論當前農村土地流轉制度面臨的問題及對策

摘要：農村土地流轉是農業可持續發展的客觀要求，也是化解“三農”難題的有效途徑。雖然《農村土地承包法》和《物權法》構建了農村土地制度的基本框架，使農村土地承包經營權得到一定程度的法律保障，但是依舊存在著諸多缺陷。本文對現階段農村土地流轉的現狀和存在的問題進行深入分析，并提出一些對策，希望能對建立健全農村土地流轉制度有所助益。

關鍵詞：土地流轉制度 土地承包經營權 對策

0 引言

胡錦濤總書記在考察安徽省農村改革發展情況時指出，要允許農民以多種形式(轉包、出租、轉讓、互換、股份合作等)流轉土地承包經營權，發展適度規模經營。此后召開的黨的十七屆三中全會在部署當前和今后一個時期推進農村改革發展時，強調要大力推進改革創新，加強農村制度建設，提出實現農村發展的戰略目標，推進中國特色的農業現代化，必須按照統籌城鄉發展的要求，抓緊在農村體制改革關鍵環節上取得突破，要穩定和完善農村基本經營制度、健全嚴格規范的農村土地管理制度。由此可見，完善土地制度和土地市場可謂是現階段農村改革的核心問題。而完善農村土地制度和土地市場的重要內容之一即是農村土地流轉制度。進一步改革和完善農村土地流轉制度，使土地資源得到合理配置，已成為我國農村土地制度改革的必然選擇。

1 農村土地流轉制度的現狀及其存在不足

根據新制度經濟學的理論，制度的基本功能就是以最小的社會資源解決人們所面臨的問題，或者使這一問題的解決能夠實現社會福利的最大化。從制度設計的角度而言，各類業已存在的制度都有其特定的服務價值或功能。也可以說，每一項制度安排都有其特定的目標。

我國農村土地的法律制度的構建與完善更是事關我國9億農民的切身利益和全面建設小康社會目標的實現?！吨腥A人民共和國農村土地承包法》(以下稱《農村土地承包法》)和《中華人民共和國物權法》(以下稱《物權法》)的頒布順應了時代的要求，將土地承包經營權作為用益物權加以確立，從而構建了農村土地法律制度的基本框架，對農村土地承包經營權這種“私”權有了較為完善的法律保障。但是，《農村土地承包法》和《物權法》仍舊存在著諸多不足，特別是對農村土地流轉法律制度的規定，存在諸多亟待完善之處。

1.1 農村土地承包經營權流轉的現狀土地承包經營權流轉的具體含義有廣義和狹義之分。所謂廣義土地承包經營權流轉，是指在遵循土地所有權歸屬不變的原則下，土地承包人將土地占有、使用、收益、處分權轉移給其他農戶或經營者，至于受讓方是否改變承包地的用途，只要其符合農村經濟社會發展的整體規劃，其他則在所不問。狹義土地承包經營權流轉，是指在確定物權屬性的土地承包經營權的前提下，在遵循土地所有權歸屬和農業用途不變的原則下，權利人合法自愿地將土地的占有、使用、收益和處分等權利或部分權利從土地承包經營權中分離出來，通過轉讓、轉包、出租、互換、八股、抵押等方式轉移給其他農戶或經營者，其實質就是農村土地占有、使用、收益、處分權的流轉。

雖然現階段我國實行的家庭聯產承包經營打破了高度集中的生產經營模式，調動了農民的生產積極性。但是現實中的“統分結合”的雙層經營模式，普遍存在的是“分”。這一情形導致經濟資源分散，管理效益低下，產生了土地規模小和地塊零碎分散的矛盾，致使先進生產工具和機械化作業不能得到充分利用，必然是對先進勞動力、農業機械的限制和勞動時間的浪費：農村承包經營戶在農業內部的兼營傾向，制約著土地的投入和技術改革，導致大量的粗放經營現象的出現：農村承包經營戶的分散經營，難以與大量市場建立真正的直接聯系，從而阻礙了農村商品市場的發育。為了克服這些阻礙，途徑只有一個，那就是實行農村土地承包經營權的流轉。

麻昌華等(2008)通過對全國十個省的抽樣問卷調查發現，農民對自己享有的農村土地承包經營權已采取了轉包、互換、抵押、入股等方式進行流轉，各省農村土地包經營權流轉方式如表1所示。

資料來源：麻昌華，汪安亞(2008)

在對上述十省的調查中，受訪者已將承包土地流動給他人耕種的比例分別是：四川省46.48％，貴州省22.65％，河南省15.17％，山東省19.10％，江蘇省41.67％，山西省17.78％，黑龍江省29.28％，湖北省23.20％，湖南省44.26％，十省平均23.01％。以上調查數據.表明，我國農民對土地承包經營權的流轉以采用轉包、互換、出租、八股、抵押、反租倒包等方式流轉為主。十省平均有23.01％的農戶已將自己承包的土地以不同的方式進行了流轉。由此可以推斷，集體土地使用權流轉在全國范圍內已較為普遍。從另一方面也說明，農村土地使用權流轉具有比較強烈的現實需求。

1.2 現階段農村土地承包經營權流轉存在的不足我國《物權法》第128條規定，土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。<農村土地承包法>第32條規定，通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉：該法第42條同時規定，承包方之間為發展農業經濟，可以自愿聯合將土地承包經營權八股，從事農_業合作生產。這些法律對流轉方式的體系設計表明，農民對于自己的土地承包經營權可以采取轉包、互換、轉讓、出租、八股等方式流轉。這些流動方式對于農村土地的規?；洜I、建立農村產權市場以及加快“城鄉經濟社會發展一體化”戰略的實現都具有重大意義。當然土地承包權流轉的相關法律的確立除了具有上述重要意義外，在農村土地流轉的現實中也存在著不足之處。

1.2.1 農村集體土地所有權主體虛置 財產所有權主體明確是進行市場交易的基礎，農村集體土地所有權主體明晰是市場經濟的客觀要求，也是農村土地流轉市場健康發展的基礎。目前，從我國現行立法的規定中可以看出，農村土地所有權主體可以是鄉(鎮)集體經濟組織，也可以是村集體，甚至可以是村小組。但各自的權利和邊界并不清晰。顯然，這里的所有權主體的不明確，形成了多元的所有權代表。多元的所有權代表必然導致了對土地事權、財政權的模糊，從而必然在土地產權市場中為權益而爭，這也就人為地加大交易成本，造成了農村土地產權市場的分配效率的下降。特別是國家依然保留了對集體土地的征用權、土地利用總體規劃權以及管理權，擁有比所有權人更大的控制權，這使得農村土地權利擁有者之間的關系變得更加不穩定，從而阻礙了土地承包經營權的流轉。

此外，現行法律制度對土地承包經營權流轉主體也存在著限制性規定。例如，《物權法》第124條規定：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制。”《農村土地承包法》第48條規定：“發包方將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或個人承包，應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(鎮)人民政府批準?！睆纳鲜龇梢幎梢钥闯?，土地承包經營權在流轉時要受到本集體成員資格的限制，從而限制了流轉人和受讓人的真實意愿，將那些是種田能手而又非本集體經濟組織成員的受讓人排除在外，致使土地承包經營權不能進入真正意義上的市場自由流轉，最終必然也阻礙土地承包經營權的合理流轉。

1.2.2 缺乏規范的土地流轉機制《物權法》第133條規定：“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒地等農民土地，依照農村土地承包法等法律和國務院的有關規定，其土地承包經營權可以轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉?！薄掇r村土地承包法》第49條也有類似的規定，這些規定都出現了一種土地流轉方式即抵押。也就是說，只有通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的農村土地承包經營權才可以抵押，而那些集體經濟組織成員按家庭承包方式取得的土地承包經營權則不可以抵押。這一規定既是對農民的歧視，也限制了土地承包經營權的流轉。

另外，由于農民法律知識的缺乏，造成土地承包經營權流動的法定程序不能得到嚴格遵守，最終也可能會損害流轉農戶利益。土地承包經營權屬于用益物權，物權的變動方式是法定的。根據《物權法》和《農村土地承包法》的規定，土地承包經營權流轉時應簽訂書面合同。然而根據調查，就轉包這一種流轉方式采取口頭方式進行的平均就達65.92％。即使有書面協議，協議的條款不規范、不齊全、不具體的情況也很普遍。加上流轉期限比較短且不穩定，大多數轉包都可能隨時終止。這種狀況極易引發糾紛，而且一旦發生糾紛往往又難以解決，從而給農村社會穩定埋下隱患。可以說，這種狀況既不利于農村土地規?；洜I的發展，也不利于對受讓戶利益的保護。

1.2.3 城鄉分割的土地二元市場和戶籍制度我國現行的土地征用制度是國家壟斷一級市場，國家征用是農地轉化為建設用地的唯一途徑，而除此之外，農村非農建設用地則無法直接進入市場交易。對于目前這種國家通過對征地市場的行政壟斷而導致的城鄉土地市場分割而言，實質上仍然是靠剝奪農民的土地財產權收益在進行工業化和城市化。城鄉二元的戶籍制度又致使有意愿進入城市定居的農民不愿也不敢最終放棄土地承包經營權。這些都與統籌城鄉協調發展、構建和諧社會是相違背的。

1.2.4 農村社會保障體制建設滯后目前，土地具有的社會保障和就業功能使部分農民把它視為命根子，即使已經有其他就業門路，也不愿意放棄土地承包經營權，致使土地流轉的進行缺乏動力。而大部分農村地區社會保障制度的缺失，使農民仍把土地作為安身立命之本和農外就業的最后保障的一個重要原因，其寧肯種“粗放田”、“應付田”，甚至不惜暫時拋荒，也不愿放棄對土地的承包權。因此，在沒有建立較為健全的社會保障制度的條件下，就不可能從根本上增強農民離土的安全感和適應市場風險的能力。

2 對完善土地承包經營權流轉制度的對策思考

隨著我國農業生產力的提高，農村出現大量剩余勞動力，剩余勞動力的積壓導致了農業的低效率，而非農產業的發展又為農民的轉移與就業提供了機會。因此，人地關系的變化與矛盾的轉化就成為新制度變革的誘因。事實上，在我國實行第一輪聯產承包責任制后，就已經出現了土地使用權流轉的現象。在第二輪承包后，土地的流轉變得廣泛而多樣。到2001年，廣東的農地流轉發生面積就已經達到255萬畝，占全省耕地面積的7.93％，涉及農戶105.05萬戶，占農戶總數的9.22％。流轉方式有轉包、轉讓、互換、小調整、八股、租賃等多種方式。

各地不斷提高的土地流轉發生率，就表明了環境條件變化對新制度安排的強烈需求，也是農村生產關系適應生產力發展的客觀要求，它反映了以土地為代表的農業生產要素要求合理流動和優化配置的迫切性。

2.1 適度深化農村土地產權制度改革，為農村土地流轉提供必要的產權基礎實踐充分證明，明晰規范的土地產權關系是農村土地有效流轉的基本前提。近年來農村土地流轉的無序與混亂在很大程度上源自于農村土地產權制度創新的滯后。在確保農村土地的所有權歸農民集體所有的前提下，賦予農民對承包經營的土地更多的權益，如抵押、轉讓、租賃等等，使農民充分地享受土地占有權，是下一步我們的政策和法律應予以明確和保護的重要方向。只有農民的土地承包經營權成了一種完整的產權，農民在土地制度中的主體地位才能真正確立起來，這是農村土地流轉市場健康發展的前提。

2.2 繼續穩定家庭聯產承包責任制，穩定土地承包關系十一屆三中全會以來的實踐證明，家庭聯產承包責任制是我國走向農業現代化過程中較為適合國情的有中國特色的農業發展模式，必須繼續穩定并使之進一步發展。當前，土地仍然是農民收入的主要來源和謀生的主要手段，更是農民的最大社會保障。因此，必須進一步穩定和完善土地承包關系，進一步明晰土地使用權的產權界定，把土地使用權流轉的決策權界定給農民，這樣農戶才能成為土地使用權流轉的主體，擁有土地的長期使用權，克服短期經濟行為，并保護好耕地，走可持續發展道路。

2.3 提高農村勞動者的農業科技素質和管理水平實現合理有序的土地流轉和土地利用必須以具有一大批高素質的農村勞動者為前提，這種素質包括文化科技水平、實際操作經驗、政策法規水平和經營管理水平等。因此，廣大農村的當務之急要加大農業科技推廣力度，政策法規的宣傳力度以及農村專門人才的培養力度，以不斷提高農村勞動者的綜合素質。

2.4 建立健全農業風險保障機制和農村社會保障制度建立健全農業風險保障機制和農村社會保障制度，增強農業對自然災害等風險的緩沖能力，同時使廣大農民醫療有保障，失業有保險，以解除農民對土地轉讓后的后顧之憂。啟動戶籍制度改革，對放棄土地的農民應該在身份平等和社會保障方面提供必要的援助，特別要強化可持續就業能力的培訓機制，避免城市流民階層或城市“平民窟”的產生。

2.5 在推進土地流轉的同時建立嚴格而規范的配套制度和措施要推進土地流轉，必須進行嚴格而規范的制度匹配。第一，必須嚴格控制土地的流向，力避耕地資源的流失。第二，嚴格土地征用制度，完善土地補償機制，嚴厲制止各種強占與尋租行為。第三，為了避免土地流轉與集中過程中可能出現的壟斷，避免官商資本對農民的排擠，杜絕強勢資本的欺行霸市，有必要對進入主體的身份、進入方式與進入空間作出明確的界定，并建立相應的防范機制。第四，為保證國家糧食安全的公共利益，國家應該對基本農田保護區的農民所支付的機會成本實行財政補貼，以增強農民參與基本農田保護的積極性。

3 結論

綜上所述，現階段我國農村土地制度改革要想實現新的跨越式的發展，首要的問題就是要解決好農村土地的流轉問題?？梢哉f，在保持以家庭聯產承包責任制為基礎和統分結合的雙層經營體制穩定的條件下，實行農村土地流轉，有利于解決農村人地矛盾和耕地拋荒問題，保持農村土地承包關系的長期穩定：有利于提高土地利用率，促進農業生產結構調整和穩定農業生產：有利于進一步推進農業產業化經營，加快農業發展，并促進農民增收；有利于促進農村剩余勞動力的轉移和城鎮化戰略目標的實現。