相關政策與法規對規范獨立學院管理的啟示

[提要]為實施科教興國戰略，促進高等教育事業的健康發展，維護高等學校和受教育者的合法權益，必須有相應的政策與法規來保護各方面的權益，依法治教是所有政策與法規體現的主要原則。獨立學院作為高等教育事業一個重要的組成部分，更應該規范管理，促進它的持續、健康、穩定發展。

[關鍵詞]政策與法規；管理；獨立學院

一、民辦高校政策與法規的現狀

改革開放以來，我國民辦高等教育政策與法規的建設逐步走上正軌，目前已經基本確立了民辦高等教育的法律地位，建立了民辦高等教育的法律法規體系。我國民辦高校的政策與法規主要經歷了三個不同的階段：

第一，萌芽階段。1978年開始，憲法規定了民辦高等教育的合法地位。中央提出要建立以政府辦學為主體、社會各界共同參與的辦學體制。

1982年，《中華人民共和國憲法》提出：“國家鼓勵集體經濟組織、國家企業事業組織和其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事業”。

1987年，原國家教育委員會發布《社會力量辦學若干暫行規定》，其中提出：“社會力量辦學是我國教育事業的組成部分，是國家辦學的補充”。

1993年，原國家教育委員會出臺了《民辦高等學校設置暫行規定》，對民辦高等學校的設置作了較為全面而細致的規定，這對民辦高校的辦學質量起到了一定的保障作用。1995年出臺的《中華人民共和國教育法》、1996年出臺的《中華人民共和國職業教育法》也對鼓勵發展民辦高等教育進行了規定。

第二，發展階段。1997年，國務院還發布了《社會力量辦學條例》，這是我國關于民辦教育的第一部專門的行政法規，民辦高等教育法規的法律地位和法律效力有所提高。

1998年出臺的《中華人民共和國高等教育法》明確提出“國家鼓勵企業事業組織、社會團體及其他社會組織和公民等社會力量依法舉辦高等學校，參與和支持高等教育事業的改革與發展”。

第三，成熟階段。2002年，國家頒布了《中華人民共和國民辦教育促進法》，這是我國第一部關于民辦教育的專門法，也標志著我國民辦教育的政策與法規建設進入了成熟階段。

2003年，國務院出臺了《中華人民共和國中外合作辦學條例》，對民辦高校中外合作辦學做出了規定。

2004年，國務院出臺了《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》，對《民辦教育促進法》的各項規定進行了細化和補充。

經過多年的努力，人們對民辦高等教育的認識也逐漸改變，由教育事業的“補充”發展到現在的“組成部分”，民辦高等教育政策法規建設取得了重大的進展。這些相對成熟的法律體系為達到我國教育振興行動計劃的目標，提供了有力的法律依據和制度保證。

二、國外高校政策與法規的現狀

通過教育立法，保障私立高等教育的發展，這是國外許多國家發展教育事業的成功經驗之一，同樣，在私立高等教育的發展中，教育立法也同樣起到了極為關鍵的作用。

1 日本。日本1947年的《教育基本法》首次承認了私立高校的公共性質，1950年的《私立學校法》指出：“根據文部省及地方法律程序，如果認為需要的話，政府可以資助學校法人(即私立學校創辦者)，以便資助發展私立教育。”根據該法，國家承認私立大學的文憑證書，私立大學擁有自治和宗教自由，并廢除了二戰前私立大學保證金制度。

日本政府1975年頒布的《私立學校振興促成法》規定了要對私立大學進行補助，以改善辦學條件、提高私立高校的教學質量。

2 美國。據美國全國教育統計中心統計，從建國到1978年，國會通過有關教育的立法共87部。至于涉及高等教育的立法，主要有1862年的《英里爾法案》、1887年的《哈奇法案》、1890年的《莫里爾——麥科馬斯法案》(又稱《第二次莫里爾法案》)、1958年通過的《國防教育法案》、1963年的《高等教育設施法》、《職業教育法》、《衛生專業教育援助法》以及1968年與1972年的《高等教育法》修正案。美國還制定了一系列教育法規，涉及到教育的各個方面，對美國教育的發展起到了保障和促進作用。如《初等學校教育法》、《人才發展培養法》、《教育總則法》、《國際教育法》以及《職業教育發展法》等，特別是1991年4月18日美國總統發布的《美國2000年教育規劃》，這一法律是繼《國防教育法》之后又一具有指導意義的綱領性教育立法。

三、獨立學院政策與法規的現狀

上世紀九十年代末出現的公有民辦二級學院使得高等教育政策與法規也得到了相應的發展。教育部的《意見》之所以把原來的國有民辦二級學院統一規范名稱為獨立學院，為的就是想確定其獨立的法律地位，要實現獨立學院的持續、健康、穩定發展。

1995年出臺的《中華人民共和國教育法》規定，辦教育不得以盈利為目的，不能以追逐利潤為目的。

1997年，國務院發布的《社會力量辦學條例》，這是我國關于民辦教育的第一部專門的行政法規。

1998年頒布的《高等教育法》給了高校一定的辦學自主權，這也是各種形式辦學模式的綱領性文件，隨后就衍生了其它更具體的，更具針對性的法律條文。

2002年，國家頒布了《中華人民共和國民辦教育促進法》，這是我國第一部關于民辦教育的專門法，也標志著我國民辦教育的政策與法規建設進入了成熟階段。民辦教育促進法第46條規定：“民辦學校享受國家規定的稅收優惠政策。”

2003年，教育部印發了《意見》，文件強調，自2003年起，凡普通高校試辦的獨立學院與意見規定不一致的要立即停辦或取消招生。

2004年出臺的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》第四十四條規定：“出資人根據民辦學校章程的規定要求取得合理回報的，可以在每個會計年度結束時，從民辦學校的辦學結余中按一定比例取得回報。”

《民辦教育促進法》和《民辦教育促進法實施條例》頒布后，雖然使獨立學院的工作更加規范了，但是這只是針對民辦教育發展中普遍性、一般性的東西做出規定，不可能規范具體的、細節方面的問題。該法要得到切實的實施，必須有很多與之配套的法律法規予以跟進。

四、相關政策與法規對規范獨立學院管理的啟示

教育部在2003年下發了《關于規范并加強普通高校以新機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》及2004年的《民辦教育促進法實施條例》等，主要是要通過全新的市場機制配置，實現公辦高校品牌與社會資金資源的有機結合，積極促進我國高等教育資源特別是優質資源迅速、有效地擴大，進一步加快高等教育大眾化、現代化的進程，更好地解決我國高等教育發展與國家、社會需求之間的供求矛盾。

第一，國外私立高校無論是質還是量都有很大的優勢。獨立學院在教育事業發展中具有特定的地位。要實現其量到質的飛躍，必須加強統籌力度，合理利用教育資源，既重視辦學的層次化，又應重視辦學的規模化；在師資、設備、教學管理等方面，確保辦學質量和效果；提高質量和效益、優化結構、增強活力、走內涵發展的道路將成為今后獨立學院發展的主題。

第二，我國既需要發展知識密集型產業，也仍然需要發展各種勞動密集型產業，經濟建設和社會發展對人才的要求是多樣化的。我國管理型、研究型人才高能低就，實用性技術人才和熟練勞動者嚴重缺乏的現象十分突出。獨立學院的快速發展有其相當的合理性及現實基礎。理論型的人才已經有很多公辦高校來培養，獨立學院在這方面并沒有什么優勢，所以它應該更注重培養具備一定理論但偏重實用型的人才，專業和課程設置，必須適應社會發展的需要。

第三，每年都有大量的獨立學院出現，對獨立學院進行檢查清理和重新報批是一項時間緊、政策性很強的工作，是規范管理獨立學院的重要環節，是保證這項工作持續、健康發展的必要措施。教育行政部門要加強領導，用戰略的觀點來規范獨立學院這塊市場，肅清當前一些辦學不合法的獨立學院，打擊那些以辦學為名，專門以牟取利益為目的的投機者，確保獨立學院的辦學質量。

第四，當前獨立學院的發展既面臨著歷史性的機遇，同時也存在諸多問題。如：經營機制上產權不清；辦學的自主權受限制程度較大，與所依托的高校之間法律關系不明確；管理體制不完善以及獨立學院的生存發展空間狹隘等。只有從政策法規方面著手，才能從根本上解決這些問題。