重慶高新區征地農轉非社區管理模式優化研究

征地農轉非社區是因城市建設征用農民土地進而把這些失地農民集中安置在政府或開發商新建的居住小區中形成的，它有別于傳統意義上的城市社區。近些年，伴隨著城市化的快速發展，征地農轉非社區也愈來愈多，如何對這些征地農轉非社區進行有效的管理已引起相關部門的重視。本文通過對比分析國內城市社區管理的幾種典型模式，吸收借鑒其優點和長處，結合重慶市高新區征地農轉非社區管理存在的缺陷進行個案研究，提出優化高新區征地農轉非社區管理模式的若干對策建議。

一、國內比較典型的幾種社區管理模式

(一)深圳羅湖模式

深圳羅湖模式是在上世紀90年代初進行“安全文明小區建設”的基礎上建立起來的。其特點是在政府的統一規劃指導下，在一些可以實行市場化的社區服務領域中引入市場運作機制，以建設安全文明小區為切入點，化整為零，分散管理，將居委會的社會性職能與物業管理公司的商業性運營較好地結合在一起，形成了一種高度市場化的社區建設和管理模式。與已有的一些關于社區建設的實踐和理論上的探索不同，羅湖區社區建設遵循的這種思路淡化了社區的經濟職能，突出強化了其在服務、組織、管理方面的社會職能。這種模式打破了計劃經濟時代下社區居委會統包統攬的“被動經紀模式”。疲憊不堪的居委會不僅要承擔社區居民的就業和發展社區經濟的職責，而且還要履行社區內各種服務和管理職能。深圳羅湖在全國率先打破這種計劃經濟時代下落后的社區管理模式，居委會的角色發生較大轉變，職能重點轉向社區服務和管理，這種新型社區管理體制更能適應市場經濟的發展需求。

(二)上海浦東模式

上海浦東模式是在20世紀90年代初伴隨著浦東新區飛速發展建立起來的。主要做法有：1.實行“兩級政府、三級管理”的新體制，注重發揮街道辦事處的社區建設與管理職能，在將更多權利下放到街道辦事處的同時，市、區兩級政府給予財力上的大力支持，以保證各項管理和建設的需要。這種新體制使政府將更多的權利釋放給街道辦事處，較好地發揮了基層組織的建設與管理職能。2.倡導政府的主導作用。注重協調社區建設不同主體之間的利益分配關系，充分調動各方積極性。政府的主導作用主要體現在制定社區管理和建設的政策上，是一種新形勢下社區管理和建設的制度安排：社區內的企事業單位積極組織并參與社區活動，對社區建設和管理起到一定的支持和促進作用：社會團體包括各大專院校的社區志愿者充分發揮中介作用，聯系廣大社區居民積極參與各種社區活動；增強社區全體居民的主人翁意識，支持社區建設和管理的各項事務，增強社區成員對社區的認同感和凝聚力。

(三)佛山城南模式

佛山市城南街地處城郊接合部，結合當地的實際情況，將新區的開發規劃與社區管理較好地結合在一起，形成“以街道為單位，統一規劃。政府引導。社區各方攜手共建模式”。主要特點：1.提高街道辦事處領導的素質和能力，居委會的干部面向社會公開招聘，實行“競爭上崗”、“居務公開”，并且提供全方位的保障，營造良好的社區管理環境。2.由政府出資，建設功能齊全的“社區服務中心”，以街道為單位向本轄區的居民提供全方位的服務。3.城南街道辦事處轉變角色。化被動為主動。建立由街道辦事處主持召開轄區內各企事業單位和居民代表聯席會議制度，使社區管理工作為居民及企事業單位了解認同，以充分利用社區資源，推進社區管理。

(四)沈陽東大模式

沈陽東大模式邁出了我國社區自治的重要一步，改變了傳統的以政府主導的社區管理模式。該模式是東北大學院內4800戶居民結合居委會換屆選舉，將7個居委會組成一個新的大社區，社區內居民、單位和組織、個體私營者均為社區成員。在管理體制上。由社區居民、轄區內單位和個體私營者組成社區成員代表大會，代表社區最高權力機構，討論決定社區內重大事項。成立社區管理委員會，作為社區成員代表大會的常設機構，負責社區日常管理、服務、教育和監督工作。社區內人大代表、政協委員、知名人士、居民代表、單位代表等人員組成社區議事協商委員會，主要就社區建設和管理向社區管委會提出建議，并進行監督。社區黨組織的主要職責是保障和支持社區管理工作。市、區兩級政府將部分政府職能，如治安警務、醫療、教育、文化、體育、城建、城管、環衛、環保等工作交由社區承擔，并在資金上予以保證。

二、重慶市高新區征地農轉非社區管理模式存在的缺陷

重慶高新區是1991年3月經國務院批準成立的國家級高新技術產業開發區，也是全國5個綜合改革試點開發區之一，包括石橋鋪高科技開發園、二郎科技新城和北部新區高新園。截至2007年底，高新區已實施完成了1100公頃的征地拆遷工作，1.9萬征地農轉非人員的安置和1.7萬人進行了住房安置。目前，納入高新區政府管理的農轉非人員安置的住房小區共計16個，總建筑面積達895145.77平方米，安置戶數達7290戶。

目前，高新區征地農轉非小區的社區管理體制是管委會、街(鎮)、居委會(村)三級管理。因土地開發的時間性，部分農轉非小區仍由鎮、村管理。因此，高新區農轉非社區三級管理具體有兩種方式：一種是由管委會、鎮、村(居委會)管理的模式，如石橋鎮、人和鎮、大竹林鎮的農轉非小區；另一種是管委會、街道、居委會管理的模式，如石橋鋪街道的農轉非小區。由于當地開發尚在進行中，由鎮、村管理農轉非小區只是一種過渡。居委會是城市基層政權的重要依托，街、鎮對社區社會事務的管理，主要通過居委會實施和落實。由于農轉非小區沒有物業管理，沒有業主委員會，農轉非社區的居委會(或村委會)還承擔了社區基礎設施的維護管理、社區環境衛生清掃等工作。

總體來看，高新區征地農轉非社區管理屬于政府主導型，由城市基層政權的居委會擔任主要角色。這與我國長期以來強政府、弱社會的管理體制有關，也與我國社區建設尚處于初級階段的現實有關。從目前來看，高新區征地農轉非社區管理存在以下問題和弊端：

(一)社區管理的行政化色彩依然濃厚

如高新區石橋鋪街道的農轉非小區。街、鎮對社區社會事務的管理，主要通過居委會實施和落實，居委會往往疲憊不堪。征地農轉非社區居民的日常生活瑣事以及就業和社會保障等敏感問題，常常因為找居委會得不到滿意的解決而引發沖突甚至群體性的上訪事件。政府成為社區建設的主體和推進力量，但卻在事實上形成了街道辦事處與居民委員會之間領導與被領導的關系。很多居委會不該承擔或者承擔較少的任務都由街道予以安排，居委會實際上承擔了很多本屬于政府職能部門工作范圍內的行政工作。這不僅強化了社區的行政色彩，削弱了社區自身的工作，使社區的自治功能弱化，而且容易引發社區居民的不滿，導致社區居民對社區的認同度不高，給社區的和諧穩定造成一定的負面影響。

(二)政府“越位”與“缺位”的社區管理體制障礙突出

在高新區征地農轉非社區建設的過程中，政府部門承擔了許多不該承擔或不易承擔好的職能，社區管理中政府職能的錯位、缺位或者不到位的情況屢見不鮮。主要表現在：一是以政代社。“越位”現象突出。政府包攬了過多應由非政府社會組織所承擔的職能，如社區文娛活動的舉辦，基本上是居委會一手操辦，社區居民處于被動接受狀態，導致社區活動參與度不高。二是過度投入與投入不足并存。以蘭花小區為例。該小區由于建設規模大、安置人數多，地處經濟較發達區域，政府給予建設投入資金較多。現如今，蘭花小區基礎設施完善，周邊有眾多商業網點、金融機構、休閑娛樂中心，還有學校、醫院、郵政電信等便民服務機構，與現代社區無異。而對于一些缺乏區位優勢、人數較少的農轉非小區，則投入明顯不足，如石小路社區、渝州一社區等。這些規模小、經濟欠發達的小區，沒有社區活動中心、社區服務站等基礎設施，政府投入明顯不足，這是政府職能缺位的表現。

(三)社區管理人員的整體素質與專業化技能有待進一步提升

高新區征地農轉非社區很多都是在被征地的村莊上面直接興建，社區居民也是由原來的整個村莊的農民轉變而來的。這種征地安置方式使得目前高新區征地農轉非社區工作者隊伍主要從原來的村委會或者居委會干部、下崗失業人員、退伍軍人和其他社會人員招聘而來。雖然在年齡結構、知識水平等方面有了較大改善，但他們畢竟沒有接受過正規的社區管理培訓，也沒有取得相關的執業證書或其他專業技能證明，很多干部都是憑借直覺經驗或自身已有管理水平來負責社區日常管理工作，導致整體素質與專業化水平不高，與現代社區管理的要求相差甚遠。社區建設迫切需要一批年輕的、有社會工作專業知識、有服務社會理念的職業社會工作人才隊伍。

(四)社區內各類社會中介組織發展滯后

社區建設包括文化、衛生、環保、教育、治安等十分繁雜的工作。僅就社區社會保障而言，就有低保、殘疾人、老年人、再就業等諸多事務。僅依靠社區居委會工作人員是不能完成社區管理職能的，因此，專業社會機構、團體、社區志愿者組織等非政府組織參與社區管理是必然之舉。但就高新區征地農轉非社區目前的情況來看，政府機關還習慣于直接包辦許多社會事務，而忽略了培育和扶持專業中介服務組織，社區內缺乏相應的社會中介組織的服務。

三、優化重慶市高新區征地農轉非社區管理模式的幾點建議

(一)政府在社區管理中的主導作用不容忽視

征地農轉非社區的出現是我國城市化發展的必然產物，其規劃建設包括社區制度的安排尚處于不成熟階段。應重視和發揮政府在社區管理中的主導作用：一方面，由于社區建設的各項規劃、決策和法規都需要由政府制定：另一方面，由于社區建設需要大量資金，任何一個單位或團體都不可能提供如此龐大的建設資金，而政府是社區資金投入的主體，在具體的社區建設和管理中應充分重視并發揮政府的主導作用。就目前重慶市高新區征地農轉非社區管理的現狀來說，可以借鑒深圳羅湖模式的經驗，社區涉及“物”的基礎設施方面，可通過招標競爭的方式進行市場化運作，政府只在統籌社區規劃、承擔社區主要投資者、引導社區建設方向等方面發揮主導作用：對于社IX\"人”的社會性工作方面，上海浦東模式的政府主導，多方協力共建美好社區的有益經驗值得學習。這就需要高新區政府積極協調征地農轉非社區內各利益主體之間的關系，充分調動各方的積極性，增強農轉非居民的社區意識和主人翁精神，營造良好的社區氛圍，培養農轉非居民的社區歸宿感和認同感。

(二)重視社區法制化、制度化等軟環境建設

依法治國是我國的基本治國方略，社區法制化是解決社區管理中行政化傾向最直接、最有效的辦法。受計劃經濟時代社區管理行政化的影響，一些社區政社不分、政事不分的現象還比較嚴重。實行社區法制化要求政社分離、政事分開，能有效避免政府對社區管理的直接干預而逐步走上依法管理的法制化軌道。如佛山城南模式中居委會社區服務站的建設，就是將政府在社區購買或直接提供的公共服務與社區居委會民主自治和自我服務的內容有效地分離開來，互不干預。這種社區服務站的建設更能貼近居民的多樣化和現實性需求，對于豐富和完善社區居民參與各項社區活動也起到一定的推動作用。為此，加快制定一系列符合社區建設需要和高新區征地農轉非社區管理條例和規章制度顯得尤為必要。社區管理在有序的法制軌道上正常運行，這不僅有利于緩解各方的利益沖突和矛盾，而且對于構建和諧、文明、法制化的現代城市社區也起到積極的助推作用。

(三)積極組建社區理論研究隊伍、管理者隊伍和志愿者隊伍

鑒于高新區征地農轉非社區建設成立的特殊性，加之社區建設時間不長，實踐經驗不充分。因此，高新區征地農轉非社區亟需加強社區理論隊伍建設，運用社區管理理論來指導社區實際建設與管理。因此，高新區政府應充分調動各研究機構的專家學者，組建高水平的專業社區理論研究隊伍來指導社區管理的實踐。另外，社區管理遵循以人為本的理念，這對社區管理者的素質提出更高的要求。高新區政府可以吸收借鑒佛山城南模式的做法——充實街道辦事處領導，居委會干部面向社會公開招聘，實行“競爭上崗”、“居務公開”，并在人員配置、經費、辦公場地等方面給予切實保障來提高社區居委會干部的整體素質。從總體上看，目前高新區征地農轉非社區干部隊伍素質距現代社區管理要求仍有一定差距。這樣。建立社區居委會干部獎懲激勵機制顯得尤為必要。在提高社區居委會干部待遇的同時，還應建立一種將薪酬與業績結合起來的考核制度，以更好地調動社區工作者的積極性，社區志愿者是一支“源于民眾、服務民眾、自愿參加、志在奉獻”的社區隊伍，這一點在上海浦東模式、佛山城南模式以及沈陽東大模式中都得到了充分的體現。它是現代城市社區建設中的一支生力軍，也是體現現代文明社區自治的重要方面。建設一支能長期參加社區服務的志愿者隊伍，能較大程度滿足社區居民的各種需求，為社區管理更好的發展增添活力。但遺憾的是，高新區農轉非社區志愿服務尚處于一片空白，社區內的農轉非居民尚未形成這種志愿服務社區的意識，這有待相關部門進行積極的引導和宣傳。

(四)充分發揮社區中介組織的協調作用

沈陽東大模式是目前我國社區自治的典型代表，其主要運行模式就是實行社區自治、社區內資源共享，部分職能交由社區承擔，然后政府在資金上予以保障。實現社區管理自治的重要手段是充分發揮中介組織在整合社區資源、發展社區事業、服務社區居民中的協調作用。為此，高新區政府應盡快出臺中介方面的有關制度，在中介組織的準入制度、服務標準、稅收制度、財務制度、中介組織管理者薪酬和從業資格等方面提供制度保障，以促進中介組織的健康發展，真正造福于高新區征地農轉非社區居民，