地震巨災的公共物品性質及我國地震風險管理模式構建

摘要：地震風險由于波及面廣、災害重大等特點使地震災害具有非常強的外部性及非排他性，從而使其具有了公共災害物品的屬性；另一方面，與地震巨災公共災害物品屬性對稱的地震風險管理同樣具有非常強的公共產品屬性，屬于公共管理范疇。我國的地震巨災風險管理應該放在公共管理的框架內構建，政府應將地震保險作為一項社會保障列為政策性保障措施，建立地震保險的保障基金，并對其進行系統的科學管理。

關鍵詞：地震風險；公共物品；風險管理模式

中圖分類號：F840.64 文獻標識碼：A 文章編號：1006-3544(2009)06-0075-05

一、問題的提出

地震巨災所帶來的是災害損失，而保險是轉嫁風險分攤損失的有效工具，因此，人們自然想到地震風險應該通過保險來轉嫁，在地震巨災的損失補償中唱主角的應該是保險機構。與這一常規想法相悖的是，在地震這樣的大災面前閃現的是政府的身影。

2008年5月12日我國汶川大地震，截至2008年6月15日，政府方面共投入抗震救災資金537.63億元，其中中央財政投入491.54億元，地方財政投入46.09億元；災后重建基金2008年中央財政安排700億元。2009年、2010年中央預算再作相應安排。社會募集方面全國共接受國內外社會各界捐贈款物總計456.54億元。相比之下保險損失賠償占比約為3％-5％，約計21～70億元人民幣之間。

是不是因為我國處于發展中國家，保險意識淡薄。民眾的投保率低導致了以上的局面?我們先從全球的角度來看一下國際上的地震投保情況。

雖然很多國家在地震保險方面花費了大量的人力和物力，但其成效卻不盡如人意，投保率一直很低。以地震保險機制比較健全的日本為例，在日本地震保險法制定初期，即1966-1968年度，日本地震保險為自動附帶(即在加入主險的同時附加地震保險)，受到1964年和1968年地震的影響，地震保險投保率在20％左右。在這之后投保率開始下降，加之1972年、1975年和1979年3次提高承保限額，1994年地震保險投保率下降至7.0％。在1995年日本阪神地震前投保率僅為3.0％，地震后，投保者爭先恐后，急增至10.2％，1997年達到27.3％。爾后，投保率又開始下降，1998年3月末，地震保險的投保率降為13.1％，現在仍保持在一個較低水平。

世界上其他國家也有類似情況，大災之年或之后地震保險的投保率會上升，而后開始下降，總體情況還沒有日本好，甚至有的國家投保率不足1％，而且因地而異，差異很大。一般而言，地震較為頻繁的國家或地區地震保險開展較好，投保率也相對較高。但從世界范圍來看，地震保險的投保率普遍過低，發展跟不上社會的需求，供需嚴重失衡。比如美國，美國地震保險1964年、1989年和1997年的投保率分別為9.7％、18.7％和23.2％～31.5％。而各州差異很大。加利福尼亞州作為美國人口最集中、工業化程度最高、資本最密集的州，其地震活動也最頻繁，目前的投保率也不足20％，其他州則更低。

從以上事實可以看出，地震巨災風險管理與地震保險是兩回事。對地震的風險管理不等同于地震保險，地震保險在地震風險管理中只能起到一定的作用，而不是全部。那么保險這種風險管理工具為什么在地震面前難以發揮轉嫁風險的有效作用呢?如果不是對保險這種風險管理工具本身的認識問題。就是對地震巨災風險的認識問題?抑或是兩方面都存在認識上的問題。

因此，本文從地震風險的認識角度著手。澄清地震的風險屬性及提供地震風險管理的可行措施。本文研究結論是：地震風險由于波及面廣、災害重大等特點使地震災害具有非常強的外部性及非排他性，從而使其具有了公共災害物品的屬性；另一方面，與地震巨災公共災害物品屬性對稱，地震風險管理同樣具有非常強的公共產品屬性，屬于公共管理范疇。我國的地震巨災風險管理應該放在公共管理的框架內構建。

二、地震巨災公共物品性質的經濟學分析

(一)地震巨災的公共災害物品屬性

所謂公共物品，是相對私人物品而言的，具有非排他性與非獨占性的天然特性。公共物品分為兩大類。即自然屬性公共物品和社會屬性公共物品。自然公共物品主要是自然界自我循環的生態系統，如地球上的陽光、空氣，還有地殼的運行規律等。公共物品的社會屬性通常包含公共物品的政治屬性、經濟屬性、文化屬性和社會公益屬性。

消費公共物品就會帶來效用，根據公共物品帶給人類的效用而言，可以分為正效用，比如說享受陽光、空氣、水完成生命的新陳代謝；負效用，自然運行造成的災害結果使人們被迫消費，如地震帶給人類的是強烈負效用，而且具有強烈外部性的非排他性公共災害物品屬性：

1，破壞嚴重、成災廣泛。我國地處歐亞板塊，受太平洋板塊、印度板塊的推擠和俯沖，是一個多地震的國家。地震具有“震源淺、頻度高、強度大、分布廣”等特點。1556年我國陜西關中8級大地震83萬人死亡。1920年寧夏海原8.6級地震23.4萬人死亡。19747年4月江蘇溧陽5.5級地震就死8人傷200多人，直接經濟損失30000萬元。1976年7月28日，我國唐山市發生7.8級地震造成24萬余人死亡，重傷近16.8萬人。輕傷54萬人，95％的建(構)筑物坍塌，所有生命線工程全部失效，經濟損失大于100億元，致使一個新興的工業城市瞬間變為一片廢墟，至今讓人心有余悸。1988年云南瀾滄—耿馬7.1級地震雖發生在云南邊陲，受災人口仍多達516萬，其中重災民141萬。1997年9月23日，廣東三水3.7級地震，震中烈度為5度，3天后又發生4.2級地震，震中烈度為6度，經濟損失7000余萬元(楊懋源，2004)。2008年5月12日的汶川8級地震，死亡人數近7萬。近百萬的受災人口需要安置。震后人們談震色變，大吃大喝，爭相取款，停工停產，社會影響十分強烈。

2，突發急劇，防不勝防。突發性是自然災害的共同特點，不同災害的突發過程長短時間相差甚大。大部分自然災害的孕育過程要短于地震，但其發生到成災的時間又較地震為長，少則幾小時。多則幾天甚至更長，畢竟可以給人們以某種抗御災害的時間。例如暴雨形成山洪，病蟲害或急性傳染病等的蔓延、流行，旱災的發生，泥石流的產生等自然災害的形成，都需要一定的時間。地震災害卻不同，其爆發到成災的過程極為短暫，地震的發生和成災幾乎是同時出現的。往往幾秒至幾十秒內，灰飛煙滅，一切都發生了，都過去了。一瞬之間人們祖祖輩輩辛勤勞動而建立起來的物質文明和精神文明毀壞殆盡。在地震預報水平還很低的今天。由于地震災害具有這種突發性，它往往在人們毫無防范準備的情況下發生，加重了地震災害的嚴重性。

(二)地震風險管理的公共物品屬性

風險管理是對風險的識別、預防、救助及評估的一系列活動，是動態管理過程。既然地震災害具有強烈的外部性及非排他性。身處其中的公眾就形成了對防止、降低公共災害的強烈需求，同時，提供災后重建也是保證災民福利不進一步下降的必要措施。因此，地震風險管理不但包括對災后的重建，還包括發生災害時的救助、災害的預防等措施，以求最大限度地降低災害損失程度。與公共災害對應的是對公共災害的風險管理，它同樣具有外部性與非排他性的公共產品屬性：

1，地震后救人具有非排他性。地震給人類造成的財產、人身損失是慘重的，地震的最主要災害損失是房屋建筑垮塌，被困在垮塌建筑中的人員需要及時救出，救人就成了與時間賽跑的戰斗；同時，主震之后是不斷的余震，給救助增添的不僅僅是困難，還有施救人員的生命安全，這時的救災已經上升到民族氣節、民族良知、民族精神體現，也是考驗一個執政黨的親民措施。與救人相對應的是大量災民安置，受傷災民救治，在大災面前需要調用物資、醫療措施、救災的援助人力，這些都需要在短時間內及時就位，各個環節之間需要協調、協作。這是一個大的社會系統工程，這時候的管理目標是社會民眾和國家財產的安全，而不是誰付了保費誰享有被保護的特權，享受被保護成為公眾普適權利，具有很強的非排他性，地震風險管理已經上升到國家的公共管理層面。

2，震后搶修生命線具有非排他性。比地震災害更嚴重的是山體滑坡、泥石流、洪水、瘟疫等次生災害，同時由于短時間地下巨大能量的釋放，對道路、電路、煤氣等關及民眾生命線的公共設施損害是波及面更大、災害損失更嚴重的潛在危險。這樣的危險需要馬上解除，對于這樣危機事件的管理也是國家管理中的一個重要內容。換句話說，也只有國家才有這樣的能力，其他私人組織很難達到這樣的財力及組織調動與協調能力。

3，災后重建具有非排他性。災民安置與災后重建是一個事物的兩個方面。大震過后，很多問題都不是用錢能夠解決的，比如說災后建設涉及到整體規劃；受災群眾中有很多痛失親人而面臨的孤老、孤殘、孤兒的照顧與贍養問題，對受災群眾的救助不僅僅是當期生活必需品的短期救助，更是未來以后的中期、長期救助；救助的需求不僅僅是錢物，還有人性的關懷、一個國家人道制度的關懷。就算是這些救助手段都可以折成錢來計算，那么折算的標準也應該是一個全面的系統工程。因此，災后重建更要求國家提供公共管理。

三、地震風險管理公共物品的供給借鑒

對于地震風險管理的公共物品屬性進行分析后，接下來的問題就是這樣的公共物品由誰提供?如何提供?即公共物品的供給規律。公共物品中有三個基本的參與者：消費者、生產者和提供者。消費者直接獲得或接受服務，他們可以是個人、特定區域的所有人、公共機構、私人組織等。公共物品的生產者直接組織生產，或直接向消費者提供服務，它可能是政府機構、志愿組織、私人企業或非營利組織，有時甚至是消費者自身。公共物品的提供者指派生產者給消費者，或指派消費者給生產者，它通常是政府機構，也可以是志愿組織、消費者自己等。在公共物品的“市場”上，或是政府建立的企業。親力親為，進行“政府生產”，或者由政府委托、安排私人企業生產，稱之為“政府提供”。就公共物品而言，政府可以是供給的主體或最終責任人，但卻可以將不同的環節分配給非政府的私人組織。也就是說，在公共物品的提供上，責任與形式可以分開，政府是主要責任人，或最后責任人，而提供的方式卻可以多樣化。目前就世界經濟來看，公共物品多元化供給是一個趨勢，之所以是一個趨勢是因為這樣的供給模式引入了市場機制，而市場機制是提高資源配置效率的有效工具。對于地震風險管理這樣公共物品的供給我們看一下世界已有的做法：

(一)日本

1966年日本制定了“地震保險法律”，根據這一法律建立了地震保險制度。制度一建立就引入了政府再保險方式，采用政府與災害保險公司共同運營的方式。由于國內保險公司的受理能力有限，而國外保險公司不受理分擔責任的再保險，因此根據地震保險法規定將地震保險分為三級機制。第一級由民間的產險公司以火災險附加方式承保住宅的地震保險后，再由國營再保險公司(JER)分擔再保險，發揮第二級機制功能，JER再將超額損失以再保方式轉予政府承擔，由政府擔任最后一級的風險承擔。原則1-750億日元以下的理賠由民間業者負責(含產險公司及地震再保險公司)；如果理賠金額達750億日元至8186億日元，則由日本政府及民間業者各負責一半；若理賠金額達8186億日元以上至41000億日元，則由日本政府負責95％，民間業者負責5％。

(二)美國

1996年加州以立法的形式確立了一個為房主提供地震保險的計劃。除了參加的保險公司提供的資金和保險費外，再保險資金和加州債務管理機構以及私人投資者的資本也投資于該計劃。保險公司提供第一筆10億美元的現款，并承諾。如果需要，再追加30億美元用于理賠。保險公司將投保人的保險單轉由加州地震管理局控制，由該局負責賠償任何損失。如果加州地震管理局所付的保險賠償費超過了該局的財力，該州財政廳將發行債券或由政府擔保得到多達10億美元的其他財政借款，這筆借款將通過將現有保險費增加20％來分攤給每個被保險人。

(三)新西蘭

新西蘭對地震風險的應對體系由三部分構成，即地震委員會、保險公司和保險協會，分別屬于政府機構、商業機構和社會機構。一旦巨災發生，地震委員會負責法定保險的損失賠償；保險公司依據保險合同負責超出法定保險責任部分的損失賠償；而保險協會將啟動應急計劃。新西蘭法定保險費按每戶每年60新元收取，保費被加在保險公司收取的火險保費上，由保險公司代收后交給地震委員會。保險最高責任限額：房屋最高責任限額10萬新元，房內財產最高責任限額2萬新元，巨災風險保障的費率為0.5％；如果房屋或房內財產的價值超過了地震委員會的最高責任限額，居民可以到保險公司投保超限額的部分。免賠額：(1)房屋受損或房屋及房內財產均受損的，免賠率1％，最低免賠額200新元；(2)只有房內財產受損的，不論損失金額大小，一律免賠200新元；(3)土地受損的免賠率10％，最低免賠額500新元，最高免賠額5000新元。

保險公司承保居民住宅及宅內財產價值超過地震委員會最高責任限額部分的地震險。保險公司一般將全國各地按地震風險的程度不同劃分成315個區域，并充分考慮建筑物的結構、強度、高度以及使用年限等因素，厘定不同的費率為0.1％～0.5％。

(四)墨西哥

墨西哥地震保險是在火險保單上包含了地震責任，地震責任以交納地震附加費和外加費率的方式在保單上注明。地震保險保障只限于固定資產，而不包括利潤收益的實際損失。地震保險可按以下四種方式投保：(1)全額投保(帶有保不足條款)；(2)保戶負擔25％共保(損失責任按比例分攤)；(3)以火險保險金額的75％為保險金額投保；(4)以地震保險金額的2％為絕對免賠率，投保最大金額不限。

墨西哥地震責任的絕大部分由再保險公司負擔，再保險公司要求再保險分公司定期提供有關信息，在每一相關地震危險的比例分攤再保險合同有效期內，至少每年提供兩次。

對上述幾個國家的地震保險進行總結可以看出：(1)所有這些國家和地區的地震保險制度都有相應的法律法規或政策作為基礎，由此也肯定了地震風險管理的公共產品屬性，地震風險供給上升到國家管理層面。(2)所有這些國家和地區的地震保險制度都建立了一定的核心機構，但是這個核心機構卻表現出了國別之間的差異。也就是說，地震風險管理供給的形式是多樣性的，并不局限在政府或私人單方供給模式，更多是兩者的配合。(3)政府支持。不論采取何種模式，所有這些國家和地區的地震保險制度都有政府的支持，雖然支持力度有所差異。也就是最終在政府層面上肯定了政府是地震風險災害的最終責任人，給出了政府擔保。四、中國地震風險管理的模式構建

地震風險管理的公共物品性質是從多方面表現出來的，不但具有經濟屬性，還具有文化屬性，尤其是對大災救助的系統工程，反映的是一個執政黨的執政基礎，社會民眾的精神面貌，精神文明與物質文明高度結合的社會和諧程度。因此，地震風險管理首先從性質上應該歸屬到國家管理的高度，其次地震風險管理的國家管理范疇并不是以經濟為惟一目標，但卻以經濟為主要基礎。

(一)地震保險與地震災害賠付

保險業中的損失和賠付是兩個不同但又密切相關的概念。損失通常指承保標的可能發生的實際損失大小，賠付則指保險公司按承保合同規定的保險責任所支付的實際費用。事實上，保險公司關心的是賠付而不是被保險人的實際損失。費率準備金及再保險安排等精算問題應以保險責任的賠付損失分布情況為依據。也就是說，如果作為私人商業保險的供給而言，商業保險考慮的是賠付規律及自身的賠付承受能力。

因此，就商業規則而言，無論是出于贏利還是樹立自己的形象，無論是提供公益的非盈利活動還是超能力承保威脅到自己的償付能力，保險公司都要制定賠付政策。賠付政策對保險公司的風險承擔程度，投保人繳納保費的金額數目及投保人因道德因素引發投機或逆選擇等方面的控制起到一個杠桿作用，它是保險中的一個重要環節。國際上已開展地震保險的國家也有各自的保險賠付政策。比如日本對地震損失的賠付政策是根據日本地震保險法，以安定居民生活為目的。如屬于全部毀壞，被保險者將獲得地震保險費的全額支付，但不超過地震保險賠付的上限(房屋的保險金額上限為5000萬日元，生活用品保險金額上限為1000萬日元)；如屬于半損的情況，將獲得地震保險金額50％的賠償；如果只是一部分損壞，則只能獲得地震保險金額5％的賠付。由此可以看出。地震損失的保險賠付與人們的愿望賠付不是一回事。通過對地震災害損失的即時管理可以看出，人們對地震救災期許的是公共產品屬性，而商業保險提供的只能是私人保險商品。日本地震保險建立得比較早，相對于其他國家也是民眾保險意識最高的國家，在經歷了阪神、淡路大震災，現行地震保險制度也有這個難題。震災后，日本的消費者提出了許多有關理賠內容不充分的意見，主要是：(1)保險金額上限過低；(2)只是火災保險賠付的30％-50％，賠付比例太低；(3)家庭財產受到損失而建筑物沒受損失便不賠付太不可思議。這反映了消費者寄希望地震保險的“個人財產賠付”比例與“幫助受災者穩定生活”這一地震保險本來的目的之間產生了一些差異。因為地震災害是一種特殊保險，所以不得不對理賠內容作某種程度的限制。盡管如此，日本政府在災后要求保險公司在爭取擔保能力平衡的同時竭盡全力，盡量滿足消費者的要求。

另外，從保險的操作規程上來說，對損失的賠付要有明確的依據，那么也就是對災害損失最后的損失額度要有實際的查勘，而查勘不僅需要技術、人員，還需要時間。因此，從尊重保險商業規則的角度，保險的地震理賠也很難達到即時性。日本阪神、淡路大震災發生時，對上一年12月28日發生的二三陸遠海地震的受災情況調查仍在繼續。為了對大量的受災契約物件進行災情調查并迅速支付保險金，保險公司最多時1天出動調查人員約3000人。但由于交通受阻等原因，保險公司于3個月后才基本完成了賠付工作。

(二)對我國地震保險的解讀

1979年國內保險業務恢復以后，地震保險作為財產保險中火險的自動附加責任予以承保。1996年7月1日新頒布的《財產保險基本險》和《財產保險綜合險》條款中將地震責任從財產保險的保險責任中予以剔除。目前保險市場承保地震責任的基本情況是：隨著保險業風險防范意識逐漸提高，國內保險公司對地震風險持謹慎承保態度。建筑工程險包含地震責任，企業財產保險需要另行特約承保，家庭財產保險、機動車輛險等險種則將地震風險列為除外責任。在承保實務中，基本上也采取了限制保險金額、設置絕對免賠率、高比例分保等控制地震賠付風險的措施。地震保險對震害風險的分散和補償作用極為有限。

從地震保險的發展中我們可以看出，我國保險公司對地震保險的供給是由完全供給到完全不供給再到目前的限制供給。表面上看是一個商品的供給問題，其實質是在供給背后的經濟體制發生變遷。在計劃經濟時期，大一統的財政收支使保險實質充當的是財政職能：保險公司所收保費上繳，賠付再由財政撥付下放，有財政兜底，保險公司談不上賠得起還是賠不起。1979年經濟體制開始改革，利改稅使保險公司具有了企業色彩，但是這時高額的保險稅率把保險公司用于準備金積累的資金都以稅收的形式上繳國家財政。

保險稅制經過若干次改革，所得稅率降了下來，但與交易商品密切相關的交易類稅種，如營業稅、印花稅對保險公司的負擔仍然不輕，因此，保險公司對于地震這樣的風險只能是望著市場需求而畏縮著供給的手腳。作為金融行業之一的保險業，是國家財政的稅利大戶，由于穩定國家財政收入的需要，雖然稅率水平會隨經濟發展而下降，但這樣的制度在當前及以后的相當長時間內是不會有太大改變的。

(三)我國地震風險管理模式的構建

由以上兩方面分析得出，地震保險在我國不應該完全依賴市場搞商業保險機制，地震保險在我國適合搞成國家支持的政策性業務。也就是說，我國的地震風險管理應借鑒國際做法——國家公共管理屬性，政府供給與私人供給相結合。

突發性、嚴重性是地震災害的顯著特征之一，我國有近三分之一的國土面積、45％以上的城市，位于地震基本烈度Ⅶ或Ⅶ度以上的區域內。特別是我國大陸地震絕大多數為發生在10～35km深度范圍內的淺源地震，更易造成嚴重的地震災害。我國地震所造成的破壞和損失是極為嚴重的，在由計劃經濟向市場經濟過渡的過程中，目前保險的稅率制度也是一個變遷的過程，沒有完全過渡到市場機制，如果損失完全由商業保險來承擔。勢必會導致保險公司經營虧損，甚至破產。

就自然災害來講，地震保險的風險特點也不適合完全商業經營。地震活動的另一個自然屬性是時間分布的準周期性。長時間的資料分析表明。地震活動是強、弱相間。波浪起伏地發展。即在某一時段內強震密集發生，數量多，強度大，稱之為地震活躍期。在緊接著的一個時段內，地震活動稀疏，不僅數量少，而且強度也低，稱之為地震平靜期。一個地震活躍期或平靜期的持續時間通常為幾年至十幾年。地震活躍期與平靜期交替出現，周而復始，構成一個延續不斷的地震時間分布序列。很顯然，地震災害的時間分布也將依地震活躍期和平靜期而變化，在活躍期形成地震災害損失高峰時段，平靜期則為災害損失谷值時段。地震活動的這種周期性特點，對地震保險業務的正常平穩經營必將帶來嚴重影響。在地震平靜期，地震活動水平低，震災損失風險小，保險公司的經濟賠償數額也少，容易造成虛假盈余，使相當一部分本應留做賠付地震巨災損失的未了責任準備金被當作利潤并通過國家稅收上繳了財政。而在地震活躍期，大震頻繁發生，震災損失嚴重，導致保險公司承擔的經濟賠償責任超過自身的賠付能力。

同時，由于災害性地震，特別是大地震發生的概率小、周期長，這就可能出現在地震活躍時段，尤其是在有震情時，投保人多，預測地震所在地區的投保人多；而其他時段、其他地區的投保人少。保險公司從自身的經營考慮，則正好相反，這就形成了雙向逆選擇。

因此，政府應將地震保險作為一項社會保障列為政策性保障措施。首先，要建立地震保險的保障基金；其次，對地震保險保障基金進行系統的科學管理。

1，建立地震保險保障基金要強制。地震保險之所以要實行強制保險是基于以下主要原因：(1)為了達到業務經營必須的參與率。保險是以大數法則為基礎的經濟措施，大數法則的核心是參與率越高，穩定系數越好越合理。(2)克服地震保險中存在的雙向逆選擇傾向。由于我國國土面積大，地形地貌特點復雜。不能像新西蘭采用全國統一的強制保險。但是，為了保證必要的保險參與率，政府規定對某些地區、企業實行強制保險。實施強制保險的對象，應包括全國地震烈度區劃圖中基本烈度Ⅶ級及以上地區的居民住宅、工礦企業的廠房以及公共建筑物。強制的辦法可以考慮稅費結合。

2，注入國家財政資金，啟動地震保險保障基金。針對我國目前正處于地震活躍期的情況，為了盡快發展地震風險管理事業，尤其是在啟動階段，政府給予一定的資金投入是十分必要的。國家根據財政狀況和地震形勢的需要，分階段或一次性劃出一定數量的資金，作為地震風險準備金，加上商業地震保險業務積累的風險基金，為開展地震保險賠償業務奠定基礎。當地震風險準備金達到一定規模后，政府停止資金投入，讓地震基金通過自身的運行機制尋求發展。國家應在深化抗震救災體制改革過程中，充分考慮地震風險的特殊性，地震風險管理的公共管理屬性，從稅收政策上給予扶持和優惠，對于具體經營的商業保險機構建議免征所得稅并降低營業稅。因為地震風險管理屬于國家公共管理，地震風險管理中國家財政是最終的責任主體，但是，具體的供給方式可以由國家委托商業保險公司代理經營。

3，地震基金采用委托保險公司代理方式經營。地震保險保障基金是政策性質，體現的是強制或半強制的政府公共管理能力，但是作為一個獨立的基金，其運行卻可以由國家委托商業保險公司承辦，即采用委托經營的方式。政府公共管理最重要的是如何保證管理的效率，在管理過程中如何杜絕市場尋租帶來的效率損失。實現上述目標的關鍵做法是：在基金的組織結構設置中，加大監督力量，增強基金運行的透明度，使基金的所有人與基金的使用人在組織結構的設計上分離。加強權利的制衡結構設計。政府在財政、稅收和金融政策上給予支持，以利于建立和積聚適當規模的地震保險基金，總準備金的規模由地震發生的概率、震害損失率預測結果和地震保險責任等因素決定。作為基金的運營，看護保管只是一個方面，另一方面是基金的增值活動。作為保險公司，目前大的保險公司都是集團架構的組織模式，在這樣的模式下，保險集團專設投資公司來加強資金的運用。地震保險保障基金委托保險公司來管理。可以減少交易成本，節約交易費用，增加保險公司的收益。