換。

我國的公用事業改革，也是一個不斷強化競爭的過程。公共事業效率的提高在很大程度上取決于政府所采取的促進競爭與改進管制的政策措施，而不是民營化。因為民營也會導致壟斷，民營不等于競爭。“在不打破壟斷經營的前提下，試圖以改革產權的方式，或者以特許方式讓私人資本來介入公共服務，雖然在表面上迎合了改革的潮流，但如果沒有注意壟斷對公共利益的侵害，那么我們既可能創造新的權錢交易空間與市場。同時還可能因此而擴大兩級分化，妨礙競爭創造財富的積極價值觀的培養。拋棄市場競爭原則，建立在壟斷條件下的公共事業民營化，還有將我們引向‘官僚壟斷資本’市場經濟的危險”。中國的公共事業民改革還處于探索和學習階段，對于民營化的利弊我們要認真分析，冷靜思考，只有這樣才能找到適合中國國情的公共事業改革之路。

民營化。只是一種可能的選擇，而非唯一。