我國義務教育階段重點學校制度的歷史回顧及思考

義務教育階段的重點學校制度盡管在20世紀90年代就已經被教育部明令取消，但目前的義務教育實行的仍是一種“沒有重點學校的重點學校制度”。因此，要回歸義務教育的本義，必須根據義務教育的性質和培養目標，制定剛性的制度，按照弱勢補償原則，對農村學校和城鎮薄弱學校實行政策傾斜，為所有學校搭建共同發展的平臺，以促進校際間的公平競爭，提高義務教育的培養質量。

重點學校制度是在新中國建立初期，我國開始大規模經濟建設、急需培養大批人才的情況下，政府所采取的集中稀缺教育資源重點辦好若干學校的一種教育制度。這一制度在發展中因受多重因素的影響逐漸演變為教育不公平的焦點。因此，了解改革開放以來，我國義務教育階段重點學校制度發展的歷史和現狀，研究重點學校制度對義務教育性質、培養目標、均衡發展等所產生的影響，必將有助于我國義務教育的可持續發展。

一、義務教育階段重點學校制度的歷史回顧與反思

“文革”期間，我國教育事業受到嚴重破壞，教育質量普遍低下，高精尖人才極度缺乏。1977年5月，鄧小平同志提出：“辦教育要兩條腿走路，既注意普及，又注意提高，要辦重點小學、重點中學、重點大學。要經過嚴格考試，把最優秀的人才集中在重點中學和大學。”從當時教育發展的情況看，實施重點教育與普通教育相結合，是全面促進我國教育事業發展的正確方針，符合事物發展的客觀規律。到20世紀80年代中期，隨著《中共中央關于教育體制改革的決定》和《中華人民共和國義務教育法》的先后頒布，我國開始實施九年制義務教育，要求實行少年兒童就近入學。此時國家把基礎教育的注意力開始集中到義務教育和全面辦好每一所學校上。隨著應試教育的弊端日益凸顯和愈演愈烈的擇校競爭，我國開始逐步淡化小學、初中重點學校制度，甚至明令規定不設重點校（班）。進入20世紀90年代，國家明確提出小學、初中不設重點校（班），并開始規范義務教育辦學體制，推行素質教育。

盡管重點學校制度對于有效利用已有的教育資源，推動部分中小學辦學條件的改善和教育質量的提高，加快精英人才培養，使一些經濟發達的地區基本實現義務教育的現代化和信息化等方面發揮過應有的歷史作用，在一定程度上取得了快出人才的辦學效益，滿足了國家和社會對高素質人才的渴求；但它作為一種政府行為，人為地擴大了義務教育學校間在資源配置和教育質量上的差距，不可避免地帶來了許多弊端，導致了教育公平的缺失。

一是重點學校制度違背了義務教育的性質，不利于義務教育培養目標的實現。首先，義務教育具有普及性，是面向每一個適齡兒童所實施的教育。因此，它不應區分重點與非重點，不應具有選拔、淘汰的功能。其次，義務教育具有基礎性，是為少年兒童一生奠定基礎的教育。這一“基礎性”定位表明，義務教育的任務主要不再是“雙基”的訓練和掌握，而必須把每個學生潛能的開發、健康個性的發展、終身學習的愿望和能力的初步形成等作為重要任務。而重點學校制度所確立的培養目標高度關注學生對知識的掌握，實際上是一種“知識主導型”或“考試導向型”教育。當只有積累現成知識才能考試中取得高分時，它不會去關心學生的人格養成、身心健康和能力發展；當教育評價和升學只注重考分時，它不會在乎學生是否全面發展；當優質教育資源匱乏，只有部分學生有升學希望時，它不惜犧牲多數學生的根本利益，因而我國的義務教育至今無法真正從體制上解決面向全體學生的問題。

二是重點學校制度違背了義務教育的均衡發展原則，不利于教育公平的實現。重點學校制度是對教育公平的一大挑戰。首先，重點學校的非示范性擴大了校際間的差距。其次，重點學校之間的生源競爭，加速了學生的兩極分化。由于重點學校的價值取向是以升學為中心，因此重點學校接收的是通過考試獲得高分的學生。而且進入重點學校后，學校內部還要通過再次考試選拔出分數更高的學生組成“實驗班”“火箭班”等，以便更好地“因材施教”。于是，學生從入學起就面臨著爭奪因政策傾斜而形成的優質教育資源的壓力。在這種背景下，分數就成了學生能否就讀重點學校的標尺。事實上，學生的差異是客觀存在的，但我們并沒有根據這種差異因材施教，使學生的各種潛能得到充分的發展，而是利用這種差異促使學生的原有差異“第二次”擴大化，加速了學生的兩極分化。

二、廢除義務教育階段重點學校制度的基本思路

義務教育階段的重點學校制度盡管在20世紀90年代就已經被教育部明令取消，但目前的義務教育實行的仍是一種“沒有重點學校的重點學校制度”。因此，要回歸義務教育的本義，必須根據義務教育的性質和培養目標，制定剛性的制度，按照弱勢補償原則，對農村學校和城鎮薄弱學校實行政策傾斜，為所有學校搭建共同發展的平臺，以促進校際間的公平競爭，提高義務教育的培養質量。

（一）制定《中華人民共和國義務教育投入法》，實施財政傾斜政策，提高農村學校和城鎮薄弱學校的經費保障水平

重點學校制度的取消，是政府職能的歸位，其精神實質是取消一切通過政府行為加劇校際間差距的做法。建議制定《中華人民共和國義務教育投入法》，根據不同地區的經濟發展水平制定義務教育投入的地區標準和全國所有地區都必須達到的最低標準。各級政府在法定范圍內，在對同一行政區內的義務教育學校實行均等化撥款的基礎上，對農村學校和城鎮薄弱學校實施傾斜的財政政策，以消除學校間教育資源投入上的增量差別。

1.在提高和統一全國生均公用經費標準的基礎上，開展學校公用經費基數法定額試點，縣級政府可根據當地經濟發展狀況、學校開支情況，以確保基本開支為前提，確定不同規模學校的公用經費基數，對按學生數定額達不到基數的，由省市兩級財政補齊；對按學生數定額超過基數的，按學生數定額下撥公用經費，從而建立起義務教育學校生均公用經費最低需求保障的剛性機制，提高農村和邊遠地區小規模學校和教學點的公用經費水平。

2.統一行政區內義務教育學校教師津補貼政策和發放標準，將其政策性津補貼和“三金一險”全額納入相應層級政府的財政預算，并對《中華人民共和國義務教育法》和《中華人民共和國教師法》進行修訂完善，保障同一區域內所有義務教育公辦學校教職工享有大體相當的福利待遇，從而調動廣大教職工的工作積極性。

（二）規范義務教育基本辦學標準，建立信息技術教育幫扶機制，加快農村學校和城鎮薄弱學校硬件建設步伐

在辦學條件的規范上，政府應普遍推行區域內義務教育學校標準化建設，逐步取消中小學等級標準，限期消除薄弱學校。

1．以省為單位，制定不低于國家統一規定的義務教育基本辦學標準，對未達標的學校要從資源配置上使其逐步達標；對農村學校和城鎮薄弱學校要因時因地制宜，采取兼并、改制、輸血等多種方式進行改造；各級政府要合理分配教育資源，使每所中小學都能按國家法定標準，擁有大體均等的辦學條件，讓學校、教師和學生在“合格學校”這個起點上公平競爭。

2．設定學校硬件投入的上限，限制政府過量的建設投資，以此遏制少數學校在辦學條件上高投資的攀比現象，扭轉追求奢華的不良風氣。

3.建立發達地區和大中城市對農村貧困地區信息技術教育的幫扶機制。由各級政府規定幫扶對象和時間，在資金、設備、技術、師資等方面進行定點扶持，以減輕農村貧困地區普及信息技術教育的壓力，使教育信息化真正成為促進校際教育均衡發展的手段之一。

（三）優化師資隊伍，建立義務教育優質師資共享機制

教育教學的不平等體現在很多方面，師資的不平等是其中一個非常突出的方面，這就需要改革和完善各項相關制度。

1．重新核定中小學教師編制。對農村、山區和邊遠地區人口密度小、辦學分散的中小學教師編制的確定，應給予適當傾斜；對一些尚未實現“普九”攻堅目標的農村薄弱學校，按照定編后新增教師的數量，由中央和省級政府撥專款建立教師特殊津貼制度，并根據其實際情況，將工資上浮10%～20%，如果這些教師離開這類學校將不再享受此優惠政策。

2．改革師范院校招生制度，制定中小學教師定向招生、培養和使用政策。一是每年在省屬師范院校和其他高校中拿出一些招生名額，招收農村學校和城鎮薄弱學校急需的英語、信息技術、音樂、美術、體育等緊缺學科定向生，由中央財政投入，為定向生提供基本的生活學習費用。二是設立省級義務教育師資培訓專項經費，對省扶縣和國扶縣，在落實5%公用經費基礎上差額不足的部分，由省財政以專項轉移支付的方式承擔。三是將免費師范生政策推廣到省屬師范院校。接受資助的學生畢業后有到農村學校和城鎮薄弱學校工作一定時間的義務，期滿后優先享受保送深造、錄取公務員加分等優惠政策，以解決這些學校師資短缺的問題。

3．完善城鄉師資交流制度，為農村學校和城鎮薄弱學校師資發展注入活力。一是建立區域“教育人才管理服務中心”，使教師由“學校人”成為“系統人”，實現區域內人才資源的統籌配置。二是采取學校聯辦、兼并，優質校帶薄弱校等多種形式，實現師資的優化配置，帶動農村薄弱學校在教育觀念、管理、科研和教學等方面的全面提升。三是農村學校和城鎮薄弱學校領導班子可從機關或優質學校選派德才兼備、熟悉學校管理工作的干部來解決。四是優質學校教師評聘高級職稱或職務都必須有在農村學校和城鎮薄弱學校任教一年以上的經歷。

（四）改革和完善中小學辦學體制和招生制度，實現生源的均衡發展

1．政府應規范義務教育辦學體制，限制優質學校的轉讓和“改制”為私立學校，防止優質教育資源的流失。一方面取消少數優質學校保留的特權，對已經改制的學校要完全脫鉤，不能讓其享有公立學校和私立學校雙重待遇。對于那些依托名校而辦的民校，要實行獨立法人、獨立校舍校園、獨立經費核算、獨立教學和人事管理。另一方面，對已經改制學校的收費實行“收支兩條線”管理，大幅降低返回優質學校、轉制校的比例，提高統籌和用于支持農村薄弱學校的比例。

2．實行優質學校招生“配額制”。在堅持義務教育階段公辦學校劃片招生、就近免試入學的前提下，對優質學校的招生指標，應在同一行政區內的下級學校間進行合理分配，并逐步由部分配額過渡到完全配額，以縮小學校間生源質量差別，調動薄弱學校的辦學積極性。另外，有條件的地方和學校，義務教育階段可實行九年一貫制。

（五）樹立正確的教育觀和政績觀，改革學校評價標準，完善考核監督

要逐步取消重點學校制度，必須通過政策調整來引導地方政府和教育行政部門，堅持以學校均衡發展為導向，制定統一的、非歧視化的學校評估標準，敦促各級政府改善薄弱學校，遏制優質學校間攀比的現象，淡化對學校的等級評估，為學校和學生營造一個公平競爭、個性發展的環境。

1．改革學校評價標準，從評價制度上保障義務教育性質和培養目標的落實。在對一所學校進行評價時，主要應以學校管理水平、辦學水平、師資水平等辦學合格度為評價基準，以教師工作質量、全體學生的綜合素質為主要內容，以促進學校教育工作的全面改進、促進學生身心的全面發展為目的，教學質量評價的指標體系要著力針對素質教育的主要表征來設置。要鼓勵品牌學校和特色學校的創辦，取消對學校三六九等的劃分，把評創新、評特色、評發展潛力、評優質學校對薄弱學校的輻射和帶動作用等作為評估學校的主要指標，使義務教育階段的學校既達到國家規定的標準，又各具特色。

2．建立義務教育均衡發展預警機制，及時準確地預測轄區內義務教育學校間可能出現的非均衡發展問題，并將均衡發展督導結果作為考核地方黨政領導教育工作的重要依據。今后在對地方政府和教育行政部門進行政績考核和督導評估時，不應以升學率、建設“示范”學校作為政府主管領導的政績考核標準，主要應看當地薄弱學校的改造和減少情況、學校辦學標準化的建設情況、所有適齡兒童的全面發展情況等。

（作者系四川師范大學教育科學學院副教授、博士）

（責 編 流 水）