新一輪土地利用總體規劃與城市規劃的協調

摘要:本文以貴州省銅仁市土地總體規劃與城市規劃編制方面的有關資料，介紹了貴州省銅仁市土地總體規劃與城市規劃的相互關系及存在的問題，結合實際為兩個規劃的協調提出科學合理的途徑。

關鍵詞:土地利用總體規劃城市規劃協調

0 引言

在城市建設和城市管理中，土地利用總體規劃與城市總體規劃在經濟建設與實施可持續發展戰略中起著關鍵的作用，它們相互聯系又相互制約，既是統一的又是對立的。兩個規劃的依據都是國民經濟長期發展規劃，其核心內容都是土地的合理利用。但研究的對象、范圍、實施年限、方法、步驟各有側重，規劃深度也懸殊較大。為使兩個規劃充分發揮指導性作用，應當通過“兩規”的協調，實現土地的節約、集約利用。新一輪土地利用總體規劃應更多的與城市規劃相聯系。本文以貴州省銅仁市為例就土地利用總體規劃與城市規劃的協調問題進行探討。

1 土地利用總體規劃與城市總體規劃的關系

1.1 兩個規劃編制目的與任務

1.1.1 土地利用總體規劃編制的目的與任務 土地利用總體規劃是在一定區域內，根據國家社會經濟可持續發展的要求和當地自然、經濟、社會條件，對土地的開發、利用、治理、保護等在空間上、時序上所做的總體安排和布局。

1.1.2城市總體規劃編制的目的與任務 城市規劃是建設城市和管理城市的基本依據，是確保城市空間資源的有效配置和土地利用的前提和基礎，是實現城市經濟和社會發展目標的重要手段之一。

1.2 兩個規劃編制的思路

1.2.1 新一輪土地利用總體規劃 銅仁市開展新一輪土地利用總體規劃修編，以《銅仁市國展經濟和社會發展“十五”規劃綱要》(提綱)為指導，以科學發展觀統攬全局，正確處理資源保護與加快發展的關系，針對實際情況，高起點切入西部大開發的實施，尋求一條既針對當前，又適應未來的“經濟與資源保護協調發展、經濟與社會協調發展”的國土資源規劃、管理、保護與合理利用的模式，構筑一條合理利用國土資源與促進經濟發展之路。

1.2.2 城市總體規劃 《銅仁市城市總體規劃》(1999～2020年)，遵循人口、經濟、社會、環境和資源相互協調，走可持續發展的道路，堅持經濟建設，城市建設與環境建設同步，實現社會、經濟、環境三個效益的統一;城鎮的發展和布局嚴格執行合理用地、節約用地的土地使用原則。并以市場經濟為導向，適應城市的動態發展，使規劃具有延續性、超前性、穩定性、可操作性。

1.3 兩個規劃存在的矛盾與問題

1.3.1 城市建設用地規模、范圍的確定上存在較大差異 城市規劃范圍過大，《銅仁市城市總體規劃》中，確定的規劃控制范圍150平方公里，規劃范圍42.0平方公里，其中城市規劃建設面積18.00平方公里，現行土地利用總體規劃的城市規劃范圍比城市規劃的范圍約小8平方公里。

1.3.2 規劃實踐中有時難以協調 土地利用總體規劃與城市規劃在工作實踐中也往往存在難以協調的問題，例如在建設項目可行性研究階段，建設項目選址意見書和建設項目用地預審報告兩者缺一不可，分別由城市規劃主管部門和土地規劃主管部門具體操辦。實際中，可能會出現一方同意選址、另一方不同意用地預審的情況，導致建設項目不能立項。

1.3.3 編制規程和工作路線不一致 土地利用總體規劃的編制一般采取從上到下逐級進行的方法，而城市規劃采用的是從上到下與從下到上相結合的工作路線。土地利用總體規劃的編制強調土地尤其是耕地的保護，耕地占用和保護指標的分配采取自上而下層層下達的方式，不得突破，帶有很強的計劃性。城市規劃側重城市的建設和發展，規劃編制一般從各行業用地需求的角度進行各種土地利用的時空安排。

2 土地利用總體規劃與城市總體規劃協調的途徑

2.1 兩個規劃協調的依據 《中華人民共和國土地管理法》第二十二條規定:城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。在城市規劃區內、村莊和集鎮規劃區內，城市和村莊、集鎮建設用地應當符合城市規劃、村莊和集鎮規劃。

《中華人民共和國城市規劃法》第七條規定:城市總體規劃應當和國土規劃、區域規劃、江河流域規劃、土地利用總體規劃相協調。

2.2 兩個規劃協調原則 土地利用總體規劃不僅要為城市的發展提供充足的發展空間，以促進城市與區域經濟社會的發展，而且還應為合理選擇城市建設用地、優化城市空間布局提供靈活性;城市規劃范圍內的用地布局應主要根據城市空間結構的合理性進行安排。城市總體規劃應進一步樹立合理和集約用地、保護耕地的概念。城市規劃中的建設用地標準、總量，應和土地利用規劃充分協商一致。

2.3 兩個規劃協調的主要內容

2.3.1 城鎮人口發展規模的協調 《銅仁市城市總體規劃》中人口預測總規模為27萬人，它包含其他村鎮人口。2005年，五個辦事處總人口為15.84萬人，按照銅仁市人口和計生育局預測的相關參數，到2010年和2020年，五個辦事處總人口分別發展到16.9和19.26萬人，因此，應采用城區人口20萬人來對用地規模計算。

2.3.2 城市人均用地指標的協調 銅仁市城市區域由市中、環北、河西、謝橋四個辦事處組成。2005年城市用地面積815.13公頃，四個辦事處非農業人口114527人，人均占地71.17平方米/人，遠低于建設部中等城市人均占地標準90—105平方米/人的標準。銅仁市正在實施“興工富市、強農穩市、商貿興市、旅游活市”的發展戰略，特別是銅仁地區擬將“撤地建市”，銅仁市必將發展為區域中心城市，空間問題將顯得更為突出。

2.3.3 城市用地總量規模的協調 銅仁市城市規劃規模比土地利用總體規劃規模大171.77公頃，需要在土地利用總體規劃中去控制和協調。根據我市社會經濟發展情況和糧食生產安全對耕地的需求，我市城市用地近期年(2010年)新增規模控制在405.55公頃左右，目標年(2020年)新增規模控制在813.10公頃左右，城市建設規模不得超過土地利用總體規劃確定的1628.23公頃的用地規模。

2.3.4 城市規劃用地發展方向的協調 根據《銅仁市城市總體規劃》的修編的情況，銅仁市將向謝橋、燈塔片區發展，針對這部分建設用地，土地利用總體規劃修編時，應作相應的協調。一方面，在城區規劃控制范圍內的農業用地區應調整為建設預留地，以滿足城市發展所需用地;另一方面，在條件好的地區開展土地開發、整理、復墾工作，彌補城市建設占用的耕地，完成“占補平衡”和實現耕地動態平衡。

2.3.5 城市建設用地范圍的協調 城市規劃建設用地區外，城市規劃范圍內的土地，在土地利用總體規劃修編時，劃定為城市發展區，并實行相應的用途管制，避免破壞城市規劃的整體性，應從長遠發展方向考慮，以滿足城市規劃的長期性，超前性對土地利用提出的要求，同時為城市的可持續發展留有余地。在城市規劃范圍外的土地，尤其是耕地將實行嚴格的用途管制，禁止非法占為建設用地。

3 結論

本文就貴州省銅仁市土地總體規劃與城市規劃的相互關系、存在問題進行了深入分析，為實現土地的節約、集約利用。使新一輪土地利用總體規劃更多的與城市規劃相聯系并充分發揮兩個規劃的指導性作用，提出了土地總體規劃與城市規劃協調的途徑。