湖北省畜牧業政策性保險的實踐與探討

中圖分類號:F307.3文獻標識碼:C文章編號:1007-273X(2009)10-0011-03

為保障畜牧業健康發展，穩定生豬市場供應，增強畜牧業抵御風險的能力，促進農民增收，2007年7月，湖北省根據國務院《關于促進生豬生產發展穩定市場供應的意見》(國發[2007]22號)文件精神，以及財政部《關于印發能繁母豬保險保費補貼管理暫行辦法的通知》(財金[2007]66號)和農業部的有關文件精神，積極開展能繁母豬政策性保險工作。2008年，根據國務院和農業部的要求，湖北省又適時開展了奶牛的保險工作。同時云夢、羅田等縣市積極探索，開展了生豬和能繁母羊的保險工作。自此，湖北畜牧業全面進入了政策性保險時代。

1湖北省畜牧業政策性保險運行的基本情況

1.1能繁母豬保險的情況

能繁母豬保險期限為1年，每頭保險金額1 000元，保險費率6%，保費60元。其中:中央財政補貼50%，每頭30元;省級財政補貼30%，每頭18元;養殖戶承擔20%，每頭12元。即飼養戶承擔12元，其余48元由政府直接補貼。截止2008年12月31日，湖北省能繁母豬參保數為2 327 081頭，理賠

76 915頭(其中中華聯合10 610頭，人保財險66 305頭)，理賠金額7 691.5萬元。死亡理賠總數占全部參保能繁母豬總數的3.31%。在2008年冰雪災害期間死亡能繁母豬26 100萬頭，占總死亡數的33.93%。

1.2奶牛保險的情況

奶牛保險期限為1年，每頭保險金額6 000元， 保險費率6%，保費360元。其中:中央財政補貼30%，每頭108元;省級財政補貼30%，每頭108元;縣(市、區)財政補貼20%，每頭72元;養殖戶承擔20%，每頭72元。截止2008年6月30日，湖北省共承保奶牛28 455頭，占年末存欄量的46.63%，保費總額為1 025萬元，實際收取333萬元，已經理賠241萬元。

1.3能繁母羊保險試點情況

在政策性保險之外，湖北黃岡市為推動山區山羊產業發展，會同中華聯合財產保險公司，在羅田縣開展了能繁母羊保險試點工作，其目的是為了扶持和促進該縣農村養羊合作社的健康發展。具體操作辦法是:每只能繁母羊保額為300元，保費12元，其中由縣財政補助6元，養殖戶交納保費6元，保險期限為1年。據統計，該縣投保母羊共計達1萬余只。

1.4生豬保險試點情況

為進一步健全農村保障機制，探索畜牧業保險新思路，2007年，孝感市會同中國人民財產保險股份有限公司云夢支公司，在云夢縣開展了生豬保險的試點工作。其具體操作方法是:種豬按定額方式承保，保險期限為1年。即母豬

1 000元/頭，公豬1 500元/頭;育肥豬，如果分批投保的，從保險單生效之日起到出欄為止，保險期限最長不超過4個月;按年計劃飼養量投保的，保險期限為1年。育肥豬每頭保險金額300元。保險費率為6%。種豬每頭保費由云夢縣財政承擔2/3(種公豬60元/頭，母豬40元/頭)，養殖戶承擔1/3(種公豬30元/頭，母豬20元/頭);商品豬每頭保費18元，由縣政府承擔25%(4.5元/頭)，保險公司優惠25%(4.5元/頭)，養殖戶承擔50%(9元/頭)。2007年7月至2008年6月30日，云夢共參保生豬244 378頭，其中能繁母豬24 351頭，商品豬220 027頭(保存欄數88 010頭，按年循環2.5頭次計算為220 027頭)，收取保費186萬元，共賠付139萬元，賠付率為74.7%。

2畜牧業政策性保險工作存在的問題

湖北省畜牧業政策性保險工作施行以來，各地推進速度較快，總體實施效果較好。特別是在能繁母豬保險推進過程中，全省各級畜牧獸醫部門認真履行工作職責，為保險經辦機構開展承保、查勘、定損、理賠等各項工作給予了大力支持和積極配合。通過實施能繁母豬和奶牛的保險，有效地增強了養殖戶抵御重大疫病和自然災害等風險的能力，特別是在2008年初的雪災和洪澇災害中，極大地降低了養殖戶的經營風險，促進了畜牧產業的快速發展。畜牧業保險工作取得了一定的成效，但是在畜牧業保險施行中還存在一些需要不斷完善和加以解決的問題。

2.1沒有做到“應保盡保”

據實地調查，“應保未保”的問題在一些地方確實存在。不少養殖戶的能繁母豬在集中投保時因豬齡不足8個月，沒有趕上辦理保險。若這些沒有進入保險的能繁母豬因病死亡，就不能獲得保險“賠付”。導致“應保未保”的主要原因是:集中簽訂的保單所反映的能繁母豬存欄數，只是當時的一個“靜態”數據。各地能繁母豬呈現大幅度增長，而能繁母豬保險工作卻沒有逐月及時跟上，導致新增能繁母豬處于“應保未保”狀態。

2.2保單簽訂不規范

按照能繁母豬保險工作政策文件要求，能繁母豬存欄30頭以上的養殖場(戶)，要直接與保險公司簽訂保單;能繁母豬存欄30頭以下的養豬戶，可以村組或專業協會、合作社為單位統一投保。但在實際操作中，有些地方存在保單簽訂不規范的問題。主要表現:一是個別地方保單沒有到戶，采用“一鄉一單”投保。養豬戶投保后手中沒有法定憑據，一旦出險，其權益保護將會受到影響。同時，也會由此帶來保險標的物數目不確切的問題，甚至給騙保、詐保留下隱患和漏洞。二是母豬散養戶投保人不符合要求。母豬散養戶投保人應該是“村組或專業協會、合作社”。但有些地方為圖簡便，以鄉鎮畜牧技術服務中心為投保人。三是保前登記不深入。有的保險業務員在簽訂保單前沒有對存欄母豬進行現場清點核實，僅聽養豬戶主口頭報數。結果是保單上的投保頭數小于實際存欄頭數，保險標的指向不明確。這種情況下一旦出險，就會引發糾紛和爭議，給騙保留下可乘之機，導致賠付率“虛高”。

2.3理賠手續過于繁瑣

據調查，各地能繁母豬出險后的理賠手續相當繁瑣，導致賠付不及時的問題在一些地方客觀存在。例如，有的縣市規定:養豬戶出險后要有電話報案單、現場查勘報告、理賠申請書、免疫證及免疫耳標、病死豬的照片、鄉鎮畜牧獸醫中心診斷證明等多道文書手續，且缺一不可，有的還要將病死豬的一只耳朵割下交給保險公司，才算手續齊全。正常情況下，需要10d左右時間才能領到賠付款，而有些地方從出險報案到賠付到位長達2~3個月的時間。導致賠付不及時的原因，主要是理賠手續過于繁瑣，加上有的地方承保機構人手不足，交通工具等硬件設施不配套，以致有時候不能當日到達出險現場，拖延了理賠時間。

2.4保險條款設計不科學、不合理

根據財政部《中央財政養殖業保險保費補貼管理辦法》(財金[2008]27號)和湖北省人民政府轉發的《關于開展能繁母豬保險工作的實施意見》要求，現行的保險條款有多處不盡合理。一是保險責任范圍過窄，保險責任不能完全滿足養殖戶的實際需求。一方面保險的疫病概念表述不清，所列出的病名及其免疫副反應僅有10種，其中，藍舌病、癢病屬于牛羊疫病，敗血癥也不是一個具體的病名，而是豬丹毒、豬肺疫、豬鏈球菌病等疫病的臨床癥狀和病理表現。另一方面，近幾年豬的疫病越來越復雜，圓環病毒、偽狂犬病、細小病毒等母豬生殖系統疾病越來越多，造成配種不成、難產等影響母豬繁殖能力的現象增多，但這些又不在保險責任范圍之內。產品與需求的不完全匹配，不能完全滿足養殖戶的實際需求。奶牛保險的責任范圍也定得過窄，尤其是奶牛難產等疾病所致死亡沒有列入保險范圍，不利于養殖戶更好的規避風險。二是責任免除條款設立不當。財政部(財金[2008]27號)明文規定，當發生高傳染性疫病政府實施強制撲殺時，經辦機構應對投保農戶進行賠償，并可從賠償金額中相應扣減政府撲殺專項補貼金額。而現行的保險條款規定，對政府為防止疫情擴散而捕殺、掩埋、焚燒的未患病的保險母豬不負責賠償。三是保險條款中有不少缺乏政策依據、顯失公平的規定存在。例如:20d的疾病觀察期內，對因病死亡的母豬不負賠償責任;保險母豬死亡后，如有殘值，保險人要作相應扣除;發生保險事故時，若母豬保險金額高于出險時的市場價格，則按市場價格計算賠償。如此等等，都將損害到投保人的合法權益。

2.5理賠制度存在缺陷

據調查了解，各地理賠制度中，大都只規定沒有免疫證及免疫耳標的病死豬不予賠付，理賠手續不全的不予賠付。但是，基本上沒有將“病死豬無害化處理”作為理賠兌現的前置條件和強制要求在制度中予以明確，僅作一般性口頭強調。由此會導致病死豬的無害化處理不規范、不徹底，其危害不可小視。個別地方“割病豬耳朵”的作法也極不科學，直接違背了病死豬無害化處理要求，很容易擴散病源。

2.6賠付資金撥付不及時

自2007年啟動能繁母豬保險工作以來，財政部門是按年末的能繁母豬存欄數撥付保費補貼資金的。由于投保數量超過年末的能繁母豬存欄數量，導致保費補貼資金不足，所有新增能繁母豬的保費補貼遲遲不能落實到位，有不少地方影響到理賠工作的有序開展。例如，從2008年11月第二個保險年度開始，到2009年4月底，湖北武穴市當時共計有183頭出險母豬的賠付不到位，賠付時間拖延最長達165d。

3推進畜牧業保險工作的建議

為切實做好當前和今后畜牧業政策性保險工作，通過實地調查和認真研究，擬從完善政策性保險制度入手，提出如下建議:

3.1建立“集中投保”與“常年投保”相結合的保險機制

實行“集中投保”與“常年投保”相結合的保險工作推進機制，努力實現能繁母豬、奶牛“應保盡保”。鑒于一年中能繁母畜的變動情況較大，可在上一年度保險期屆滿續保時，統一行動，組織集中投保。對以后新增加的達到投保條件的能繁母豬、奶牛，保險經辦機構堅持按月或按季度跟進，及時辦理承保手續。只有實行“常年投保”，才能真正提高投保率，擴大政策性“三農”保險的惠及面，及時滿足廣大養殖戶的保險需求。

3.2改進和規范承保、理賠工作流程

完善保險條款，改進和規范承保、理賠等重要工作流程。建議通過重新修訂，對現行能繁母豬保險條款進行完善，使之與三農保險政策精神保持一致。一是要規范保單簽訂工作。對存欄能繁母豬30頭以上的養豬大戶，承保機構要按照“一戶一單”的原則，直接與養豬戶簽訂保單;對存欄能繁母豬30頭以下的散養戶，由村組或專業協會、合作社集中投保，與保險公司簽訂保單。禁止以縣鄉為單位簽訂大單。二是擴大能繁母豬、奶牛保險責任范圍。將動物疫病及其免疫副反應造成的死亡列入保險責任，同時增加難產、死胎、屢配不孕等保險責任，使畜牧業保險更切合實際，以調動養殖戶的參保積極性。三是實行差別費率制度，實現保險產品多樣化，滿足不同層次的保險需求。一般種豬場、專業化規模豬場母豬品質優良，成本較高，保費承受能力也較強，需要更高保額的能繁母豬保險產品。四是適當提高保額。據調查，一頭能繁母豬按目前的市場價值，最少要2 500元，一頭奶牛要12 000元，一只母羊要600元，許多養殖戶都表示目前的保額標準過低。建議適當提高保額，使養殖戶的利益得到最大程度的保護。五是以方便群眾，惠農利農為原則，簡化和規范理賠手續。建立高效快捷的理賠專班，做到快速查勘，快速理賠，在驗明保險憑證、保險標的和業主身份的前提下，大力推行現場賠付。六是科學防范畜牧業保險道德風險。堅持能繁母豬不防疫不承保、病死豬不處理不賠付的原則，防止病原擴散，防止重復理賠。理賠人員、防疫監督人員必須加強對病死母豬和奶牛無害化處理的現場監督，并保留影像資料和簽字記錄，禁止采用割病豬耳朵的辦法，嚴格把防疫和無害化處理搞到位。

3.3完善保費補貼資金撥付制度

世貿組織《農產品協議》明確提出，政府在財政上參與農業保險以支持本國農業發展，是“綠箱”政策的重要內容，發達國家充分運用世貿組織有關條款，支持畜牧業保險的發展。因此，對畜牧業保險實行財政補貼是補貼“三農”，提高畜產品國際競爭力的有效手段，建議財政部門進一步加大對保險的補貼力度和補貼范圍。同時，財政部門應隨時掌握保費補貼資金的實際使用情況。在實際執行中，如果因投保數量超過上年末統計數而出現保費補貼資金不足時，財政部門應及時安排補足，使保費補貼資金撥付進度與保險推進速度基本保持一致，以確保畜牧業保險的承保與理賠工作得以順利推進。

3.4密切配合與相互激勵的保險工作機制

理順保險公司與基層畜牧獸醫部門的關系，形成密切配合與相互激勵的工作機制。現行能繁母豬保險體系中，風險防范和損失承擔方主要是保險公司。基層畜牧推廣服務部門在缺乏利益推動的情況下，能繁母豬保險被當作一項政治任務來完成。這種“有責任、無利益”的工作機制，不可避免地會帶來執行不力的情況，不利于提高畜牧業保險運行效率。因此，有必要建立保險公司與基層職能部門的協作激勵機制。其理由是:目前基層畜牧部門財政供給水平較低，地方沒有配套安排保險工作專項經費;如果給予基層職能部門足夠的費用補貼及獎勵，可以充分調動職能部門的工作積極性，有利于共同加強風險管控，有利于降低保險經營成本，有利于提高工作質量和工作效率，進一步促進畜牧業政策性保險的發展。建立協作激勵機制必須以公平、公開、公正為原則，經雙方協商，確定合理的報酬標準，實現責、權、利的統一。

3.5加強畜牧業政策性保險隊伍建設

我國畜牧業政策性保險起步較晚，保險部門在農村基層的現有機構鋪設與人力配備以及基礎設施均較為薄弱，相應的農險人才以及技術儲備不足。特別是畜牧業保險因其政策性、專業性、技術性較強，對保險工作人員的業務素質提出了更高更嚴格的要求。因此，加強“畜牧業”保險隊伍建設勢在必行。一是要強化服務意識。承保機構要增強服務畜牧業的社會責任感，摒棄純商業保險的逐利性，充分發揮保險專業機構的專業優勢，積極穩妥地做好各項服務工作，為農戶提供全方位服務。二是要不斷加強畜牧業保險人才培訓，提高畜牧業保險隊伍綜合性業務素質。三是基層保險機構要設置到位，要延伸到各鄉鎮各村，要配備業務素質強的專業人員，實現業務全覆蓋。四是配備基礎設施。開展畜牧業保險必需深入基層，甚至挨戶進行走訪，特別是山區，農戶分散，交通不便，一旦出險，要投入大量人力、物力進行查勘、定損、取證等工作。因此，承保機構要配備交通工具等必要設施，以適應工作需要。

3.6建議加快畜牧業保險立法工作

加快畜牧業保險法規立法進程，推行能繁母豬和奶牛“強制保險”制度。從20世紀80年代起，美國政策性農業保險就得到了普遍推行和發展。日本、法國也對部分農作物及主要牲畜實行強制保險。這些國家的相關法規及農業保險的運作模式對我國能繁母豬保險乃至整個農業保險制度建設是很有借鑒意義的。我國現行的《保險法》和《農業法》中對農業保險的規定相當宏觀，政策性農業保險定位不清、操作不規范，應盡快制定適合我國國情的農業保險法以及相關的地方性法規，處理好政策性保險和商業保險之間的關系，經營畜牧業政策性保險不能完全以盈利為目的。建議加快畜牧行業保險立法進程，盡快推出能繁母豬、奶牛等主要畜禽的強制保險，降低養殖風險，為畜牧業的發展保駕護航。

3.7創新畜牧業保險機制，探索新的運作模式

創新畜牧業保險機制，積極探索新的畜牧業保險運作模式。商業保險公司經辦畜牧業保險后，基層政府以及畜牧獸醫部門還是承擔了大部分營運工作。雖然耗費了大量精力，但是由于商業保險公司的賠付資金來源主要是財政資金，還是不能最大限度發揮保險的經濟補償功能，仍然存在巨額賠付風險。建議根據《國務院關于保險業改革發展的若干意見》中有關“積極穩妥推進試點，發展多形式、多渠道的農業保險”的精神，以及臺灣地區畜牧業保險的運作模式和發展經驗，對畜牧業保險采取寬松靈活的政策。積極探索建立畜牧業保險專項基金，探索政府自辦或代辦政策性畜牧業保險業務。同時，允許一部分具有較強實力的養殖企業或畜牧業專業合作社開展自辦保險業務。創新地開展多形式、多渠道的畜牧業保險業務，能夠最大限度發揮保險保障畜牧業發展的 作用。